群眾路線在中國共產黨所主導的政治中，占有絕對重要的地位。盡管歷屆中共領導層一直在強調，但這個概念及其所關聯(lián)的政策，多年來也一直飽受黨內外質疑。群眾路線一直被毛澤東時期頻繁發(fā)生的群眾運動聯(lián)系起來，似乎群眾路線就是群眾運動。如果是這樣，群眾路線應當被放棄。再者，那些強調制度建設的人，更認為群眾路線與制度建設背道而馳，因此也應當放棄。

　　在毛澤東時代，群眾路線主要體現為群眾運動。每當一場政治運動來臨，群眾運動必然會達到頂點。毛澤東也曾經探討能否把群眾運動制度化，即七八年來一次。毛澤東時代的經驗說明，很難把群眾運動制度化，因為運動本身是破壞制度化的;并且，每一次運動都會造成巨大的社會震蕩和損失。但這既不表明群眾路線可以放棄，或中共已經找到了其他更好的方式。毛澤東時代的群眾運動，主要想解決的問題，是政府官員對人民的任意欺壓。這個問題依然存在，并且越來越嚴重。

　　改革開放以來，經濟建設替代了“階級斗爭”，因為社會難以承受不間斷的群眾運動，階級斗爭產生不了執(zhí)政黨所需要的政治合法性資源。不過，在經濟建設過程中，群眾路線在共產黨的政治生活中，越來越邊緣化了，結果造成了執(zhí)政黨越來越官僚化。至少體現在三個方面。

　　第一、組織和官員的高度等級化。共產黨無疑是世界上最具等級的政黨。等級森嚴是執(zhí)政黨最大的特點。在黨內，上級對待下級如同皇帝對待奴才，下級見到上級如同奴才見到皇上，上級脫離下級，干部脫離普通黨員。所有政治組織包括政黨，都有這種等級化的趨向。這也是德國社會學家米歇爾(Robert Michels)所探討的論題。但中國的情況更甚。中共是一個巨大的組織，需要高度組織化才能實現有效管理和運作。從橫向看，黨組織從其內核到外圍，不知道存在著多少圈層。從縱向看，如同其政府，黨組織本身也分為不同的行政層次，有效地把黨的高層和基層隔離開來。

　　第二、政黨行政化。近代以來，任何國家政治生活最主要的特點，就是政治和行政的分野。中國的傳統(tǒng)政治也強調分野，王權就是政治權力，相權就是行政權力。在今天的中國，很難搞清楚執(zhí)政黨是政治組織還是行政組織。這制約了群眾路線。在處理和社會群體的關系時，要不高度政治化，沒有專業(yè)精神;要不高度官僚化，不講政治。政治是要處理執(zhí)政黨和社會群體的關系，行政主要是執(zhí)行執(zhí)政黨的政策。一旦執(zhí)政黨演變成為官僚組織，它和社會群體的關系必然產生嚴重的問題。

　　第三、最為嚴重的結果是，執(zhí)政黨與社會嚴重脫節(jié)。中共擁有8000多萬黨員，是群眾性政黨，但脫離社會的現象越來越嚴重。今天的中國社會如此仇官，就是執(zhí)政黨和社會的脫節(jié)。群眾路線就是官員走向社會，這是一條單行道，因為群眾很難走向官員。一旦脫節(jié)，社會沒有合理合法的途徑影響官員，其訴求難以得到滿足。更為嚴重的是，一旦脫節(jié)，執(zhí)政黨及其官員就會失去執(zhí)政的方向感和使命感，專注于個人、家庭和小圈子的利益，必然走向腐敗。在這樣的情況下，“天怒人怨”不可避免。

　　西方政治也有群眾路線

　　新一屆中共領導層發(fā)動了聲勢浩大的群眾路線教育運動和反腐敗運動，盡管取得了成就，仍然面臨艱巨任務，最主要的挑戰(zhàn)是如何避免執(zhí)政黨的官僚化和去政治化。民主社會的政黨也是如此，正如米歇爾所說，“寡頭政治”是政黨生活的“鐵律”。但“鐵律”并非“宿命”。要生存和發(fā)展，任何政黨都必須找到抵制和克服“鐵律”的有效方法。對中共來說，就是群眾路線。

　　西方政治中也有群眾路線，表述在民主政治實踐之中。在多黨制國家，民主政治通過周期化的政治動員，來克服政黨的官僚化。每隔幾年的選舉就是一次政治化的過程。選舉是制度化(即法治化)的政治動員運動。西方其他一些政治活動形式例如協(xié)商民主，也體現了群眾路線。不過，民主在理論上和制度上的成熟，并不表明民主是最好的群眾路線。相反，西方的民主越來越表象化，即政黨的輪流執(zhí)政和政權的和平轉移，但它越來越不能為老百姓提供有效的服務，因為民主越來越表現為政黨之間的互相否決，政府弱化，什么事情都做不了。在亞洲，民主或者多黨制度，更是面臨著過度政治化的威脅，民主政治主導一切，政治人物互相否決，行政被弱化，政府被弱化，經濟社會出現很多問題，不能有效治理社會，甚至出現治理危機。

　　中國是一黨長期執(zhí)政的國家。毛澤東說過要用民主的方式來解決人亡政息的問題，就是前面所說的每隔幾年來一次的群眾運動。但這已經被證明很難持續(xù)。不過，問題仍然沒有得到解決，執(zhí)政黨今天仍然面臨官僚化的最大威脅。

　　群眾路線要成為中共生存和發(fā)展的有效方法，必須既表現為理論，也表現為制度。在中國，群眾路線仍然停留在偶爾發(fā)生的(非制度化的)政治實踐上。這也就是一些人總是把群眾路線和群眾運動等同起來，因為在沒有理論和制度的情況下，群眾路線是否存在，就取決于領導人的個人偏好。

　　首先必須解決理論上的問題。群眾路線被邊緣化，首先是因為人們在理論上對此很模糊。近年來，學界和政策研究界流行著很多驅使執(zhí)政黨“非政治化”的概念。例如“執(zhí)政黨的自主性”概念，就是說執(zhí)政黨不應當受任何社會力量的制約，在政策制訂和實施過程中具有高度自主性。這是西方學界和政策研究界所提倡的“政府(國家)自主性”的中國翻版。在西方，這是一個古老的問題。馬克思認為西方的政府是資產階級的代理人(他那個時代)。但后來人們發(fā)現，其實政府擁有高度的自主性，在決策和政策實施時，不代表哪個階級或利益群體的利益。不過，把這個概念機械地使用到中共，就非常危險。如果“自主性”意味著執(zhí)政黨在決策和執(zhí)行政策時，不能被任何既得利益所綁架，這可以理解;但如果意味著執(zhí)政黨可以脫離社會而自主決策，則是極其危險的事情。

　　另一個觀念就是上世紀八九十年代非常流行的“行政吸納政治”。這個概念主要用于解釋香港、新加坡等地的行政經驗，因為政府能夠提供充分的社會服務，就不需通過西方那樣的政治了。這實在是誤解。香港在港英時期不需要政治，因為香港的政治由倫敦說了算，香港人毫無權利去談論、參與政治，香港的公務系統(tǒng)只是執(zhí)行英國人的政治意志。在新加坡，盡管行政效率非常高，但其背后就是政治。李光耀之所以能夠對國家進行有效治理，是因為他是最講政治的。只不過是新加坡的政治主要表現為制度和專業(yè)主義。新加坡的很多組織形式，都有當時共產黨組織的影子，只不過表現為法治形式。因此，群眾路線在新加坡高度制度化，部長和議員每周定期要接見和解決選民所面臨的問題。在民主政治下，只有到了選舉的時候，政治人物為了選票，才開始和社會接觸。但新加坡的執(zhí)政黨和群眾的互動是每時每刻的。當然，新加坡的群眾路線體現在政治、社會生活的方方面面。行政效率最高，也不能吸納政治;相反，高效率的行政，必須基于有效的政治之上。

　　同樣重要的是群眾路線的制度體現。這更是一個系統(tǒng)工程，中國仍然有很多的事情要做。

　　既要專業(yè)化也要講政治

　　首先是群眾路線必須在制度上體現黨的性質。中共是中國政治的核心，黨管政治，因此黨應當是聯(lián)系群眾的工具，必須是群眾中間先進的部分，否則執(zhí)政黨的合法性就會成為大問題。如果說民主社會，政治官員的合法性是民眾的投票“投”出來的，中國政治官員的合法性，應當是走群眾路線“走”出來的。這方面，中共在錄用政治官員時，需要考慮到群眾自下而上的評估(而非僅是黨內的評估)，并且需要制度化。1980年代提出干部“四化”，即革命、年輕、知識和專業(yè)化。從制度層面來說，后三項比較容易量化，實踐上也得到了強調，但第一項最重要的卻被忽視。當然，在建設年代，對“革命化”應當做不一樣的解釋，主要是干部要懂政治，也就是群眾路線，深刻理解他們的權力來自群眾，要向群眾負責。政治官員沒有專業(yè)化和知識化不行，但不講政治也不行。

　　與之相關的問題，就是政治和行政的相對分離。政治強調路線方向，講人民的滿意和國家的長遠利益，而行政強調政策執(zhí)行，講效率。在行政方面，專業(yè)主義非常重要。這一塊，現在仍然存在著政治化過度的現象，需要減少政治化的程度。司法、教育、文化等等領域的政治性仍然過度，而專業(yè)主義不夠。但在政治領域(主要是黨務領域)，則應當要更多的扁平化。不僅要在黨的高層和基層之間，也要在黨的高層和普通群眾之間建立有機的聯(lián)系。表現在組織構架上，就需要把政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)區(qū)分開來;表現在人事制度上，應當把培養(yǎng)政治人才和官僚人才(公務員)的制度區(qū)分開來。目前用培養(yǎng)官僚的辦法來培養(yǎng)黨的官員，很難培養(yǎng)出好的干部來。.

　　在政策層面，群眾路線要求政策研究和決策的相對分離。現在，政策研究和決策部門幾乎是同一批人。黨的政策研究必須走向社會，研究者不需要任何行政或黨內的級別。一旦具有了級別，就很難了解到真實的情況。走出衙門，研究者都被社會視為官員(他們實際上就是官員)，沒有人會給他們講真話;同時，高級別的官員也很難接觸到基層群眾。

　　在政黨內部，也需要實現精英化和群眾化之間的平衡。在和平執(zhí)政時期，政黨的精英化不可避免，也就是列寧所說的“先鋒隊”的角色，但群眾化也不可被忽視。對中共來說，問題是如何使用好龐大的黨員隊伍，尤其在基層。這里可能就要區(qū)分干部黨員和普通黨員。在新加坡，干部黨員(也就是精英)一般都是在政府擔任政治要職，而基層黨員或者普通黨員，就是執(zhí)政黨和社會的關聯(lián)點，兩者配合和結合得非常好。中國這方面仍然有很多改善的空間，尤其是對普通黨員的使用上。在現行體制下，大量的普通黨員是被邊緣化的，沒有發(fā)揮他們應有的作用。

　　更為重要的是執(zhí)政黨的開放，向普通黨員和社會群體的開放。開放是任何執(zhí)政黨避免既得利益化的唯一選擇。一旦既得利益化，政黨必然形成寡頭政治，走向衰敗。人們經常用“鐵打的營盤，流水的兵”來形容中共，這非常恰當。這里的“營盤”指的是作為組織的中共，而“兵”指的是黨的干部黨員。如果執(zhí)政黨不想被任何既得利益所壟斷，開放便是最有效的辦法。

　　作者為新加坡國立大學東亞所所長

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