原編者按：十八屆四中全會把依法治國提升到前所未有的高度。這是我們黨首次以“依法治國”為主題的中央全會，在全面深化改革的重要關頭，依法治國將展開新的藍圖、邁向更高的境界，中國特色社會主義事業穩步前行，治國理政水平達到新高度。為深入學習貫徹全會精神，求是網特邀中央黨校黨史教研部主任謝春濤教授就《決定》精神進行了解讀。

　　■ 有人開玩笑把憲法說成是“閑法”——雖然很權威、很有地位，但有時候發揮不了應有的作用。也有人講憲法的執行缺乏一種可訴的機制，如果違背了其他法律是可以起訴的，但是違背憲法就沒有這樣的保障機制。

　　■ 對個人而言，權力機關的工作人員要向憲法宣誓。宣誓就意味著要明白他的權力是從哪里來的，權力的邊界在哪里，尤其是跟他的職責有什么樣的關系。

　　■ 高效的法治實施體系更為重要，習近平總書記講，法律的生命在于實施。如果有了法律不實施會比沒有法律還可怕，那實際上是把法律當作兒戲。

　　■ 如果有這樣的機制，可能拍腦袋的事情就少了，或者說你如果還是不謹慎，還是不按照規矩辦事的話，可能拍腦袋的決策你做了，但是想拍屁股走人恐怕就沒那么簡單了。

　　■ 所謂“黨大”還是“法大”其實是一個偽命題，甚至是一個陷阱。我認為不存在這樣的對立關系，憲法法律是黨領導人民制定，但是我們也強調黨要帶頭執行，帶頭遵守，所以我認為不存在誰比誰大的問題。

　　求是網：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”會議決定將每年12月4日定為國家憲法日，并建立憲法宣誓制度。為什么此次會議如此強調憲法的地位?

　　謝春濤：這次全會為什么特別強調憲法，這個問題可以從兩個方面來認識：一是憲法在國家政治生活中的重要地位;二是當下憲法的實施和監督方面還存在一些問題。

　　首先，憲法是我國的根本大法，處于我國法律體系的核心地位。十八屆四中全會《決定》提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”由此可見，憲法本身的重要性不言而喻。

　　憲法作為國家的根本大法，是安邦治國的總章程，是全國人民的根本行為準則，一般法律的制定都要依照憲法精神進行。四中全會公報中提出：使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。這表明了憲法對立法工作的指導作用。因此，如果不依憲治國、依憲執政，那就等于拋棄了立國的根本，依法治國方略就會成為無源之水、無本之木，建設社會主義法治國家更是無從談起。

　　其次，憲法本身很重要，也經歷了多次的修訂完善，但是目前我們在憲法的實施和監督方面還做得遠遠不夠，違憲情況也時有發生。比如，有些法律法規跟憲法精神是不一致的，憲法的某些規定還落實得不夠好。這些癥結原因何在?往往跟憲法監督機制的缺失有關系。如果有人違背了憲法，一些機構違背了憲法，或者憲法規定的某些權利、某些內容沒有得到有效的實施，這些事情誰來監督，誰去解釋?這方面我們還缺乏一個應有的保障機制。這應該是憲法沒有得到很好貫徹、體現和實施的一個重要原因。

　　有人開玩笑把憲法說成是“閑法”——雖然很權威、很有地位，但有時候發揮不了應有的作用。也有人講憲法的執行缺乏一種可訴的機制，如果違背了其他法律是可以起訴的，但是違背憲法就沒有這樣的保障機制。法院不可能受理控告某個單位、某個部門或者某一項規章違背憲法的案子。為此，此次全會針對這一問題特別強調了憲法的實施和監督，明確指出全國人大及其常委會有權對憲法的實施進行監督和解釋，包括對違憲進行追究。有了這樣的機制，憲法的實施一定會比過去要好得多。

　　會議決定將每年12月4日定為國家憲法日，并建立憲法宣誓制度，我認為這一項舉措有重要的意義。首先，對個人而言，權力機關的工作人員要向憲法宣誓。宣誓就意味著要明白他的權力是從哪里來的，權力的邊界在哪里，尤其是跟他的職責有什么樣的關系。其次，對群體而言，雖然每個人就宣誓一次，但是他周圍不斷有人進行這樣的宣誓，這就能形成一種潛移默化的積極影響，促使人們牢牢記住憲法，知道憲法是起什么作用的，知道我們的工作是要依憲執政的，這個警示提醒作用應該是明顯的。當然，我們也不要把宣誓作用估計得太高，不可能說因為有了宣誓，問題就自然而然解決了。

　　求是網：《決定》提出，“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”有人認為，強調依法治國，勢必會削弱黨的領導;強調黨的領導，就不可能真正體現依法治國。您認為該如何理解黨的領導和法治的關系?

　　謝春濤：我也注意到，確實有人把堅持黨的領導跟實施依法治國方略對立起來、割裂開來，好像強調黨的領導就損害了依法治國，強調依法治國就不是堅持黨的領導了，我認為這兩者之間不是矛盾對立的關系，而是一個統一體。

　　十八屆四中全會特別強調全面推進依法治國的進程，那么誰來推動，顯然是黨領導全國各族人民共同推動，黨在依法治國方略的實施過程中發揮至關重要的作用。中國共產黨是執政黨，是中國人民的領導核心，黨對國家的政治生活、經濟生活等各方面都負有最直接的領導責任。

　　改革開放三十多年來，我國經濟建設取得了巨大成就，人民生活總體上達到小康，我們偉大的祖國迎來了思想的解放、政治的昌明、教育的勃興、文藝的繁榮、科學的春天，所有這一切與黨的領導是密不可分的。很難設想在中國推動國家的進步發展，推動各項事業繁榮，如果沒有黨的領導，我們還能否推得動，推動到什么地步。歷史經驗告訴我們，中國要想解決各種問題，推進各方面事業發展，當然也包括依法治國的進程，黨的堅強領導須臾不可離。

　　同時，這次全會《決定》也特別強調了黨的依法執政，憲法法律是黨領導人民制定的，黨當然更要帶頭執行，這在《決定》中得到了充分體現，包括黨紀嚴于國法，黨委也要依法決策，黨的建設要依照黨內法規進行，等等。應該說，從我國的實踐來看，黨的領導和依法治國是密切不可分割的整體。

　　求是網：《決定》提出了實施依法治國的五大體系。從立法層面、行政層面、司法層面都做了非常清楚的闡述和規定，從規劃依法治國路線圖的角度來看，該如何理解這五大體系的布局?

　　謝春濤：《決定》提出要建立“中國特色社會主義法治體系”，即“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。這與此前的“中國特色社會主義法律體系”相比改了一個字，“法律”改成了“法治”，這一個字的改動含義非常大。

　　2011年，吳邦國委員長宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。法律體系更多的是指一些律法、規章。法治體系所包含的內容則遠比法律體系要多得多，如立法、執法、司法、守法等多個方面與環節。四中全會提出五大體系涉及依法治國的方方面面，抓住了依法治國的重要方面、重要環節和關鍵之處，對今后依法治國方略到底該怎么實施，有了一個較為全面的實施路線圖。我認為這五大體系如果能夠有效實施，將會大大推進我國依法治國的進程。

　　五大體系首先提到完備的法律規范體系、高效的法治實施體系，之所以說要形成完備的立法體系，是因為現在立法雖然不少，但有的法律還有待于進一步制定與完善。比如對于行賄受賄，受賄的人判得很重，而不少行賄的人卻沒有受到追究，這顯然不完善。而高效的法治實施體系更為重要，習近平總書記講，法律的生命在于實施。如果有了法律不實施會比沒有法律還可怕，那實際上是把法律當作兒戲。我們可以看到，這些年的冤錯案還是時有發生的，而這些案件追究下來，往往并不是司法人員不懂法，而是徇私枉法。所以，形成高效的法治實施體系仍然需要我們不斷努力。

　　在法治監督方面，政府人員和司法人員并非天生免疫，如果沒有監督，肯定也同樣會出現問題的。首先應該是加強司法機關本身的監督，公檢法之間是監督制約的關系，尤其是檢察院，可以監督法院和公安局，而法院對公檢的辦案情況也可以進行監督和制約。其次是要加強人大的監督。每年的兩會，高法、高檢報告的不贊成率比較高，這說明人大代表對此并不滿意。但是同時，人大的監督還有很大的改進空間，需要設計一些機制來完善。比如現在要求規范涉法信訪，人大就可以對司法機關進行專門的監督，如果這方面有司法不公甚至司法腐敗，人大是有義務進行質詢的。再次是輿論的監督，生效的司法文書應公開，讓媒體和公民都可以對判決書進行評論。

　　有力的法治保障體系，主要是指待遇的保障、獨立審判權的保障。三中全會已經提出省以下法院、檢察院人財物統一管理，因為人財物處置不當，將在很大程度上影響司法是否公正。一方面司法要去地方化，使市縣兩級的法院檢察院在人財物上能夠獨立于地方，從而擺脫地方官員的干擾。另一方面司法要去行政化，要讓法官能夠依法獨立審判，不能像以前那樣受一些行政領導的干預，看別人的臉色辦案。這是法治保障的基本要求。

　　至于黨內法規體系，按照黨內法規建設規劃綱要，我們還要進一步修訂完善黨內法規。中國共產黨有很多好的理念，有時候得不到有效實施，重要原因在于缺少健全的法規制度。為此，習近平總書記提出要以制度治黨。現在的黨內法規顯然還是不夠的，黨跟方方面面的關系，特別是在黨內如何處理好這些關系，還是要依靠完善黨內法規來完成。

　　求是網：《決定》提出要建立重大決策終身責任追究制，以及責任倒查機制。這種終身責任追究制主要針對什么樣的情況?責任倒查機制能解決什么問題?

　　謝春濤：這個機制的提出與建立非常及時、非常好，我認為主要是針對以下幾種情況：

　　有些領導干部，特別是那些位高權重的領導干部，拍腦袋決策、拍屁股走人的現象比較多。比如，一些人為短時間內出政績，不顧群眾的反對，不顧中央的有關政策，用很低廉的價格把基層群眾的地強征過來，他個人是出政績了，卻損害了群眾的合法權益。再比如，一些政府頭腦發熱決定上項目，往往投資巨大，但項目建成之后沒有效益，白白浪費大量人財物。出現這些情況，通常跟有些領導拍腦袋決策有直接關系。如果我們建立一個依法決策機制，比如說這次四中全會就規定依法決策的幾個步驟，包括專家論證、集體決定等等，嚴格按照這樣的程序來做的話，我想有些問題就能減少失誤，甚至不出錯。

　　除了這種法定程序約束，責任的追究倒查機制也會讓有關領導干部變得謹慎一點，因為做了錯的決策，或者沒按照法定的程序去做決策，那要追究你的責任。哪怕你已經離任，甚至退休，但是你造成的嚴重后果終身都要追究的。如果有這樣的機制，可能拍腦袋的事情就少了，或者說你如果還是不謹慎，還是不按照規矩辦事的話，可能拍腦袋的決策你做了，但是想拍屁股走人恐怕就沒那么簡單了。

　　重大決策終身責任追究制以及責任倒查機制，不僅對主要領導干部是一種很強的約束，對人民群眾和社會各界來說，這一機制也是他們監督領導干部、監督政府作為的一個非常有力的武器，我們可以用這個機制來衡量政府是不是真正依法決策，凡是違法違規行為我們就可以批評甚至追究。因此，終身責任追究制和責任倒查機制對科學決策、避免短視決策和民主監督會有非常大的保障作用。

　　求是網：隨著反腐敗的深入，關于“黨大”還是“法大”的問題，歷來爭議不斷，此次四中全會給出了明確答案：黨規黨紀嚴于國家法律。您多年從事黨史研究，您認為這樣一個決定將對黨的自身建設發揮怎樣的作用?

　　謝春濤：所謂“黨大”還是“法大”其實是一個偽命題，甚至是一個陷阱。如果說黨比法大，那就是承認法治、依法治國都是虛假的了，法就不存在了;如果說法比黨大，那好像黨的領導又出了問題，難以實施了。事實上，我認為不存在這樣的對立關系，憲法法律是黨領導人民制定，但是我們也強調黨要帶頭執行，帶頭遵守，所以我認為不存在誰比誰大的問題。

　　王岐山同志在第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議講話當中提到：“治國必先治黨，治黨務必從嚴。從嚴治黨首要的是嚴明黨紀。我們黨是一個有著8600多萬黨員的大黨，肩負著帶領13億人民走中國特色社會主義道路的艱巨任務。黨的先鋒隊性質和先進性要求決定了，黨規黨紀嚴于國家法律。國法是所有公民的行為底線，黨紀是對黨組織和黨員立的規矩。”

　　黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責的公民。宣誓入黨，也就意味著多盡一份義務，就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。要以嚴的標準要求黨員、嚴的措施管住干部，確保黨的紀律成為剛性約束。也就是說，成為黨員你就得讓出一部分個人權利，黨是中國工人階級的先鋒隊，入了黨就是這個組織的一員，就應該用先進分子的標準來約束自己。

　　明確“黨規黨紀嚴于國家法律”對黨的自身建設意義重大，習近平總書記在群眾路線教育實踐活動的總結講話中特別強調了制度建黨。我們過去講思想建黨比較多，我們黨歷來重視思想建設，用先進的思想去教育黨員，這顯然是十分重要的。但是，在我看來制度建黨更為重要，也就是說，中國共產黨在新的歷史時期管黨治黨主要是靠規矩靠制度，即靠黨內的法規和黨的紀律約束。黨內法紀是調節黨內各種關系、約束黨員、約束領導干部的有效方式。黨想要有先進的理念、好的作風、好的做法，就必須依靠黨內的法紀，任何一個黨員都必須依照執行，如果違反就應受到處罰，只有這樣，這個黨才能有旺盛的生命力和強大的戰斗力。

　　十八大以來，黨中央先出臺了“八項規定”等許多具體的措施，取得了明顯的成效。這些舉措基本上都是約束黨員領導干部的，都是著眼于制度建黨的。總體來看，這些舉措主要有以下四個特點：

　　一是明確具體。我們的各級領導干部基本上不存在對“八項規定”等要求理解不清楚的問題，既然理解清楚了你就要執行，而我們的老百姓，我們的媒體也很清楚，那就可以照著規定來實施監督，如果違背了就可以舉報。

　　二是對任何人都不例外。習近平總書記特別反對例外，強調在規定中不要用“一般”這樣的字眼，因為有“一般”就有“二般”，“二般”就不管用了，他認為應該把“一般”改成“一律”，規定對任何人都不能例外。

　　三是領導干部帶頭執行。習近平總書記以身作則，他曾經說過：“要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅決不做，以良好黨風帶動政風民風，真正贏得群眾信任和擁護。”十八大以來，習近平總書記在很多方面為全黨領導干部帶了個好頭，比如說他調研考察不封路、輕車簡從;他公務接待厲行節儉，不講排場。這種以上率下的作用是十分明顯的。

　　四是違反了規定就要受到追究。我們看到十八大以來因為違反八項規定和黨紀黨規而受到處分的領導干部非常多，有些人可能就是吃一頓不該吃的飯，或者說出國考察未經允許多跑了個城市，就是因為這些過去不當回事的“小事”，不僅挨了處分，甚至連職務也都丟了。這樣的處理讓更多的領導干部對法規有了敬畏感。抓制度管作風的一系列努力取得了明顯效果，充分說明了制度建設對黨建的巨大推動作用。

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