為什么說新的拆遷條例不能解決強拆問題？　　

宋公明　　

新的拆遷條例不能解決強拆問題。為什么？很簡單，因為非法暴力強拆并不是因為舊的法規而產生的，其產生原因，大家心知肚明，正如電視劇《蝸居》中所反映的那樣，這種情況是由于有人違法犯罪所造成的。新的條例并沒有制止犯罪的功能，所以暴力強拆的動因不除，強拆問題就不可能得到解決。　　

當年《物權法》出臺時，所謂專家學者一再信誓旦旦地說，有了《物權法》，就可以“風能進，雨能進，皇帝不能進”，“我的財產我做主”，就不會有強拆了。當時在下也曾指出，《物權法》只是民事法規，只能調整平等主體之間的民事法律關系，并無解決強拆的功能。果不其然，《物權法》出臺后，強拆不僅未能制止，反而變本加厲了。如今新的拆遷條例出臺，不少人又把解決強拆問題的希望寄托在新條例上，估計也是要落空的，但愿不要被我不辛言中。　　

試問，城管打人，是因為城市管理條例不好嗎？包二奶盛行，是因為婚姻法不好嗎？舊拆遷條例再不好，也沒有說允許暴力拆遷吧？新中國以來有哪條法規允許采用暴力手段侵犯他人合法權益的？暴力侵犯他人合法權益，屬于刑事犯罪，應當由刑法懲處，修改民事和行政法規有什么用？這正如先把你乎悠瘸了，再把拐賣給你一樣。當年說之所以有暴力強拆是因為沒有《物權法》。現在又把暴力強拆的原因推到舊拆遷條例頭上。那么為什么不追究當年制定這個“惡法”的部門和相關人員的責任呢？如果新的條例出臺之后，仍然不能解決暴力強拆問題，那么又要怪誰呢？　　

正因為強拆的原因不在于拆遷條例，所以新的條例出臺，仍然不可能解決這個問題。現在《國有土地上房屋征收與補償條例》已正式出臺，但只怕更加無法執行，只會造成更大的混亂。但愿不要被我這烏鴉嘴不辛言中吧。　　

那么如何才能解決強拆問題呢？對癥才能下藥，下面試做一點分析，以供大家參考。　　

一，   拆遷的原因在于建設　　

要建設就要使用土地，土地上有建筑物就要拆遷，這是很簡單的道理。國家要富強，社會要發展，就必須要搞建設。例如要建公路、鐵路、機場；電廠、水廠、礦山；住宅、學校、醫院；各種文化設施，社會福利設施，國防設施，還有搶險救災的需要，等等。不建設是不可能的。而要建設，就必然會有征地拆遷。對此，百姓自然是理解的，也是支持的。項目的建設必然會帶動當地的經濟發展，征地拆遷往往也是快速致富和改善居住條件的契機，因此，地方政府總是要爭項目，要完成GDP指標，很多百姓也盼望能夠碰到征地拆遷的機會。問題不在于要不要拆遷，而是在于如何拆遷。　　

二，   建設項目是要經過批準的　　

眾所周知，哪怕建一個豬圈，搭一間灶披，也要經過批準，否則就是違章搭建，就要被強制拆除（強制拆除違章建筑似乎無人反對）。根據項目的規模和性質，有的是國務院批準，有的是發改委批準，有的由中央各部委、各地方政府批準。而項目一經批準，就具有法律效力，就必須按計劃進行建設，征地拆遷是項目實施中的一個環節，是不可避免的。地方政府以及任何人都無權阻止項目實施。就是法院，也無權制止征地拆遷的進行。例如三峽工程，是經過全國人大批準的，誰敢阻攔？例如最近國家決定和日本共同開發曹妃甸搬遷首都鋼廠，這個項目當然也免不了會有拆遷。所以征地拆遷的根子，是在項目的審批。　　

三，   建設項目的劃分有法定的標準　　

建設項目分為大中型項目和小型項目，生產型項目和非生產型項目。生產型和非生產型的大中型標準有所不同。這樣劃分，是為了明確項目的審批權限。大中型以上的項目，應當報國家發改委審批。而項目一經審批，就取得了合法的建設地位。所以對建設項目的分類，只能按照國家的這個法定標準，而不能另外再立什么公益性和非公益標準。對于已經得到有權部門批準的項目，各主管問門只能依法辦理相關的手續，例如征地拆遷。而無權也無須再去審查項目的公益性。如果按照新條例第八條的規定去辦，那必然要亂套。試問，天安廣場新樹立的孔子塑像，是公益性還是非公益性？　　

四，   拆遷方案和費用是項目審批的內容之一　　

建設項目的審批是很嚴肅很關鍵的事，不能隨便拍腦袋亂批一通。眾所周知，大型建設項目，都要經過不止一次的可行性研究，對投資環境、城市規劃、地質災害、工程水文、環保、安全、消防、勞保、衛生、交通、通訊、供水、供電、供熱、供汽乃至生態保護和文物保護等各方面都要進行評估，做出投資估算和經濟效益評估。這其中，征地拆遷的數量和所需費用是重要的內容之一。如果征地拆遷的數量太大，費用太高，項目就有可能不能成立，就需要另行選址或者停建。例如大型水庫的建設，就必須要充分考慮到淹沒損失和移民搬遷問題。大型煤礦的開采，也必須考慮到采空后地面塌陷所造成的損害和拆遷數量，城鎮居民點壓煤區往往就不能開采。三峽工程，在審批時就已經考慮到移民搬遷的方案和費用，所以在實施階段，建設單位和各有關部門就是執行的問題，如果需要調整，也要報原審批單位核準。如果在項目審批時，充分考慮到了征地拆遷的數量和所需費用，并且納入到項目總概算之中，那么在以后的項目實施中，就可能比較順利地解決征地拆遷問題。如果未經有權單位審批亂上項目，或者是越權亂批項，那就必然會埋下強行征地拆遷禍根。　　

五，拆遷工作中產生對抗性矛盾的原因　　

1，                            項目審批混亂，大到國務院，小到社區、村委會，誰都有權批項目，難免就會出現不顧客觀可能和后果的情況。例如曾經被處罰過的江蘇鐵本項目，例如一批一轟而起的高爾富球場項目，動不動占地就是幾千畝上萬畝，遠遠超出了地方審批權限。最近媒體披露的西門慶項目，夜郎國重建項目等等，都是幾億幾十億的項目，都是日后暴力強拆的禍根。縣鄉以下 更是各行其是，為了GDP，為了招商引資，不惜亂批項目，不惜犧牲百姓的利益，強行征地拆遷。日前報導國家國土局找12個地方負責人戒勉談話，問題是項目不停建，亂占土地的現象怎么能制止呢？項目審批不規范不控制，僅僅修改拆遷條例又有什么用？

　　

2，                            在項目審批階段，由于地方政府要爭項目，百姓也希望征地拆遷，大家都盼望項目早日上馬，因此各方面比較容易達成一致。但是，地方上有人會因為爭項目搞鉤魚，故意掩蓋矛盾，等項目上馬后再講價錢。項目一旦上馬，就成騎虎難下之勢，拖延一天，損失要成百萬千萬計，往往就會造成嚴重的沖突。　　

3，                            項目審批走過場，沒有認真分析研究征地拆遷的問題，沒有充分征求被地拆遷群眾的意見，沒有將征地拆遷的費用列入總概算或者列入嚴重不足，或者拆遷費用不落實不到位，造成拆遷工作無法開展。而項目建設又不能停頓，于是強拆就不可避免了。　　

4，                             征地拆遷費用被層層克扣，到不了被征地拆遷群眾手上，因此造成對抗。　　　

5，                             無節制的房地產開發和土地批租。土地拍賣，成了地方政府的主要收入。本來，開發商拍得的土地，應當是凈地，開發商也應當支付現錢。但是實際上，土地不是凈地，開發商也不會支付現錢。土地上的拆遷還是要開發商去完成，而開發商的資金又不可能及時到位，這就造成了《蝸居》中開發商和拆遷戶進行戰爭的情況。　　

六，征地拆遷的關鍵在于安置。　　

大型建設項目，必須要考慮到對生態平衡的影響。例如三峽工程，就要設置魚道以利魚類回游；西藏鐵路也專門設置了通道讓藏羚等動物遷徙。對動物都是如此，那么對于因征地拆遷而改變了生存環境的人，當然就更應當作出妥善的安置，以解決因征地拆遷而脫離了原有生存環境打破原有生活節奏居民的居住、工作、上學、就醫等各方的問題，使之可以安居樂業，發展致富，而不是給幾個錢趕走了事。否則以人為本從何說起？例如三峽工程，移民數以百萬計，不妥善安置行嗎？不給移民無償提供土地和生活出路可能嗎？豈是給幾個錢就能解決的？現在有些人把眼光一味盯在征地拆遷的補償費用上，而根本不考慮安置問題。其實即使把補償標準提高，如果被征地拆遷人員的生產生活得不到妥善安置，又有何用呢？只會讓不動產多人的更加發財，而不動產少人的只好更加拚命多要，誰都不肯放過這一錘子買賣。這樣豈不是讓矛盾更加激化？

　　

七，拆遷費用的構成　　

拆遷是隨建設項目發生的，一個大型建設項目，往往要跨多個城鄉，征地拆遷不能分開來立法，也不應有城鄉之分也不能僅限于國有土地，否則只能自找麻煩。　　

拆遷的費用應包括：　　

1，        不動產賠償費。這是針對產權人的。產權人不一定是使用人。賠償費應按實際價值計算，就是照價賠償。不應按市場價，因為市場價是波動的，在房價上漲時被拆遷人當然高興，房價下跌時怎么辦呢？需要說明的是，財產是有價的，所以是可以等價交換，也可以照價賠償的。而“物”未必有價，拆除后也無法原物歸還或原樣恢復。這是《物權法》所帶來的麻煩。　　

2，        安置費，包括實物和貨幣。安置費是給使用人的。使用人可能是產權人，也可能是共同居住人、承租人。對于具有常住戶口又沒有享受過房改政策的使用人，應當給予合理安置。新條例只針對產權人而不考慮使用人，是無法執行的。　　

3，        補償費。包括搬遷費、臨時過渡費和停業損失費等。這些費用，也不一定是給產權人的。　　

八，不能就拆遷論拆遷，而必須嚴格建設項目的管理　　

建設項目管理是一個復雜的系統工程，征地拆遷只是其中的一個組成部分。離開了項目管理，就拆遷論拆遷，不僅無法解決拆遷問題，反而會使問題更加復雜化。　　

從項目管理的全過程看，解決拆遷問題應當從以下幾方入手：

　　

　　1，規范項目審批。為此，應當制定項目審批辦法，明確項目審批的權限、程序、責任，從源頭上制止亂上項目。應當規定在項目審批階段，充分征求被征地拆遷人員和當地政府的意見，并就征地拆遷的標準、安置方案和費用達成協議。如果征地拆遷達不成協議，項目就不能批準。如果達成協議，征地拆遷總費用應計入項目總概算之內。項目一經批準，征地拆遷協議就具有法律效力，必須履行。如果征地拆遷費和安置方案需要調整，必須經原審批單位批準。征地拆遷費用和安置方案必須以合同的形式落實到具體被征地拆遷人的頭上。達不成合同的，可以根據項目批準文件進行仲裁或向法院起訴。這樣，拆遷工作就是具體執行而已，不存在重新審查項目是否是公益性的問題，也不會存在違法強拆問題。這就從源頭上理清了征地拆遷關系，把責任落實到項目審批單位，從根本上改變過去那種亂上項目和光批項目不負責任、自己拉屎讓別人揩屁股的不合理狀態。這項工作，已經超出拆遷條例的范圍，應當另行制定建設項目管理辦法加以規范。

　　

2，實行無償安置。如上所述，征地拆遷的關鍵在于安置。既然建設項目對于動物的生態平衡都要妥善安置，那么對于被征地拆遷的人員就更應當如此。也就是說，對于被征地拆遷人員（包括產權人和使用人）的居住和工作、就業、上學、醫療等基本生存條件，應當無償安置。其中對未享受過房改優惠的居民應當按人口無償提供基本面積的住房；原有承包土地的，應無償提供相類似條件的同樣面積承包土地，并無償辦理戶口轉移，轉學，轉醫等手續。當然，這種安置的標準，只能是基本的水平。如果被征地拆遷當事人有更高的要求，可以自己另行掏錢購買。對于已享受過房改優惠或住房很多不需要安置的當事人，可以折價。實行無償安置后，對原有不動產的賠償，就不是主要要矛盾了，可以按不動產的實際價值為標準。這樣，一方面可以改善貧困人口的居住條件和生活困難，另一方面，又不至于使征地拆遷費用漫天要價無限上漲而承擔不起。從而大大緩和了征地拆遷中的矛盾，建設項目也可以更加順利地實施，從而加快國家發展的速度，建設和諧社會。

　　

3，實行拆遷許可制度。條件是：建設項目已經有權單位批準，拆遷協議已經簽訂，拆遷費用已經列入項目總概算并已落實到位。　　

4，        實行開工許可證制度。拆遷工作未完成，不得破土動工。如果拆遷工作未完成就破土動工，那就必然會把未拆遷的住戶圍在工地中，不斷水斷電斷交通是不可能的。　　

綜上所述，離開了建設項目管理，就拆遷論拆遷，根本無法解決拆遷問題。如果真的想解決這一問題，就必須從建設項目管理入手，全面地理順關系，制定配套的法規。　　

當然，在下人微方輕，以上所說，不過是對牛彈琴而已。但是事物發展的客觀規律擺那里，總有一天會被大多數人所認識。今天的是非，總有一天，歷史會做出公正的評判。只怕是百姓又要多吃苦頭，社會又要增加磨難，而責任，卻無人承擔。　　

2011-1-20　　

（歡迎轉載）　　

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