從《政府收支分類改革方案》到“三公”經費公開

今年3月23日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，接受社會監督。

按照國務院的部署，今年6月底前，98個中央部門須公布“三公經費”。媒體報道，到7月底尚有10來個單位未公布此項數據。到中國政府網（http://www.gov.cn/gzdt/2011-07/19/content_1909096.htm）上查詢，能找到67個部門的數據。

已公布的數據引起了眾多的分析與議論，各部門也對此作出了解釋與回應。顯然，信息公開既有助于社會的監督，也有助于各界對政府部門需求的理解。然而一些部門遲遲拒不公布數據，令人難于容忍，這畢竟是國務院的決定啊。

仿佛早有預感，今年3月10日，全國人大常委會預算工作委員會主任高強就指出：“最近幾年‘三公’問題非常受關注，包括‘公車消費、公費出國、公務接待費支出’等，但由于基礎工作不到位，政府難以公開‘三公’支出。”“即便公開了，也達不到大家要求的那么細，因為還需要政府部門去做很多基礎性的工作，創造具備公開的條件。”

高強還特別舉例道，比如政府支出中有“購置費支出”，這個范圍很廣，既包括汽車，也包括桌椅板凳，也包括辦公用品、電腦、紙張等，細不到每一項的支出。（見«高強：三公支出公開為啥不能一步到位» 2010年03月11日新快報）

然而筆者記得2006年3月13日《人民日報》報道：財政部、國家稅務總局和中國人民銀行近日聯合發出通知，要求切實做好政府收支分類改革工作。報道告訴人們：

2005年11月2日和12月9日下午，時任財政部樓繼偉副部長率有關人員就政府收支分類改革工作分別向全國人大預工委、財經委作了匯報。得到肯定與支持。年底，財政部向國務院報送了改革方案。

2005年12月27日，國務院正式批準《政府收支分類改革方案》。由此標志著政府收支分類改革的方案設計、模擬運行、報批階段的工作結束，正式進入實施階段。財政部已印發《政府收支分類改革方案》，從2007年1月1日起執行。（見«經國務院批準政府收支分類改革2007年全面實施» 中金在線2006年03月12日）至今仍能在許多地方政府網站上，查到當年各級政府為此發布的許多文件，包括《政府收支分類改革方案》全文。

查《政府收支分類改革方案》，對支出按兩個視角分類。

其一是支出的功能分類，以反映政府活動的不同功能和政策目標。具體分為17個大類：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、社會保險基金支出、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、工業商業金融等事務、其他支出、轉移性支出。這就是政府的工作職責，根據政府在這些方向上的投入和成效，社會就可以客觀地評價政府的工作績效。

其二是支出的經濟分類，以反映政府支出的經濟性質和具體用途，具體分為12個大類：工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業單位的補貼、轉移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產權參股、其他支出。

民諺云“皇帝不差餓兵”，有助于我們理解這個雙重分類體系。功能分類指皇帝差兵去干什么，經濟分類指皇帝為此給兵提供的資源。可見任何一筆財政支出原則上都同時具有這兩類屬性，都應在這兩個分類體系上有自己的確切位置，并被明確記錄。在具體的方案中，類之下還有款、項、目等細分科目，照《政府收支分類改革方案》執行，我們的財政收支必定眉清目楚、井然有序。

所謂“三公”就屬于支出的經濟分類范疇。

其中的“公費招待”位于302類（商品和服務支出）17款（招待費），其定義為：“反映單位按規定開支的各類接待（含外賓接待）費用”

其中的“公費出國”位于302類（商品和服務支出）12款（出國費），其定義為：“反映單位工作人員出國的住宿費、旅費、伙食補助費、雜費等支出。”

其中的“車輛購置及運行費”分為兩款。購置：310       類（其他資本性支出）4款（交通工具購置），其定義為：“反映用于購置各類交通工具（如小汽車、摩托車等）的支出（含車輛購置稅）。”運行：302類（商品和服務支出）10款（交通費），其定義為：“反映單位車船等各類交通工具的租用費、燃料費、維修費、過橋過路費、保險費、安全獎勵費等（軍用油料費除外）。”     

在這樣的會計體系下，一個部門提供“三公”消費的三個數據，充其量需要一個小時的工作量。由于每筆支出需同時計入兩個分類體系，邏輯上可以將“三公”中的每一個數據按功能分類分解，使人們了解，這項支出分別服務于什么功能目標，各占多大份額。由于中央各部門早已實現電算化，這項工作撐死了只需要一個工作日。

這使我們處于尷尬的境地：

如果我們相信2007年1月1日起，各部門確實執行了國務院正式批準的《政府收支分類改革方案》，那高強對記者們稱“基礎工作不到位”就是托詞，是欺負記者們既不懂財政財務，又沒有記性。今年3月，高強高調主張：“預算資金是公共資金，取之于民，而用之于民。所以預算公開是應有之意，不應該是去討論的一個問題。”由此應該而且完全有條件公布的，是整個預決算報表，而不僅是“三公”數據。這“三公”數據僅涉及財政支出的經濟分類12大類之下區區4款而已。

如果我們相信高強所稱的“基礎工作不到位”，就意味著國務院的正式決定被有關部門視為兒戲，《政府收支分類改革方案》在實踐中被當作了一張廢紙，而國務院對此無可奈何，行政紀律蕩然無存。

到底該相信那一個？作為局外人，筆者無從選擇，除非擲骰子向上帝請教。

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