朱蘇力
基于新中國的社會(huì)時(shí)代背景,本文從實(shí)在憲法的視角討論了當(dāng)代中國政制架構(gòu)中縱向———中央與地方———分權(quán)問題。本文的分析力求表明,影響當(dāng)代中國高度中央集權(quán)的關(guān)鍵因素可能有兩個(gè):國家統(tǒng)一與建國,以及革命政權(quán)的轉(zhuǎn)型;進(jìn)一步指出“兩個(gè)積極性”作為一種非制度化的憲政策略在協(xié)調(diào)這一特定時(shí)空中的中央與地方關(guān)系上的政制意義;隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展,當(dāng)代中國有必要基于中國政制的成功經(jīng)驗(yàn)和基本格局進(jìn)一步制度化中央與地方的關(guān)系;最后簡單闡述了本文政制 (憲法 憲政)研究進(jìn)路的學(xué)理意義。
關(guān)鍵詞 政制 縱向分權(quán) 政權(quán)常規(guī)化 兩個(gè)積極性 制度化
一、統(tǒng)一與建國
1949年,中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán),面臨著一個(gè)鞏固政權(quán)、治理國家的問題:必須尋求一種適合中國的基本制度。這就是政制問題,其中的一個(gè)重要方面是中央和地方的分權(quán)。
今天,中外學(xué)術(shù)界談?wù)摲謾?quán)問題似乎更多集中于橫向分權(quán)【1】,即所謂的三權(quán)分立的問題。但在我看來,縱向分權(quán),至少在現(xiàn)代中國,也許是一個(gè)更重要問題。首先,無論采取何種形式,只要不是極小的城邦,歷史上任何國家都必定存在某種形式的縱向分權(quán),即在不同層級的政府之間配置不同的治理權(quán)力。在傳統(tǒng)社會(huì)中,由于交通通訊的限制,僅僅是有關(guān)治理之信息傳遞就很耗費(fèi)時(shí)間、人力和物力；如果民族眾多、各地條件不同,各地所面臨的問題以及解決問題的方式也應(yīng)當(dāng)不同；解決具體政治問題不僅需要一般的、抽象的知識(shí)和原則,而且需要大量的具體的判斷和地方性的知識(shí)。在這樣的條件下,如果治理都由中央政府統(tǒng)起來,治理不僅不可能有效,甚至完全不可能。因此,從歷史上看,任何國家的政治治理就不可能由單一層面的政府來完成；即使是最獨(dú)裁的政府也無法做到一切公共決策都由中央做出【2】。在民族眾多、各地區(qū)發(fā)展不平衡的大國,往往會(huì)采取更大程度的中央和地方的分權(quán),常常表現(xiàn)為聯(lián)邦制【3】。因?yàn)樵诖髧?由于空間的延伸,中央和地方分權(quán)的問題不是一個(gè)要不要的問題,而只是一個(gè)如何分的問題。
這種分權(quán)也有更多的好處,尤其是對疆域遼闊的大國。分權(quán)不僅可以分擔(dān)治理的責(zé)任,而且有收益。由于各地制度的差異會(huì)帶來不同的制度收益和成本,從而形成一個(gè)制度市場,使人們有更多的制度選擇,包括“用腳投票”;在某些情況下,就會(huì)導(dǎo)致各地制度的相互吸收和相互影響,甚至取代———有效率的制度取代無效或低效的制度。從這個(gè)角度來看,允許地方自治或在治理上有一定的自主權(quán),實(shí)際上具有一種激勵(lì)制度創(chuàng)新的功能和制度競爭的功能。
當(dāng)然,實(shí)行較高程度的分權(quán)也可能有一些弊端,除了有地方割據(jù)、分裂甚至戰(zhàn)亂的風(fēng)險(xiǎn)外,還可能有,例如,各地的規(guī)則不統(tǒng)一意味著沒有法律的同等保護(hù),以及規(guī)則不統(tǒng)一和繁多帶來的交易費(fèi)用過高等;但是,分權(quán)的弊端和風(fēng)險(xiǎn)必須同集權(quán)的弊端和風(fēng)險(xiǎn)綜合平衡考慮。
中國是一個(gè)地域廣闊的大國,也是一個(gè)多民族的國家,自然從古以來都無法避免這個(gè)分權(quán)的實(shí)踐問題。由于政治統(tǒng)治的需要,自秦漢以來,一直都以不同的方式維持著一種多級政府的體制。這種體制主要以中央集權(quán)為根本特征,沒有聯(lián)邦制的分權(quán)概念;但由于種種原因,也一直有某種程度的中央和地方的分權(quán);甚至形成了 “皇權(quán)與紳權(quán)”共治的局面。【4】盡管缺少學(xué)術(shù)的自覺,但作為一個(gè)政治的實(shí)踐理性問題,分權(quán)問題的討論也時(shí)斷時(shí)續(xù)地一直在中國社會(huì)中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論,漢初賈誼、晁錯(cuò)有關(guān)“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”,只要稍微作一種學(xué)術(shù)語匯的轉(zhuǎn)換,就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含了縱向分權(quán)問題的辯論。近代自清末和民國初年開始,就一直有一些政治家和學(xué)者從類似的角度出發(fā)提出并主張地方自治,并付諸實(shí)踐【5】;中央和地方各種方式的———可欲的和不可欲的———分權(quán)(分治甚至分裂)現(xiàn)實(shí)也事實(shí)上存在。
1949年的中國雖然也考慮過地方自治或聯(lián)邦制,但最終建立了高度中央集權(quán)的單一制。難道真的如許多西方或中國學(xué)者認(rèn)為的那樣,這是因?yàn)橹袊枪伯a(chǎn)黨國家嗎?
這是一種誤解。其錯(cuò)誤在于:第一,許多學(xué)者往往從自己的“習(xí)性”出發(fā),夸大了理論對實(shí)踐的影響力。他們看不出政治家基本上都是實(shí)用主義者,其決策當(dāng)然會(huì)受理論的影響,甚至自覺追求理論的指導(dǎo),但最終追求的從來也不是某種既有理論的自洽,盡管后來者有可能賦予其實(shí)踐以某種理論的自洽。第二,在縱向分權(quán)問題上,許多學(xué)者往往忽略了無論是單一制還是聯(lián)邦制其實(shí)都是解決國家治理問題的工具,這兩種制度本身都不具有獨(dú)立的意義,其意義在于且僅僅在于能否實(shí)現(xiàn)政治家以及其代表的社會(huì)群體所追求的目的———我們暫且不必評價(jià)這一具體的目的如何。至于選擇的工具能否實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的,則取決于社會(huì)各方面的條件。
要理解1949年后中國的縱向分權(quán)問題,必須考察當(dāng)時(shí)中國社會(huì)面臨的主要問題,考察當(dāng)時(shí)的中國共產(chǎn)黨人,特別是其核心層對這些問題的理解,以及他們試圖解決這些問題的基本思路。什么是近代中國的核心問題?從毛澤東等人的一系列著作以及中國共產(chǎn)黨的一系列文件中,我們可以有所了解。
首先,中國是一個(gè)各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的國家,它沒有統(tǒng)一的市場,甚至在中國經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位的仍然是農(nóng)業(yè),工商業(yè)基本集中在東部沿海地區(qū)的一些大中城市。自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)使得廣大農(nóng)村可以相對獨(dú)立于城市。沒有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系作為紐帶,各地之間的聯(lián)系就相當(dāng)松散,如果沒有高度的政治上、文化上的統(tǒng)一,就很容易發(fā)生分裂或割據(jù)。
其次,雖然近代以前的中國在一定意義上是一個(gè)封建專制國家,但由于它是一個(gè)地域遼闊的多民族大國,沒有歐洲15、16世紀(jì)的那種絕對主義國家的歷史, 因此中國的皇權(quán)對全國更多地是一種政治文化意義上的統(tǒng)治。“天高皇帝遠(yuǎn)”是中國近代以前的一個(gè)現(xiàn)實(shí),國家權(quán)力沒有能有效深入到社會(huì)之中,當(dāng)時(shí)的中國人缺少一種民族的認(rèn)同,主要是一種文化的認(rèn)同。
第三,近代中國又是一個(gè)受到各個(gè)列強(qiáng)間接控制的國家,各帝國主義國家對中國的各地有不同程度的影響。新中國的政治性質(zhì)使得西方各國不愿意出現(xiàn)一個(gè)統(tǒng)一的大國,它們希望并且實(shí)際上在中國制造某種政治上的分裂以及經(jīng)濟(jì)上對于列強(qiáng)的依賴。
歷史證明中國共產(chǎn)黨人的這些理解和判斷是真確的。最能說明這一點(diǎn)的其實(shí)是中國共產(chǎn)黨奪取全國政權(quán)的歷史。從政治策略上看,中國共產(chǎn)黨恰恰是利用了當(dāng)時(shí)的中國還不是一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家這一社會(huì)歷史條件,利用了東方不亮西方亮的大國特點(diǎn),利用了帝國主義的不同勢力范圍、軍閥之間的混戰(zhàn)導(dǎo)致的割據(jù)局面, 利用了自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來的鄉(xiāng)村對于城市的相對獨(dú)立性。中國共產(chǎn)黨在許多邊界地區(qū)首先創(chuàng)立了革命根據(jù)地,走上農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的成功道路。
但是,這種有利的社會(huì)條件,在中國共產(chǎn)黨獲得政權(quán)之后,當(dāng)其使命從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)向建設(shè)社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí),就變成一個(gè)社會(huì)治理的不利條件。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖可能比任何其他人都更理解這個(gè)問題對于建國以及鞏固政權(quán)的重要性。
建國(ｓｔａｔｅｂｕｉｌｄｉｎｇ)是中國近現(xiàn)代史的一個(gè)主題【6】。建立統(tǒng)一的民族國家,是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最基本條件【7】。必須指出,這不僅是中國共產(chǎn)黨人的追求,也是中國近代自鴉片戰(zhàn)爭以來一切愛國的志士仁人的共同追求。如果沒有統(tǒng)一的民族國家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國家。
在中國社會(huì)的這樣一個(gè)問題面前,在中國社會(huì)政治文化精英的這種認(rèn)同下,建立單一制的中國政制架構(gòu)幾乎是一個(gè)理所當(dāng)然的選擇。即使是從邏輯上看,在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中,也根本談不上分權(quán);只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后,分權(quán)才可能作為一個(gè)政制的問題提出來。【8】換言之,分權(quán)的前提是統(tǒng)一。對于1949年建立的新中國來說,當(dāng)時(shí)的首要問題并不是分權(quán),而是如何集權(quán)。
二、常規(guī)化———革命政權(quán)的轉(zhuǎn)型
新中國建立之初選擇中央集權(quán)制度,還有其他一些依據(jù)現(xiàn)有的理論框架很難處理因此很容易被忽視的因素。一個(gè)是新興政權(quán)和平交接的問題;由此而來的是制度形成需要時(shí)間的問題。這兩個(gè)問題會(huì)制約革命政權(quán)最初幾十年的制度結(jié)構(gòu),形成一個(gè)比較特別的時(shí)期。【9】因?yàn)?政制是一個(gè)國家的根本政治結(jié)構(gòu),其針對并試圖回答的是該社會(huì)在常規(guī)狀態(tài)下的一些長期和基本的問題。但一個(gè)政權(quán)———特別是革命政權(quán)———的初建時(shí)期往往不是一個(gè)常規(guī)時(shí)期。從中國歷史上的朝代更替來看,這一時(shí)期可以說是一個(gè)政權(quán)從魅力型統(tǒng)治向法理型統(tǒng)治或傳統(tǒng)型統(tǒng)治轉(zhuǎn)化的時(shí)期,都需要一段時(shí)間;但是,也就是在這一時(shí)期,在政權(quán)交接問題上往往會(huì)發(fā)生某些重大政治事變,弄不好甚至?xí)l(fā)生政權(quán)的瓦解,重新陷入戰(zhàn)亂。因此一個(gè)新政權(quán)的最高領(lǐng)導(dǎo)人在考慮其中央、地方關(guān)系的政制結(jié)構(gòu)時(shí),就不能僅僅考慮一些長治久安的問題,這個(gè)政制結(jié)構(gòu)必須首先能夠應(yīng)付處理一些未必發(fā)生但有可能發(fā)生、因此亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。
西方學(xué)者很難看到這個(gè)問題,在西方的政制理論框架中沒有它的位置。因?yàn)榈谝?時(shí)過境遷,現(xiàn)在的西方政制理論一般只討論常規(guī)狀態(tài)下國家的基本政治結(jié)構(gòu), 不處理非常時(shí)期的政治結(jié)構(gòu)。第二,這種革命政權(quán)在西方歷史上似乎很少發(fā)生,除了法國大革命和美國獨(dú)立戰(zhàn)爭之外,其他國家的政權(quán)更迭很少有“打出來”的天下。第三,西方國家的地域相對較小;美國在其革命時(shí)期雖然號稱13個(gè)“國”(州),其面積大約也只相當(dāng)于中國的兩三個(gè)省,人口只有幾百萬,因此地方割據(jù)和分裂的危險(xiǎn)并不像大國那么大。第四,中國缺少民主傳統(tǒng),這是轉(zhuǎn)型中國以及其他缺少民主傳統(tǒng)的國家分享的一個(gè)問題。
對于最后這一點(diǎn)需要更多的說明。我們必須進(jìn)一步深刻理解毛澤東以及第一代中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖對中國革命性質(zhì)的判斷:中國革命是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民革命。這一判斷今天看來意味深長。由于革命的主力軍是農(nóng)民,因此這場革命及其革命的領(lǐng)導(dǎo)人都帶有很深的傳統(tǒng)的農(nóng)民革命的某些印記。如果沒有其他社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的配合和制度的有效制約,一些革命者未必不會(huì)流變?yōu)楦顡?jù)一方的諸侯,在某些條件下,甚至?xí)葑優(yōu)闋帄Z最高權(quán)力的斗爭。這個(gè)問題對于第一代中國革命的領(lǐng)導(dǎo)人是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的、必須時(shí)刻關(guān)注的問題,一個(gè)中國共產(chǎn)黨不大愿意公開談?wù)摰珜?shí)際上在很大程度上一直高度關(guān)注的問題。
中國革命走的是農(nóng)村包圍城市的道路,其政權(quán)和軍事力量都是在各個(gè)根據(jù)地獨(dú)立發(fā)展起來的,各路大軍統(tǒng)帥是黨政軍一手抓的地方“諸侯”,是一些說一不二的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人。他們長期領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)地區(qū)的全面工作,有自己的人馬、班底,事實(shí)上形成了許多“山頭”。為了保證指揮的有效,中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)精兵簡政,反對“官僚主義”,因此沒有形成現(xiàn)代的法理型政治統(tǒng)治所必須的強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的科層制,而總是更多強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力和智慧。總體說來,革命者的文化水平普遍比較低,沒有接受很多現(xiàn)代化的規(guī)訓(xùn),缺少民主的傳統(tǒng),不少人講求的是對個(gè)人的忠誠。這些弱點(diǎn),在打天下時(shí)可能還不構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)重的問題,有時(shí)甚至還可能是優(yōu)點(diǎn); 此外,畢竟還有中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律和馬列主義的意識(shí)形態(tài)來保證。但是,這些問題在建設(shè)國家的過程中就可能突現(xiàn)出來;這些問題不僅影響政權(quán)的鞏固,而且會(huì)影響政權(quán)的和平轉(zhuǎn)移,弄不好,有可能重新回到軍閥割據(jù)的局面。
在新中國成立初期,這個(gè)問題可能還不那么明顯,因?yàn)樵谥袊锩?黨內(nèi)產(chǎn)生了像毛澤東這樣具有崇高權(quán)威的領(lǐng)袖。毛澤東的存在幾乎就足以保證全黨和全國的統(tǒng)一。但是毛澤東不可能萬歲,這個(gè)問題如果不解決,一旦毛澤東去世,由于必然存在各種分歧,就可能發(fā)生政治上的動(dòng)亂,手握重兵、各有“山頭”的軍事政治領(lǐng)袖就有可能形成地方割據(jù)。這種情況在中國這樣一個(gè)有長期封建傳統(tǒng)的國度中發(fā)生的可能性相當(dāng)大;在中國歷史上,這也一直都是各個(gè)王朝初年必須妥善解決的問題。盡管中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級革命政黨,但上述問題和顧慮,對于中國共產(chǎn)黨的開國領(lǐng)袖以及這個(gè)領(lǐng)袖集團(tuán)來說,也是不能完全排除的,甚至是不應(yīng)該排除的。
幾乎從一開始,毛澤東就深刻地意識(shí)到這個(gè)問題;在我看來,這個(gè)問題實(shí)際伴隨了他建國之后的27年歷史的一系列決定,包括高饒事件、1959年廬山會(huì)議、“文化大革命”都在一定程度上與這個(gè)問題有關(guān)。當(dāng)時(shí)的其他一些中共高級領(lǐng)導(dǎo)人也都明顯意識(shí)到這一點(diǎn),并且也一直強(qiáng)調(diào)要反對今天已經(jīng)很少提起的“野心家”。
與此相伴的是一系列政治措施。就行政而言,解放初期,全國劃為東北、華北、華東、中南、西南、西北六個(gè)大行政區(qū);各大區(qū)設(shè)立中共中央的代表機(jī)關(guān)中央局;除華北外,其他五個(gè)大區(qū)都設(shè)有大區(qū)行政機(jī)構(gòu)。1952年8月以后,各大區(qū)的一些主要領(lǐng)導(dǎo)人上調(diào)到中央,有所謂“五馬進(jìn)京”之說。1954年,由于高饒事件的出現(xiàn),中央隨即撤銷了各大行政委員會(huì),令各省對中央負(fù)責(zé),以“眾建諸侯”的方式進(jìn)一步削弱了地方割據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。【10】許多帶兵打仗的高級將帥陸續(xù)上調(diào)中央,另有任用,削弱了這些軍事政治領(lǐng)導(dǎo)人對軍隊(duì)的直接控制。與此同時(shí),設(shè)立了更多的大軍區(qū),大軍區(qū)的第一政委由當(dāng)?shù)厥∥谝粫浖嫒巍５胤讲⒉豢刂栖姍?quán),軍權(quán)一直歸中央軍委直接管。省軍區(qū)、軍分區(qū)都沒有野戰(zhàn)部隊(duì)。
毛澤東和第一代中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖的這些疑慮或擔(dān)憂并非多余,更不是完全沒有根據(jù)。事實(shí)上,在黨內(nèi)和軍內(nèi),分別來自各根據(jù)地的高級領(lǐng)導(dǎo)人之間也有沖突。從這些沖突中可以看到一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn):防止第一代打仗出身的軍政領(lǐng)袖長期握有太重的、甚至可能導(dǎo)致分裂的權(quán)力。這可以說是維護(hù)國家政權(quán)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所采取的重要的措施。
在這一歷史背景下,我們可以看出中國在當(dāng)年實(shí)行強(qiáng)有力的中央集權(quán),壓縮地方權(quán)力,幾乎不可避免。【11】保證黨的統(tǒng)一,國家的統(tǒng)一,權(quán)力的集中,消除任何可能危及政權(quán)的危險(xiǎn),這是當(dāng)時(shí)的中國共產(chǎn)黨的最高層必須注意的一個(gè)大問題。從這個(gè)維度,我們甚至可以重新理解實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及其他強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)的控制所具有的政治意義。
三、“兩個(gè)積極性”:一種政制策略
雖然保證了國家的統(tǒng)一以及政權(quán)在毛澤東去世之后的基本和平的轉(zhuǎn)移,但是高度的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)帶來了很多問題。從經(jīng)濟(jì)上看,這些做法帶來了中央“統(tǒng)得過死”的問題。1978年以后開始的改革開放在很大程度上就是要解決這個(gè)問題。其實(shí),在高饒事件后,中央采取了一系列措施,建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后,這個(gè)問題就開始表現(xiàn)出來。為此,毛澤東在1956年,在總結(jié)建國初期的一些歷史經(jīng)驗(yàn)之后,發(fā)表了著名的講話《論十大關(guān)系》【12】,其中的第五節(jié),第一次從政制結(jié)構(gòu)的層面討論了中央和地方分權(quán)的問題。
在這篇文章中,毛澤東從一開始就承認(rèn),中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾;要解決這個(gè)矛盾,目前要注意的是,應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力,給地方更多的獨(dú)立性,讓地方辦更多的事情。為什么?毛澤東認(rèn)為,這是因?yàn)橹袊谴髧?人口眾多,情況復(fù)雜。因此,分權(quán)管理(毛澤東稱之為“兩個(gè)積極性”)比集權(quán)管理(一個(gè)積極性)更好。毛澤東明確指出,“我們不能像蘇聯(lián)那樣,把什么都集中到中央”。
盡管這篇文章和這一節(jié)更多地是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度考察中央與地方分權(quán)的重要性和必要性,但毛澤東作為一位敏銳且務(wù)實(shí)的政治家,也考慮了影響分權(quán)的政治性因素。他顯然———并且有部分正當(dāng)理由———不能完全相信中央的官僚的“條條”統(tǒng)治。但毛澤東同樣注意“塊塊”的問題。他特別提到高饒事件,指出,“我們建國初期實(shí)行的那種大區(qū)制度,當(dāng)時(shí)有必要,但是也有缺點(diǎn),后來的高饒反黨聯(lián)盟,就多少利用了這個(gè)缺點(diǎn)。以后決定取消大區(qū),各省直屬中央,這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨(dú)立性,結(jié)果也不那么好”。他希望建立一種相對靈活的政制架構(gòu),能在中央和地方的權(quán)力之間達(dá)成一種有利于全國整體利益的平衡。
根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況,毛澤東提出幾條基本的措施。首先是要提倡“同地方商量辦事”的作風(fēng)。其次,把當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)問題(因此排除政治、軍事問題)分為兩類,一類主要靠中央管,例如發(fā)展工業(yè),建立全國的國民經(jīng)濟(jì)體系;另一類則主要靠地方管,例如農(nóng)業(yè)和商業(yè)。第三,強(qiáng)調(diào)限于“我們的經(jīng)驗(yàn)還不多,還不成熟”,因此這是目前的做法。
這一思路不僅僅是對中國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。隨后,毛澤東明確提到外國的經(jīng)驗(yàn)。他說,“處理好中央和地方的關(guān)系……這個(gè)問題,有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同,但是它們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),還是值得我們研究”。
因此,毛澤東至少是在政制制度層面上討論這一問題的。直接證明這一點(diǎn)的是他隨后關(guān)于立法權(quán)的話。間接的證明則是,在此后的許多年里,他一直在提外國特別是美國的分權(quán)問題的優(yōu)點(diǎn)。據(jù)彭真的回憶,毛澤東曾分析長期中央集權(quán)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,認(rèn)為相比而言歐洲和美國發(fā)展就比較快,“一條原因是歐洲分成了許多國家,有利于充分發(fā)揮積極性,美國發(fā)展也快,原因則是各州有相當(dāng)大的自治權(quán)”【13】。在文革中,毛澤東接見美國友人斯諾時(shí)也提到,中國中央政府集中的權(quán)力,“要學(xué)你們美國的辦法,分到五十個(gè)州去”。【14】
毛澤東甚至想把這一思路進(jìn)一步貫徹下去。他在講話中提出地方的上下級關(guān)系,強(qiáng)調(diào)“省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”;還簡單提及省市與省市之間的關(guān)系,“要提倡顧全大局,互助互讓”。要求各級領(lǐng)導(dǎo)人“好好研究討論,并且每過一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”。
有幾點(diǎn)必須概括一下。第一,毛澤東分析討論這一問題的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。第二,在中央與地方分權(quán)的問題上,毛澤東關(guān)心的是中國面臨的問題而不是書本上的概念,他更關(guān)心“實(shí)”(可行且有利于中國發(fā)展的制度)而不是“名”(聯(lián)邦制或單一制)。因此,盡管蘇聯(lián)是聯(lián)邦制國家,他卻認(rèn)為其權(quán)力過于集中;相反,由許多國家組成的當(dāng)時(shí)最多也只是有共同體之萌芽的歐洲,在他眼中卻已然是一個(gè)分權(quán)的政治實(shí)體;后來西歐的發(fā)展也印證了毛澤東隱含的預(yù)見【15】。
與第二點(diǎn)相關(guān),第三,毛澤東對中央與地方的分權(quán)問題顯然有憲法意識(shí),但基本上拒絕了將其制度化。無論是強(qiáng)調(diào)“商量辦事”,是強(qiáng)調(diào)“目前”,還是要求“每過一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”,都蘊(yùn)含了至少在當(dāng)時(shí)對制度化分權(quán)的否棄。第四,同樣與上面幾點(diǎn)相聯(lián)系,毛澤東從經(jīng)驗(yàn)出發(fā), 而不是從概念出發(fā),尋求按照事務(wù)的類型(例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè))來發(fā)現(xiàn)分權(quán)的可能性(這一點(diǎn)與國外的分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)其實(shí)是一致的),并且試圖將分權(quán)和協(xié)作概念延伸到各級政府以及各地政府之間。
四、成就
從后來的歷史發(fā)展看,這一思路應(yīng)該說大致是成功的。就總體而言,過去50多年里,特別是改革開放以來的1/4個(gè)世紀(jì)里,一方面,中國保持了國家的統(tǒng)一,政權(quán)的和平轉(zhuǎn)移,各地經(jīng)濟(jì)逐漸形成整體,地域觀念和地域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性大大削弱;另一方面,地方的自主性、積極性也增強(qiáng)了。中國已經(jīng)形成統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家。盡管目前有地方保護(hù)主義,還需要時(shí)間和措施來解決,但從總體來說,它已無法對國家統(tǒng)一的政治體制構(gòu)成重大威脅,不大可能構(gòu)成政制層面的危機(jī)。新中國基本完成了中國人近代以來一直追求的統(tǒng)一、獨(dú)立、自強(qiáng)的戰(zhàn)略目的,確立了促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的最重要的前提條件。從實(shí)用主義的角度看,兩個(gè)積極性的基本思路是當(dāng)代中國政制形成的一個(gè)成功的選擇。【16】
50多年中,似乎前30年側(cè)重于強(qiáng)調(diào)集中,后20多年側(cè)重于強(qiáng)調(diào)分權(quán),相對穩(wěn)定的格局是在改革開放以后才真正形成的。但是這樣的理解過于簡單了。因?yàn)?正如前面提到的,在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中,根本談不上分權(quán);民國初年的所謂“地方自治”不過是對地方割據(jù)的一種修辭性承認(rèn),它帶來的只是戰(zhàn)亂。只有在中央和地方之間建立一種相對穩(wěn)定且比較緊密的政治關(guān)系之后,分權(quán)才有可能。在這個(gè)意義上,后20多年的分權(quán)其實(shí)是以前30 年的集權(quán)為前提的。
必須注意,即使在1978年以來總體上的分權(quán)進(jìn)程中,保證中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)仍然是一個(gè)重要的補(bǔ)充性應(yīng)急措施。例如1988年,當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)過熱,面臨著治理整頓之際,鄧小平就強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威,強(qiáng)調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”【17】。鄧小平還專門引證了文化大革命后期的八大軍區(qū)司令對調(diào)【18】。在事關(guān)中國統(tǒng)一的關(guān)鍵時(shí)刻,鄧小平仍然強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),以政治權(quán)威、黨的紀(jì)律作為必要的政制約束之補(bǔ)充。
還必須指出的是,盡管近20多年來中央似乎仍然不時(shí)有“收”有“放”,但就總體說來,具體措施確實(shí)與前30年有很大的不同。最突出的是,經(jīng)濟(jì)手段變得日益重要,而不再以激烈的政治措施為主。這一點(diǎn),在1990年代格外明顯。
這種變化固然有治國策略的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著執(zhí)政黨治國經(jīng)驗(yàn)的累積。但是,這種轉(zhuǎn)變也恰恰是由一系列經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化條件的改變支撐的,其中包括前 30年間積累下來的一些條件。首先,一個(gè)如今幾乎無人提及但在我看來相當(dāng)重要的因素就是各地方領(lǐng)導(dǎo)人的更替。到毛澤東去世時(shí),各省市的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)全都不再是戰(zhàn)爭年代獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)根據(jù)地或一個(gè)大兵團(tuán)的軍事政治型領(lǐng)導(dǎo)人了;盡管各省市當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人還有一些軍人出身,但他們在戰(zhàn)爭年代大多是中級軍官,其政治軍事影響力相當(dāng)有限;更多的是相對年輕的政治領(lǐng)導(dǎo)人。盡管1970年代末一批文革中受到迫害的老干部重新?lián)蔚胤筋I(lǐng)導(dǎo),但他們年事相對已高,文革已經(jīng)在很大程度上割斷了他們同中下層黨政軍官員的聯(lián)系。新一代地方領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威都更多來自中央的政治授權(quán),而不再是個(gè)人的赫赫戰(zhàn)功和政治魅力,他們已經(jīng)不像以前的從戰(zhàn)火中走出來的封疆大吏那樣有能力(盡管未必圖謀)同中央政府對抗。其次,毛澤東時(shí)代初步形成的技術(shù)官僚隊(duì)伍和相應(yīng)制度得到改善,并開始制度化(國家公務(wù)員考試制度就是其中之一)。按照韋伯的觀點(diǎn),這兩者都是法治型統(tǒng)治的重要和必備的前提條件。【19】第三,中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,包括全國一盤棋的計(jì)劃經(jīng)濟(jì), 特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使得各地的經(jīng)濟(jì)形成有機(jī)連帶。第四,建國30年后已經(jīng)形成的現(xiàn)代民族國家的政治上層建筑和意識(shí)形態(tài),使各地不再有地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)和政治可能性。第五,由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是由于1990年代中期之后的一系列經(jīng)濟(jì)體制改革,中央手中的錢逐年增多,經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段增強(qiáng)了,也更有效了,因此沒有必要像以前那樣更多依靠政治紀(jì)律、人事調(diào)整乃至宮廷政治的手段。中央與地方分權(quán)的諸多前提條件已經(jīng)基本具備。
當(dāng)然,“兩個(gè)積極性”的思路也不是沒有問題。最主要的問題就是“協(xié)商辦事”進(jìn)路中的非制度化因素,它意味著中央與地方各自權(quán)限受政策影響過大,受個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過大,受客觀情勢的影響過大【20】,因此有更強(qiáng)的“人治”色彩。非制度化的安排使人們的預(yù)期不確定,地方的積極性有時(shí)很難充分發(fā)揮,地方領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新精神更可能受到壓制,并且往往培養(yǎng)出機(jī)會(huì)主義的政績觀。
這些問題并不意味著當(dāng)初就已經(jīng)有了制度化縱向分權(quán)的可能。如前所說,政制的制度化分權(quán)針對的是社會(huì)的常規(guī)狀態(tài)。毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在思考這個(gè)問題時(shí),新中國剛剛建立,他們完全沒有治理一個(gè)現(xiàn)代中國的經(jīng)驗(yàn),這種經(jīng)驗(yàn)只能通過實(shí)踐并需要時(shí)間才能累積。設(shè)想一下,如果從建國一開始,就采取制度化的中央與地方分權(quán),有許多問題———例如高饒的問題———就很難解決,甚至可能增加外國勢力———例如蘇聯(lián)通過高崗———對國內(nèi)政治格局的影響。在中國還缺少現(xiàn)代政制分權(quán)經(jīng)驗(yàn)的情況下,急急忙忙地制度化,一旦中央與地方權(quán)力配置不當(dāng),無論是中央權(quán)力過于集中還是地方權(quán)力尾大不掉,都有可能帶來一些災(zāi)難性的甚至完全斷送國內(nèi)和平的后果。在這些問題上,法學(xué)家和憲法學(xué)家必須超越形式主義、法條主義和概念主義,充分理解包括分權(quán)問題在內(nèi)的政制制度從來不是在真空或恒定的社會(huì)條件下形成的,而總是在一個(gè)不斷變化發(fā)展的社會(huì)環(huán)境中,以及當(dāng)代中國還必須在各種國際力量的互動(dòng)中逐漸形成,它必須針對和解決的首先是當(dāng)時(shí)社會(huì)所面臨的根本問題。在一個(gè)非常規(guī)時(shí)期,權(quán)力架構(gòu)要服從的首先也許不是某個(gè)抽象的政制原則,而是波斯納所謂的“必要之法”(ｌａｗｏｆｎｅｃｅｓｓｉｔｙ)【21】。從這個(gè)角度看,這種中央和地方“商量辦事”的非制度做法,這種“每過一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”的漸進(jìn)式進(jìn)路,就當(dāng)時(shí)的情況而言可能更有道理。它不是強(qiáng)調(diào)分權(quán)理念與制度原則的先在性、先驗(yàn)性,而是強(qiáng)調(diào)制度是實(shí)踐的產(chǎn)物,是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物,是要解決具體社會(huì)中的問題。
其次,任何制度要成為一種規(guī)范都需要時(shí)間,政制意義上的規(guī)范尤其如此,對于政權(quán)的常規(guī)化并形成政制則更是如此【22】。從這個(gè)角度看,即使當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖選定了一個(gè)他們認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)制度并希望將之制度化,頒布了一個(gè)憲法文本,恐怕也很難制度化。因?yàn)橹钡矫珴蓶|去世時(shí),新中國的歷史還不到30 年。這段時(shí)間對于一個(gè)國家,對于像中國這樣一個(gè)處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家,要能夠形成適當(dāng)?shù)恼品謾?quán)制度,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。許多法學(xué)家心目中的政制和聯(lián)邦制典范美國的歷史就證明了這一點(diǎn)。美國從建國到聯(lián)邦制的司法確認(rèn)———以1819年的麥克羅訴馬里蘭州案為標(biāo)志———就經(jīng)歷了43年的歷史;若從美國憲法頒布起算也經(jīng)歷了32年的歷史;即使此后,還經(jīng)歷南北內(nèi)戰(zhàn),最終依靠對南方的軍事占領(lǐng)和南方重建才真正確立了聯(lián)邦至上的原則。因此,毛澤東提出的這種商量辦事、不斷摸索、及時(shí)調(diào)整的政制分權(quán)思路至少在過去的數(shù)十年間就總體而言是很有道理的(ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ)。也許恰恰是在權(quán)衡了各種可能的選項(xiàng)(因?yàn)樗紤]過歐美的經(jīng)驗(yàn))和后果之后,毛澤東有意選擇了這樣一種非制度化的商量辦事的進(jìn)路。換言之,很有可能,毛澤東認(rèn)為只有通過這種進(jìn)路才更有可能形成某種穩(wěn)定且可行的制度化的縱向分權(quán)。
五、問題及出路
這種“商量辦事”的非制度化思路作為一種政制原則是否必要和正當(dāng)?由于社會(huì)的變化和轉(zhuǎn)型,制度化的問題已經(jīng)非常必要。例如,當(dāng)年倡導(dǎo)地方與地方之間 “顧全大局,互助互讓”,如果說在毛澤東、鄧小平時(shí)代還可以行得通,在今天就很難落實(shí)了,因?yàn)榉謾?quán)后的地方利益更為突出了。目前在中國市場經(jīng)濟(jì)中普遍存在的地方保護(hù)主義就是一個(gè)證明;非制度化的分權(quán)帶來的預(yù)期不確定,“上有政策,下有對策”會(huì)造就機(jī)會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)倫理,不僅不利于中國的統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且會(huì)威脅中國的政制統(tǒng)一和穩(wěn)定。
基于歐洲大陸傳統(tǒng)法理學(xué)和憲法學(xué)關(guān)于法律的普遍性特點(diǎn)或傳統(tǒng)的主權(quán)至上、立法權(quán)統(tǒng)一和權(quán)力分立的觀點(diǎn),許多法學(xué)學(xué)者對非制度化帶來的諸多現(xiàn)象提出批評并提出法律的回答。就針砭時(shí)弊來說,這些批評是正確的,有助于喚醒人們包括領(lǐng)導(dǎo)人對法律的特別是立法的統(tǒng)一性的重視。但是對此開出的藥方———立法權(quán)集中 (包括一系列法典化的努力)———未必是良藥,特別是如果過分強(qiáng)調(diào)立法權(quán)的集中統(tǒng)一,過分強(qiáng)調(diào)法律的位階,強(qiáng)調(diào)法律普適性,并且把法律制定得非常詳盡、乃至剝奪了對某些必須予以考慮的地方因素,那么問題就有可能更大。我們必須看到近代以來中國政制的中心問題,以及影響中國政制架構(gòu)的一些根本特點(diǎn),例如,政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡和大國,這是中央與地方分權(quán)政制架構(gòu)的基本背景。
因此,在“統(tǒng)得過死”與“法律不統(tǒng)一”這兩害不可能同時(shí)根除的情況下,必須權(quán)衡利弊。我們必須意識(shí)到,不可能有百利而無一弊的政制架構(gòu):立法權(quán)高度集中一定就能解決問題,并總是對社會(huì)有利。就總體而言,高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少,自主性、積極性少;而地方主動(dòng)性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)都無法完全消除這個(gè)權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會(huì)問題。這就是制度的局限性,這也是人類永恒的宿命。因此,中國的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力,尋找黃金分割點(diǎn)。至少在社會(huì)生活的某些方面,應(yīng)當(dāng)允許地方立法的發(fā)展, 給地方更大的靈活性。這并不是要姑息遷就地方主義,因?yàn)閺闹贫鹊难莼瘉砜?從過去的經(jīng)驗(yàn)來看,要消除地方保護(hù)主義,最根本的是要靠市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益最終會(huì)使人們逐漸放棄地方保護(hù)主義,接受統(tǒng)一的市場;政治手段只是輔助。在我看來,目前中央地方分權(quán)問題上的基本方向和框架是正確的,不僅符合當(dāng)代中國國情,而且從長遠(yuǎn)看,這可能是一種更具有活力和創(chuàng)造力的分權(quán)制,因?yàn)樗试S有更大的地方性秩序生發(fā)、形成、競爭的自由空間。這對社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革乃至對中國這樣一個(gè)不同于其他國家的大國具有極其深遠(yuǎn)的意義。
在中央地方關(guān)系上,中國法學(xué)界的另一派觀點(diǎn)同樣值得注意。這一派大致強(qiáng)調(diào)中國的改革就應(yīng)當(dāng)是“小政府、大社會(huì)”,要弱化中央的權(quán)力,甚至有人明確主張采取聯(lián)邦制。這種批評也有道理,目前確實(shí)在一些方面,政府(有時(shí)并不完全是中央政府)還管得太多,管得太死,有必要放權(quán)。但是,這一點(diǎn)同樣不能變成一種口號,變成一種意識(shí)形態(tài),一種教義,認(rèn)為政府或中央政府“管得越少越好”。這種觀點(diǎn)至少是不完全的。“小政府”的前提是要先有一個(gè)“大社會(huì)”,但在現(xiàn)實(shí)中一個(gè)“小政府”并不必然導(dǎo)致、伴隨或等于有“大社會(huì)”。中國傳統(tǒng)社會(huì)的政府顯然很小,但是老百姓卻只能屬于一個(gè)個(gè)比今天更小的“社會(huì)”。如果一味強(qiáng)調(diào)小政府,即使在當(dāng)代中國的現(xiàn)狀下,弄不好也會(huì)出現(xiàn)“弱政府,小社會(huì)”。一個(gè)弱政府不但不可能為社會(huì)提供必要的公共物品,例如國防和治安,社會(huì)福利,甚至很難保障人民的基本權(quán)利,人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢力或地方群體(小社會(huì))。換言之,就總體來說,沒有一個(gè)良好的強(qiáng)有力的全國政府,公民就不可能享有作為公民的權(quán)利【23】。
但中央地方分權(quán)確實(shí)有必要制度化。考慮到以下一些因素和情況:中國是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的大國,中國過去50多年來已經(jīng)積累的分權(quán)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際形成的一些慣例和制度,制度具有保持預(yù)期穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn),中國的制度轉(zhuǎn)型將是一個(gè)比較長的時(shí)期,中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各地區(qū)之間的聯(lián)系正在而且必定會(huì)日益加強(qiáng),法治在中國的歷史必然性,如今中國已經(jīng)沒有如同毛澤東、鄧小平這樣的魅力型的政治領(lǐng)導(dǎo)人了,因此,可以而且必須進(jìn)一步考慮如何從一種注重實(shí)踐的眼光來總結(jié)50多年來的政制經(jīng)驗(yàn),注意以制度化來保證和穩(wěn)定中央與地方的分權(quán),逐步使作為一種政制策略的兩個(gè)積極性轉(zhuǎn)化為中國政制制度的一個(gè)重要組成部分,使兩個(gè)積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國家的統(tǒng)一,另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵(lì)因素。
事實(shí)上,自1990年代以來,在中央和地方分權(quán)問題上,中國已經(jīng)有了相當(dāng)一些制度創(chuàng)新并且有越來越強(qiáng)的制度化趨勢。例如在立法權(quán)上,1979年《地方組織法》、2000年《立法法》都規(guī)定了地方的立法權(quán)限,盡管受制于單一制的理念,后者有意避免使用地方立法權(quán)的概念。此外,中央還給予地方一系列改革開放的政策。但是,我更希望強(qiáng)調(diào)一些并不為法學(xué)家視為有政制意義的經(jīng)濟(jì)改革的措施和制度創(chuàng)新,例如1990年代以來的稅收制度和銀行體制的變革【24】;強(qiáng)調(diào)一些具有制度化意義的重要措施,例如近年來中央政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取的一系列經(jīng)濟(jì)決策;強(qiáng)調(diào)一些已經(jīng)形成的關(guān)于地方官員特別是省市長任免的政治習(xí)慣 (ｐｒａｃｔｉｃｅｓ)。
由于傳統(tǒng)憲法模式的限制和知識(shí)的自我限制,中國法學(xué)界(也許憲法學(xué)界尤甚)習(xí)慣于把諸如稅收和銀行體制這樣的變化僅僅視為經(jīng)濟(jì)制度的變革,但這些變革其實(shí)是具有深遠(yuǎn)意義的重大政制變革。政制并不僅僅關(guān)涉狹義上的政治問題,它的最核心問題就是權(quán)力和利益的分配。稅收、財(cái)政、金融體制在現(xiàn)代國家中央與地方的關(guān)系中占據(jù)了重要地位,因?yàn)槎愂盏恼骷头峙涫菑母旧嫌绊懼醒肱c地方關(guān)系的第二種基本方法【25】,因?yàn)樨?cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的核心問題【26】。只要回顧一下美國的歷史,就可以看到,美國的個(gè)人所得稅制度就是通過憲法修正案建立的;美國憲法史上的一個(gè)重要性被認(rèn)為(因此未必)僅次于馬伯利訴麥迪遜案的麥克羅訴馬里蘭州案,就同時(shí)涉及聯(lián)邦設(shè)立銀行以及地方政府征稅的重大的憲法斗爭。進(jìn)入上述制度變革的中國社會(huì)語境,就更可以看出它們具有的政制意義。 1994年的稅制改革按照中央與地方的事權(quán)劃分了各級財(cái)政的支出范圍;根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,劃分了中央與地方收入;實(shí)行中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一改革表明了中央和地方的財(cái)政權(quán)劃分,地方政府不再如同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,沒有財(cái)權(quán)了。實(shí)踐表明,分稅制的實(shí)施開始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。【27】因此,早在5年前甚至更早,就有中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱其為“中國式的聯(lián)邦制”或“財(cái)政聯(lián)邦制”【28】。1998年中國中央銀行制度改革,廢除了按行政區(qū)域設(shè)立省級分行的制度,跨省區(qū)設(shè)立了9大分行,直接對中央銀行負(fù)責(zé)。這種制度變革基本上剝奪了各個(gè)省、市、自治區(qū)首長干預(yù)地方銀行從而影響國家金融政策的可能,提高了國家貨幣政策執(zhí)行的效率,強(qiáng)化了中央政府通過中央銀行對全國經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,這表明中國的經(jīng)濟(jì)、政治統(tǒng)一性的加強(qiáng),標(biāo)志著中國各地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)一步強(qiáng)化。【30】
因此,近年來中央政府關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)制度改革等一系列措施也就不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),它們同時(shí)強(qiáng)化了中央政府在鄉(xiāng)村的治理能力,鄉(xiāng)政府將在更大程度上被納入國家的官僚體制,因此有可能從根本上改變長期存在的中國先前鄉(xiāng)政權(quán)一級的“紳權(quán)”性質(zhì)【31】。
甚至,目前的一些尚未充分展示其潛在的政制意義的政治慣例,也可能隨著時(shí)間的延續(xù)而獲得政制制度的規(guī)范意味。例如,近些年來,各省、直轄市的行政首長實(shí)際上都是由中央政府確定候選人,最后需要地方人大以“選舉”方式認(rèn)可。這種做法,既不同于許多單一制國家的地方行政首長中央委任制,其政治合法性來自中央授權(quán);也不同于聯(lián)邦制國家地方政府首長的選舉制,其政治合法性來自地方選舉。中國目前這種地方首長的任職制度,一旦穩(wěn)定下來并制度化,就創(chuàng)造了中央與地方關(guān)系的一種可能,成為一種中央與地方相互制約的具有政制意義的制度。【32】可以說,這一憲法慣例已經(jīng)給中國的單一制政體帶進(jìn)了聯(lián)邦制的因素。當(dāng)然,我并不想夸大這一憲法慣例在目前的實(shí)際意義,甚至我不能肯定這種意義一定都是正面的;我想指出的是確實(shí)有這樣的制度因素在發(fā)揮一定的作用。【33】我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究和重視這一正在形成的政治慣例,它完全有可能在適當(dāng)之際展現(xiàn)出它的制約力。實(shí)際上,真正起作用的制度往往是“尋常看不見,偶爾露崢嶸”的,“看不見”(常規(guī))和“露崢嶸”(沖突或例外)都是制度起作用的方式;一個(gè)需要時(shí)時(shí)“露崢嶸”的制度反倒可能意味著這里還沒有嚴(yán)格意義上的制度。【33】
六、轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國政制研究———方法的反思
本文其實(shí)還有另一個(gè)追求:探索研究轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政制的一條新的進(jìn)路,或追求一種廣義的政制研究。
通常政制研究一般關(guān)注常規(guī)狀態(tài)社會(huì)(或憲政社會(huì))的根本架構(gòu)和權(quán)力配置問題,并且———受歐陸法學(xué)的影響———一般以憲法性規(guī)范文本研究為主。中國目前的中國憲法研究基本都屬于這一范式。
這種研究顯然與當(dāng)代中國社會(huì)有點(diǎn)脫節(jié),最重要的原因就是中國還是一個(gè)轉(zhuǎn)型社會(huì)。盡管新中國自1954年就頒布了憲法,盡管即使是在“無法無天”的文革期間,作為文本的中國憲法也仍然存在,但如果用孫中山關(guān)于憲政三階段的說法來考察當(dāng)代中國,大膽一些說,中國目前還處于從“訓(xùn)政”到“憲政”的進(jìn)程中。處于這樣一個(gè)歷史時(shí)期,法學(xué)家自然會(huì)有許多尷尬,甚至有許多言不由衷的時(shí)刻;從書本上學(xué)來的有關(guān)理想的政制原理和原則或多或少總有點(diǎn)“屠龍術(shù)”的大而無當(dāng)。只是近年來,隨著“法治”理念的流行,憲政理念也開始逐漸流行起來,但是研究的取向更多是法制講座式的宣傳,研究者希望推銷“憲政”這種待價(jià)而沽(當(dāng)然也可以說是目前滯銷)、據(jù)說是優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品,使得中國社會(huì)最終成為法治國家。
我分享這種理想,卻不分享這種研究進(jìn)路。因?yàn)檫@種進(jìn)路獲得的最多也只能算發(fā)生在中國轉(zhuǎn)型時(shí)期的政制“研究”,而不是有關(guān)中國轉(zhuǎn)型時(shí)期的政制研究,后者是以具體時(shí)段(轉(zhuǎn)型時(shí)期)空間(中國)內(nèi)的政制問題和實(shí)踐為對象的研究。我給前一種研究打上引號是因?yàn)?這種努力往往是事先已經(jīng)有了結(jié)論,最多也只是一種適用型研究,把據(jù)說是公認(rèn)正確良好的政制制度———通過大眾化的宣傳———布施于當(dāng)代中國。我追求的是一種更為廣義的政制研究,發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政制問題和實(shí)踐中本身蘊(yùn)含的邏輯,試圖分辨出在前一種研究中可能被錯(cuò)失甚或被過濾了的變量,從而探求中國政制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及———最重要的———可能的路徑。
這一進(jìn)路有一個(gè)最基本假定。在原初的意義上,政制是一個(gè)國家的根本制度,其針對和所要解決的是這個(gè)社會(huì)的具體問題,盡管其中有些問題可以用抽象命題來表述。在這個(gè)意義上,每個(gè)相對長期存在的國家,不論其結(jié)構(gòu)組合和治理是否為你我所欲,都必定有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)和相應(yīng)權(quán)力配置,都有其制度邏輯,這就是我要研究的實(shí)在憲法(ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ)。也因此,一個(gè)國家也許沒有系統(tǒng)闡述的憲法理論,但它一定存在著政制問題;沒有成文的憲法,也會(huì)有政制實(shí)踐【34】,必然有制度意義上的憲法,或?qū)嵲趹椃?因此可能進(jìn)行社會(huì)科學(xué)的實(shí)證性研究。從這一角度來看,憲法并不必定具有我們通常賦予的那種褒義,憲法問題也并不必定有一個(gè)固定的格式或話語。這種廣義的政制研究也研究應(yīng)然問題,但更研究實(shí)然問題,更重要的是研究政制是如何演化發(fā)展起來的。它追求一種有說服力的解說,而不是一種有感召力的修辭或傳教。它追求的是對社會(huì)事實(shí)的解說,而不是對經(jīng)典文本的解釋。
這種研究更強(qiáng)調(diào)一種歷時(shí)性的研究(因此不排除共時(shí)性研究)。它將政制視為一個(gè)過程,可能是一個(gè)從無序到有序的過程,一個(gè)經(jīng)過各種形式的社會(huì)變革(包括革命、改良甚至政變),社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整最終獲得政治合法性的過程,一個(gè)從魅力型政治到法理型政治或傳統(tǒng)型政治的過程;甚至有可能,這是一個(gè)沒有終結(jié)的過程。我們可以以某個(gè)事件或時(shí)刻作為某個(gè)社會(huì)已經(jīng)完成憲政的標(biāo)志,但是社會(huì)中的這個(gè)過程不會(huì)停止。我們可以以美國1787年制定憲法作為其憲政的標(biāo)志,但也同樣有理由以1804年馬伯利訴麥迪遜案提出司法審查權(quán)作為其憲政的標(biāo)志,以美國內(nèi)戰(zhàn)期間和之后解放黑人和制定三項(xiàng)憲法修正案作為憲政的標(biāo)志,甚至以1954年布朗案宣告廢除學(xué)校的種族隔離或1964年民權(quán)法案全面禁止種族隔離作為其憲政的標(biāo)志也并非毫無根據(jù)。事實(shí)上,英美傳統(tǒng)的法學(xué)家大都采取了或隱含了這種歷時(shí)性的研究進(jìn)路。
這種研究真正關(guān)心的是一個(gè)具體國家———在本文就是中國———在這一意義上的政制發(fā)展的問題、實(shí)踐和話語以及制約因素。它受到了英美特別是美國法學(xué)研究傳統(tǒng)的影響,但并不以其為圭臬,不預(yù)先設(shè)定三權(quán)分立、司法審查、兩黨制或民選總統(tǒng)等是憲政的標(biāo)志,并且也不一定以發(fā)現(xiàn)所謂的普遍規(guī)律為目標(biāo)。因此本文始終關(guān)心的是20世紀(jì)中國的問題,考察這些20世紀(jì)世界的一般性問題(民族解放、社會(huì)革命和現(xiàn)代化)以及中國的一些重大的特殊問題(大國、政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、農(nóng)民革命、“封建”傳統(tǒng)等)對中國政制發(fā)展的影響和對中國政制———本文主要是關(guān)于中央地方的分權(quán)———的影響。
這種進(jìn)路不僅從狹義的政治方面考察政制結(jié)構(gòu),而且要考察可能影響政制結(jié)構(gòu)的一切重大因素和維度。因此,根據(jù)不同的時(shí)期,本文就考察了軍事領(lǐng)導(dǎo)人對政制結(jié)構(gòu)的可能影響,考察了“山頭”對政制結(jié)構(gòu)的影響,也考察了稅收制度和銀行制度的變化對政制結(jié)構(gòu)的影響,甚至考察了開國領(lǐng)導(dǎo)人所面臨的特殊問題對政制結(jié)構(gòu)的影響。它會(huì)考慮甚至借鑒某些從西方近代政治實(shí)踐中衍生出來的政制理論的核心問題和制度,但是并不必然將之作為中國當(dāng)代政制的主要問題或制度模本,它將這些制度都視為對原產(chǎn)國之問題的回答,而不必定是放之四海而皆準(zhǔn)的靈丹妙藥。它汲取這些制度和相應(yīng)理論的啟示意義,甚至?xí)栌闷渲械囊恍└拍?例如本文涉及的聯(lián)邦制,但是它思考的是事而不是詞,注意提防自覺不自覺地把西方國家的政治學(xué)和政制理論中的概念視為天經(jīng)地義,并賦予其規(guī)范意義。它堅(jiān)持在借用這些學(xué)術(shù)概念時(shí)首先要“祛魅”———消除因?yàn)榈胤叫越?jīng)驗(yàn)可能賦予這些關(guān)鍵詞的地域偏見或普遍規(guī)范意義,而更多關(guān)注其經(jīng)驗(yàn)的意義。因此,本文盡可能摒棄往往與聯(lián)邦制或單一制這些概念相伴隨的規(guī)范寓意,僅僅強(qiáng)調(diào)其經(jīng)驗(yàn)的維度,即權(quán)力在不同級別的政府之間的分配,盡可能避免使用聯(lián)邦制,而是選擇了縱向分權(quán)這個(gè)概念來討論中國在這一方面的實(shí)踐。
這一進(jìn)路堅(jiān)持的是政制發(fā)展和實(shí)踐必定有而且應(yīng)當(dāng)有法學(xué)家參與,但是政制的發(fā)展和實(shí)踐并不是法學(xué)家甚或憲法學(xué)家的理論產(chǎn)物,而更多受政治家或政治家集團(tuán)對社會(huì)問題的理解、思考和決策的影響,受社會(huì)政治力量的影響。它會(huì)把重大的政治決策視為政制實(shí)踐和理論發(fā)展的主要標(biāo)志,而不是把被標(biāo)識(shí)為“法學(xué)”或“憲法學(xué)”或“政治學(xué)”的特定理論言詞視為政制實(shí)踐和理論發(fā)展的主要標(biāo)志。在這個(gè)意義上,它更重視考察諸如毛澤東、鄧小平等政治領(lǐng)袖的廣義的政治判斷和決策,重視執(zhí)政黨的黨內(nèi)斗爭、經(jīng)濟(jì)體制改革這樣一些重大的歷史事件,認(rèn)為這些判斷、決策、歷史事件是影響甚至決定中國政制發(fā)展和實(shí)踐的主線,是影響中國政制形式和內(nèi)容的重大要素。基于這一時(shí)期的特定性,它完全沒有考察這一時(shí)期的著名法學(xué)家或憲法學(xué)者的法學(xué)著作,而是關(guān)注《論十大關(guān)系》這樣的政治論述,關(guān)注諸如高饒事件以及其他重大政治事件。盡管毛澤東等中國共產(chǎn)黨領(lǐng)袖不是嚴(yán)格意義的憲法學(xué)家,甚至毛的某些做法是違反憲法的,但是他們注重實(shí)際的態(tài)度、開闊的政治視野和敏銳的政治洞察力,促使他們面對中國問題廣泛考察了各國政制實(shí)踐,進(jìn)而做出一種清醒的(盡管有時(shí)可能是錯(cuò)誤的)判斷,其中甚至有理論的貢獻(xiàn)。
盡管不合通例,我認(rèn)為這一種政制研究的進(jìn)路至少是值得追求的。在實(shí)踐的層面,它有可能幫助我們從另一個(gè)角度理解中國政制的發(fā)展歷程,進(jìn)而有助于中國當(dāng)代的憲政建設(shè),加速中國政治文明建設(shè)。理論的層面,它有可能拓展政制理論研究的視野,有可能促使目前主要以西方政制理論和概念為主干加部分當(dāng)代中國政治口號的中國政制話語真正成為一種理論,一種有關(guān)中國的轉(zhuǎn)型時(shí)期的政制理論。甚至,它有可能對一般的政制理論也有所貢獻(xiàn)。例如,本文提出大國政制問題,“開國”政制問題,“建國”政制問題,至少是目前的一般政制理論沒有闡述或沒有給予足夠重視的,當(dāng)然這也是因?yàn)樘岢鲞@些一般政制理論的國家不曾遇到過這樣的問題,至少不曾那么突出。
這一研究進(jìn)路并非一個(gè)完全的創(chuàng)新。在很大程度上,我不過是回歸了古典的“憲政”研究傳統(tǒng),包括亞里士多德在《政治學(xué)》、《雅典政制》和《尼各馬可倫理學(xué)》的實(shí)用主義傳統(tǒng),以及中國古代一些思想家并非系統(tǒng)的政論中所體現(xiàn)的傳統(tǒng)【35】,集中考察現(xiàn)實(shí)中一個(gè)國家(城邦)的政制結(jié)構(gòu)以及促使這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的社會(huì)原因。另一方面,我也接受了政制研究的歷史學(xué)方法,即保持“一種對歷史感的堅(jiān)定承諾。……試圖突出憲政決策所發(fā)生的社會(huì)和政治環(huán)境”【36】,特別關(guān)注一些似乎是偶在然而對政制發(fā)展顯然并確實(shí)具有影響力的事件。
一切制度所要處理的問題在不同國家必定會(huì)以不同形式表現(xiàn)出來,解決的辦法也可能不同,解決的形式、路徑也不同。因此重大的政制問題并不一定要以轟轟烈烈的形式表現(xiàn)出來。轟轟烈烈的問題有可能但并不必定與政制問題聯(lián)系;轟轟烈烈可能僅僅與注意力有關(guān),甚至與人們的習(xí)慣思維方式有關(guān)。如果我們看不到諸多制度變化中蘊(yùn)含著的政制變化,那只能說我們還缺少政制和法治意識(shí),缺乏眼力,或者說我們頭腦中的憲法還是一些高度政治化、道德化的理念;或者可以說,我們還根本不理解憲法,不理解憲法所要解決的問題是什么。
2000年11月13日初稿于北大蔚秀園,2001年4月二稿、2003年5月三稿于北大法學(xué)院
【1】 至少在美國并非真的如此。在1980年代以后,美國重大的憲法論爭其實(shí)更多地同中央與地方分權(quán)有關(guān)。這種論爭不僅有關(guān)經(jīng)濟(jì),而且有關(guān)社會(huì)和文化。【2】董禮勝:《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》,中國政法大學(xué)出版社,2000年,第27頁。【3】現(xiàn)在有20多個(gè)國家,包括絕大多數(shù)大國(約占世界1 2的土地和1 3以上的人口),采用聯(lián)邦制。參見“聯(lián)邦制”,《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,中國政法大學(xué)出版社,1995年,第255—256頁。【4】吳晗、費(fèi)孝通等:《皇權(quán)與紳權(quán)》,天津人民出版社,1988年;瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信、晏峰譯,法律出版社,2003年。【5】可參看丁旭光《近代中國地方自治研究》(廣州出版社,1993年);馬小泉《國家與社會(huì):清末地方自治與憲政改革》(河南大學(xué)出版社,2001年)。【6】杜贊奇:《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》,王福明譯,江蘇人民出版社,1996年。。【7】參見安東尼•吉登斯《民族—國家與暴力》(胡宗澤、趙力濤譯, 三聯(lián)書店,1998年)。【8】參看薄貴利《中央與地方關(guān)系研究》(吉林大學(xué)出版社,1991年);寇鐵軍《中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,1996年) 【9】這可以說是從革命時(shí)期和政權(quán)初建時(shí)期的魅力型政治轉(zhuǎn)向建設(shè)時(shí)期的法理型政治的問題,也可以說是一個(gè)如何使革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的問題。因此,韋伯有關(guān)的魅力型政治的討論是相關(guān)的,參看韋伯《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(林榮遠(yuǎn)譯,商務(wù)印書館,1997年)。【10】關(guān)于中國行政大區(qū)沿革的更細(xì)致的介紹,請看華偉《大區(qū)體制的歷史沿革與中國政治》,載《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。【11】可參看陳明明《現(xiàn)代化進(jìn)程中正當(dāng)?shù)募瘷?quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》,載《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期,特別是第11—14頁,討論了中國高度集權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生的歷史條件,認(rèn)為中央集權(quán)與20世紀(jì)中國兩大任務(wù)相關(guān):重建社會(huì)政治秩序和推動(dòng)現(xiàn)代化。【12】《毛澤東選集》第5卷,人民出版社,1977年,第267—288頁。關(guān)于此文的意義,可參看中共中央文獻(xiàn)研究室《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議(注釋本)》(人民出版社,1983年內(nèi)部發(fā)行)第233—237頁。【13】彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社,1989年,第196頁;又請看木村一三的回憶《日本友人深情懷念毛澤東》,《參考消息》(周四特刊)2003年12月18日第9版。【14】洪承華、郭秀芝等編《中華人民共和國政治體制沿革大事記》,春秋出版社,1987年,第368頁。【15】歐盟前身歐共體萌芽于1951年,到1967年《布魯塞爾條約》生效,歐洲共同體才算正式成立。【16】在實(shí)用主義看來,在憲法性決策中,經(jīng)常的情況是,一個(gè)決定之對錯(cuò)是政治的而不是認(rèn)識(shí)的,是實(shí)用主義的而不是邏輯的。可參看波斯納《法理學(xué)問題》(蘇力譯,中國政法大學(xué)出版社,2001年)第380頁以下。。【17】《鄧小平文選》第3卷,人民出版社, 1993年,第277頁。【18】《鄧小平文選》第3卷,第319頁【19】參看韋伯《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》。【20】注意,我說的是“過大”,而不是認(rèn)為從來不應(yīng)當(dāng)根據(jù)情勢予以調(diào)整。事實(shí)上,即使是制度化的中央與地方的分權(quán),例如聯(lián)邦制也總是對各個(gè)政府的權(quán)限做出調(diào)整的,可參看波斯納《聯(lián)邦法院———挑戰(zhàn)與改革》(鄧海平譯,中國政法大學(xué)出版社,2002年),特別是第九章。【21】ＲｉｃｈａｒｄＡ.Ｐｏｓｎｅｒ,Ｌａｗ,Ｐｒａｇｍａｔｉｓｍ, ａｎｄＤｅｍｏｃｒａｃｙ.ＨａｒｖａｒｄＰｒｅｓｓ,2003. 【22】伯克則認(rèn)為時(shí)效是“自然法則的偉大基本部分”,是政體成長的方式,是適用于憲法性法律的一個(gè)原則,一個(gè)統(tǒng)治的原則。參看列奧•斯特勞斯、約瑟夫• 克羅波西主編《政治哲學(xué)史》下冊(李天然等譯,河北人民出版社,1994年)第835—836頁。韋伯關(guān)于魅力型統(tǒng)治之常規(guī)化的論述同樣隱含著時(shí)間因素。【23】一個(gè)重要的基于實(shí)證的理論研究成果,請看ＳｔｅｐｈｅｎＨｏｌｍｅｓａｎｄＣａｓｓＲ.Ｓｕｎｓｔｅｉｎ,ＴｈｅＣｏｓｔｏｆＲｉｇｈｔｓ: ＷｈｙＬｉｂｅｒｔｙＤｅｐｅｎｄｓｏｎＴａｘａｔｉｏｎ.Ｎｏｒｔｏｎ,1999。該著作特別提到俄羅斯的例子。又請看劉世軍《現(xiàn)代化過程中的政府能力》,《中國經(jīng)濟(jì)評論》創(chuàng)刊號,1999年。【24】可參看戴柏華等《從放權(quán)讓利到制度創(chuàng)新:中國財(cái)稅體制改革》(廣西師范大學(xué)出版社,1999年);劉佐《中國改革開放以來稅收制度的發(fā)展:1978—2001》(中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2001年);汪小亞等編著《大突破:世紀(jì)門檻的中國金融改革》(中國金融出版社,1999年)。【25】伊夫•梅尼、文森特•賴勿特編《西歐國家中央與地方的關(guān)系》,春秋出版社,1989年,第27頁。【26】董禮勝: 《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》,第11頁。【27】辛向陽:《解讀中國》,江西人民出版社,2001年,第63頁。【28】ＹｉｎｇｙｉＱｉａｎａｎｄＧｅｒａｒｄＲｏｌａｎｄ,“ＦｅｄｅｒａｌｉｓｍａｎｄｔｈｅＳｏｆｔＢｕｄｇｅｔｃｏｎｓｔｒａｉｎｓｔ”, ＡｍｅｒｉｃａｎＥｃｏｎｏｍｉｃＲｅｖｉｅｗ,88(5),Ｄｅｃｅｍｂｅｒ,1998,ｐｐ.1143—1162;ＹｉｎｇｙｉＱｉａｎ, “ＴｈｅＰｒｏｃｅｓｓｏｆＣｈｉｎａ’ｓＭａｒｋｅｔＴｒａｎｓｉｔｉｏｎ(1978—1998):ＴｈｅＥｖｏｌｕｔｉｏｎａｒｙ, Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ,ａｎｄＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ”, ＪｏｕｒｎａｌｏｆＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎｄＴｈｅｏｒｅｔｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｉｃｓ,156(1),Ｍａｒｃｈ2000,ｐｐ.151— 171. 【29】可參看吳志攀《金融全球化與中國金融法》(廣州出版社,2000年)第226—227頁; 辛向陽《解讀中國》第64—65頁。【30】關(guān)于這些措施,請看朱基《政府工作報(bào)告》(2001年);又請看《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》(2003年3月27日)。【31】在一定意義上,這有點(diǎn)類似于美國聯(lián)邦法院法官的選任,總統(tǒng)提名,參議院確認(rèn)。【32】在1993年前后的換屆選舉中,中央提出的浙江和貴州兩省的省長候選人就落選了。可參看蔡定劍《中國人民代表大會(huì)制度》第四版(法律出版社,2003年)第350頁以下。【33】美國的司法審查制度可以作為例證。這一大名鼎鼎的制度其實(shí)很少使用,從其初次得以主張的馬伯利訴麥迪遜案(1804)到其第二次使用的德里德•斯各特案(1857),中間經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)! 【34】一些學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了這樣的研究,但他們還是趨向于在規(guī)范的意義上使用憲政一詞。請看,例如, ＶｉｃｋｉＧ.ＪａｃｋｓｏｎａｎｄＭａｒｋＴｕｓｈｎｅｔ,ＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＬａｗ, ＦｏｕｎｄａｔｉｏｎＰｒｅｓｓ,1999,特別是第五章,討論了“沒有憲法的憲政”,以及“沒有基本權(quán)利(ｅｎｔｒｅｎｃｈｍｅｎｔ)的憲政”等問題。【35】請看Aristotal，The Althentian Contitution: The Eudemian Ethics: On Virtues And Vices, Trans. By H.Backham.,Harvard University Press, 1992. 【36】關(guān)于這一方法的簡單討論,請看保羅•布萊斯特等編著《前言》,《憲法決策的過程:案例與材料》第四版,張千帆等譯,中國政法大學(xué)出版社,2002 年。但在運(yùn)用這一方法時(shí),我與布萊斯特仍側(cè)重不同。鑒于中國的政治現(xiàn)實(shí),憲法決策自然是由政治權(quán)力機(jī)關(guān)和領(lǐng)袖人物決定的,因此我更多關(guān)注政治機(jī)構(gòu)的決定和政治事件;而布萊斯特針對美國憲法教科書大多以最高法院為焦點(diǎn)的傳統(tǒng),試圖把焦點(diǎn)集中在不同的機(jī)構(gòu)個(gè)人等行為者用來做出憲法決定和解釋的方法以及建立憲法理論的不同過程。
文章來源：中國社會(huì)科學(xué)·2004年第2期
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