《商務周刊》2010年第8期

　　公共投資在任何扶貧經濟戰略中都是非常重要的。為數眾多的經濟體憑借龐大的國有經濟部門取得其經濟成功，相反，許多不成功的經濟體的國有經濟部門非常之小。國有企業不是經濟增長的負擔，國有企業和私有企業面臨的問題都非常類似，諸如委托代理、搭便車和軟預算約束問題。私有化不是解決國有企業問題的出路，如果政府有能力引導好私有企業，就有能力經營好國有企業；反之，如果政府沒有能力經營好國有企業，政府也不會有能力引導一個好的私有化。作為私有化的替代方案，對國企進行組織改革、增加競爭、政治和行政管理改革都是重要的。自然資源管理有著和國有企業管理類似的特征。自然資源并不必然導致資源詛咒，可再生和不可再生資源可以創造無數上游和下游產業。此外，對自然資源租金收入的合理設計是重要的，以確保財富屬于這個國家的每個人，包括子孫后代

　　□ 文 張夏準

　　翻譯 周建軍

　　審校 何建武

　　張夏準（Chang Ha-Joon），是劍橋大學經濟系教授，并擔任聯合國、世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲投資銀行等國際機構及英國、南非等國政府顧問，對現任厄瓜多爾總統拉斐爾·科雷亞有很大學術影響，其著作中文譯本包括《富國陷阱：發達國家為何踢開梯子》、《知識產權與經濟發展：歷史經驗與新課題的涌現》；周建軍，是韓國成均館大學政治學碩士；何建武，是國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部博士。本文為聯合國經濟社會事務部（UNDESA）因應2005年聯合國世界峰會所做的“國家發展戰略”六個政策建議之一的“國有企業改革”。本政策建議執筆人為劍橋大學經濟系張夏準教授，斯蒂格利茨（Stiglitz）教授和其他專家審閱了報告的全部內容，由周建軍負責整理摘譯。感謝聯合國經濟社會事務部、聯合國助理秘書長喬默（Jomo.K.S）博士和張夏準教授對本文譯介的授權、支持和建議。英文全文請查閱聯合國官網 http://esa.un.org/techcoop/documents/PN_SOEReformNote.pdf。關于本文的任何評論，請發至 [email protected]。

　　公共投資和經濟發展

　　公共投資必須在任何意在緩減貧困的國家經濟發展戰略中發揮關鍵作用，包括聯合國千年發展目標（Millennium Development Goals）的實現。市場是促進經濟發展強有力的機制，但也常常不能產生實現可持續經濟發展所需的經濟推動力與社會正義。市場采用的是“一元一票（one-dollar-one-vote）”的以錢投票的機制，因而很可能難以充分滿足窮人的基本需求。例如，全球用于減肥藥研發的錢比花在治療瘧疾的藥物研發上的錢多20倍，而每年全球有100多萬人死于瘧疾。如果我們想要實現基礎廣泛及政治上可持續的發展,我們需要去尋找那些滿足每個人基本需求的機制。

　　此外，若個人完全受市場激勵支配，整個社會就很可能出現“公共品”供應不足。法律和秩序、基本的基礎設施、初級保健、基礎教育以及科學研究都屬于此類公共品。提供此類公共品的典型機制是通過稅收和公共提供（public provision）來實現的。

　　沒有合適的監管，市場鼓勵短期利潤追逐，其代價往往是犧牲可持續發展所必需的長期投資。其結果是，在過去20年里，伴隨著自由化和金融市場的開放，發展中國家的投資率已經急劇下降。這并非什么機緣巧合。對此，必須采取的措施包括審慎的監管、適當的反周期宏觀經濟政策、遏制投機炒作的金融市場規則、稅收以及鼓勵長期投資的其他政策。

　　為了糾正市場的缺陷，公共投資能發揮、也應該發揮關鍵作用，在事關長期發展的方面尤其如此。長期發展需要大量的人力物力投資。通過投資資本設備和物質基礎設施（如交通、通訊等），公共投資項目能增加物質能力（physical capabilities）；通過對健康、教育、培訓和科研能力的投資，公共投資項目能夠增加人的能力（human capabilities）；適當的專項公共投資項目（比如著眼于貧困兒童的教育支出或者為幫助貧困地區出口產品而修建的基礎設施），可以有助于扶貧并因此促進長期的經濟和社會發展。

　　盡管過去20年里，人們傾向于認為公共投資會“擠出”（crowd out）私人投資，但通過“擠入”效應（the “crowding in” effect），公共投資也可以成為促進私營經濟部門發展的關鍵措施。只有在經濟接近充分就業的情況下，“擠出”效應（the “crowding out” effect）才很有可能出現。而在大多數資源未充分利用或者通過接受援助增加資源的國家，我們期望公共投資能“擠入”私人投資。公共投資能進一步促進經濟發展，尤其在那些能對私營部門投資形成補充的領域（諸如在主要農產品出口區修建道路設施、為新擴張產業而投資培訓工程師、投資于那些對私營部門而言風險太大的基礎產業）。

　　盡管存在很多潛在收益，但公共投資在很多發展中國家還是有所下降。發展中國家公共投資占國內生產總值的比重，從1980年代早期10%的峰值，下降到了2000年的略高于5%。這一趨勢在拉丁美洲更為明顯，從1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。這種大幅度下降很大程度上是因為國際貨幣基金組織要求的條款所致。由于過分強調宏觀穩定而壓倒其他目標（增長、就業和發展），導致國家有激勵去削減各種投資。與此同時，預算平衡的條款約束，沒有對經常性支出和資本性支出加以區分，由此造成了政府削減公共投資而不是經常性支出——削減日常支出在政治上通常是比較困難的。

　　當然，我們對公共投資減少的擔心，并不意味著公共投資完美無缺。在許多發展中國家，對公共投資的管理存在嚴重問題，需要改進公共投資管理的方式。本政策建議將著重解決這個問題。

　　這份政策建議包括公共投資管理的兩個主要方面。第一個方面是國有企業的管理，第二個方面是自然資源的管理。本文希望提供切實可行的政策建議，但在此之前將首先簡單介紹有關這個領域內主要政策爭論的理論。對一個急于采取行動的政策制定者而言，理論分析似乎是沒有必要。但我們堅信，理解隱藏在政策辯論之后的理論才是改進政策能力的最好方式。如果一個決策者理解了基本的理論，他就可以在不同的情況下加以運用。

　　如何管理國有企業

　　在開始分析之前，有必要介紹一些與國有企業相關的理論和實證研究的主要結果。

　　首先，沒有明確支持或反對國有企業的理論。流行的信息不對稱和“有限理性”理論，使“科層”安排（例如企業）而不是“契約”安排（例如市場）成為必要。此外，薩平頓-斯蒂格利茨基本私有化理論（Sappington -Stiglitz Fundamental Privatization Theorem ）指出，只有在嚴格且經常不現實的條件下，私營經濟部門的業績才好于國有企業。

　　其次，需要強調的是，大型國有企業和大型私有企業面臨的問題常常非常相似。由于龐大復雜的組織有為數眾多、相互交叉的層級，他們都遭受著復雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。當討論國有企業問題的時候，許多人經常暗含地假設私有企業主們完好地掌控著他們的企業,也就是假設私有企業不存在代理問題。如果我們將理想化的私營企業與現實中的國有企業作比較，毫不驚奇，前者將優于后者。

　　第三，即使在邏輯層面，全面私有化——這一被當今經濟學正統觀點支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業的大量股份，但仍保留國有企業中占多數的份額，或者至少處于相對控股地位。此外，不靠出讓股份，國有企業的業績仍然可以通過組織體系的改革、引入競爭及政治/行政管理的改革得到改善。這一點之后將細述。

　　第四，由于理論研究結果存在分歧，關注現實世界的具體情況就尤為重要。毫無疑問，很多國有企業效率低下、缺乏活力和存在腐敗，但沒有明確而系統的證據表明國企是經濟發展的包袱。此外，因為表現不佳的國有企業更容易招致關注，因此關于國有企業的實證資料存在某種程度的“選擇性偏差”。有問題的國有企業受到更多關注是很自然的事，但這也給人以國企普遍業績糟糕的印象。

　　支持國有企業的案例

　　盡管受商業媒體和傳統觀念的影響，這種“錯誤印象”非常流行，但還是存在高效且運行良好的國有企業。

　　新加坡航空，經常被評為世界上最好的航空公司，就是一家國有企業,其57%的股份被新加坡政府全資擁有的控股公司淡馬錫所持有。備受好評的印度孟買交通運輸管理局（Bombay Transport Authority of India）也是一家國有企業。世界級的企業諸如支線飛機制造商巴西航空工業公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產企業浦項制鐵，最初都是以國有企業取得成功的，至今政府仍對巴西航空工業公司和雷諾汽車公司施加著重要影響。

　　事實上，許多國家憑借龐大的國有經濟部門取得其經濟的成功。除新加坡航空公司外，該國國有企業不僅遍布在電訊、能源（電力和燃氣）、交通運輸（鐵路、汽車甚至出租車）和港口等“常規”領域，而且涉足半導體、造船、工程、海運和銀行業。新加坡是世界上擁有一個最大型國有經濟部門的國家之一。中國臺灣也在一個龐大的國有經濟部門而非私有化的基礎上創造了經濟奇跡。整個20世紀下半葉，奧地利、法國、挪威和聯邦德國也擁有龐大的國有經濟部門，且運行良好。特別是在法國，國有企業常常是工業現代化的領頭羊。

　　相反，許多發展不成功的經濟體其國有經濟部門規模較小。根據世界銀行的一份報告，即使在1990年代大規模私有化之前，阿根廷的國有經濟部門比重不到40個發展中國家平均水平的一半。1978—1991年，阿根廷的國有經濟部門僅占國內生產總值的4.7%，而同期40個發展中國家平均水平則達到10.7%，韓國也達到9.9%。菲律賓，另一個被公認為“發展失敗”的案例，其國有經濟部門甚至更小，僅占國內生產總值的1.9%。然而，阿根廷和菲律賓卻經常被當作因大規模國有部門而發展失敗的典型。

　　除了以上現實的例子不支持“私有好、公共壞”的傳統觀念，同時還存在許多值得信賴的理論支持國有企業的存在。最常被引用的依據就是自然壟斷。當行業的技術要求決定了只能存在唯一的生產者時，自然壟斷就出現了。自然壟斷可以使生產者通過收取高價而獲取高額壟斷利潤。如果出現買方壟斷市場（單一買家），那么自然壟斷者可以通過砍低價格剝削為其供貨的供應商。當壟斷企業的生產（或購買，對買方壟斷而言）無法達到社會期望的產出，不僅導致經濟剩余的不平等分配，而且導致經濟的無效率，在這種情況下，應該設立國有企業并對其進行嚴格監管，以阻止濫用自然壟斷。

　　另一個支持國有企業的論據是資本市場失靈（capital market failure），即私營部門不會投資于那些或許長期會帶來高收益但短期卻存在高風險的項目。例如，由于私營部門認為鋼鐵項目的風險太高，韓國政府建立了國有鋼鐵企業浦項制鐵。為什么這些最后被證明成功的項目卻沒有私人投資者參與呢？這是因為資本市場存在對短期收益而非那些高風險、長周期的大型項目的固有偏好。解決資本市場失靈的一個簡潔辦法是政府建立開發銀行，為這些高風險、長周期的項目進行投資，而不是自己建立和運營生產型企業自身。但是，大多數發展中國家由于私營部門缺乏創業人才，即使存在開發銀行，必要的項目也無法啟動。在這種情況下要解決資本市場失靈問題，政府直接建立國有企業就會比建立開發銀行更有效。

　　浦項制鐵的例子闡述了支持國有企業的另一個論據，就是外部性問題（externalities）。浦項制鐵，在政府的引導下，沒有濫用它的壟斷地位去獲取超額利潤，反而讓利于其產品的買家，從而使整個經濟都受益。因此，韓國政府投資浦項制鐵的“社會回報”——或者說是對整個經濟的回報——要高于公司本身的回報。這種“私人回報”和“社會回報”的差異，在經濟學術語中被稱之為外部性，這是支持國有企業的另一個理由。

　　第四，國有企業可能從廣義上幫助解決公平問題。例如，如果聽任企業追逐利潤最大化，那么生活在偏遠地區的人們也許不能享有郵政、供水和交通等基本服務。在這種情況下，由國有企業來確保全體公民普遍享有基本服務更容易實現。另一個例子是，私營的養老金和醫療保險體系拒絕接受“高風險”的客戶，這些客戶通常都是窮人。國有企業運營這樣的體系將可以確保弱勢群體得到最基本的社會保障。

　　理論上，以上這些支持國有企業存在的理由，拋開道德因素，都可以通過私有企業解決。但前提是必須設立適當的監管體制或稅收/補貼機制，使得私人與全社會的收益/成本等同。例如，政府可以補貼從事高外部性項目（諸如研發）的私有企業。再如，政府可以通過從業許可證來強制要求那些希望從事“基本服務”（例如，郵政、用水、鐵路等）的私營企業確保所有人都可以享受這些基本服務。如果能這樣，國有企業就不再是必需的了。但我們不能忽略一個要點：監管或稅收/補貼機制都涉及合同協議——不管是直接監管還是間接地稅收/補貼機制，其管理成本總是非常高。

　　拋開經濟學教科書中的理想世界，在現實中明確合同內容的所有條款是不可能的。例如，設定的管制價格上限或者補貼的金額可能需要修改，而修改合同通常涉及很多次的協商，甚至會出現法律糾紛，所有這些會導致高額成本——在經濟學上被稱為“交易成本”。這就涉及到1991年諾貝爾經濟學獎得主羅納德·科斯的經典解釋：為什么市場不能解決所有的問題而必須有企業存在？

　　當然，若選擇國有企業而不是在政府監管和稅收/補貼機制下的私有企業，這種選擇所節約的交易成本,必須能夠抵消國有企業運行的“組織成本”。更重要的是，這種降低透明度的制度安排與契約化程度更高的制度安排相比，前者更易受政治影響（“俘獲”），出現赤裸裸的腐敗。

　　但是，即使考慮“組織成本”，交易成本的存在意味著建立國有企業并通過政府內部指令來處理無法預期的事情，比通過建立基于契約的機制(監管或者稅收/補貼)來解決這些問題的成本要小得多。這種情況尤其發生在那些國有企業通常從事的行業，比如市場價格信號不存在（如自然壟斷）或者不可靠（如外部性），這對于那些更為缺乏的是法治能力而非行政管理能力的發展中國家尤其適用。

　　反對國有企業的例子及其局限

　　盡管有前面那些理論支持國有企業的存在，同時也有許多經營良好的國有企業，那為什么還有眾多國有企業運行不良呢？最流行的解釋包括兩個方面：委托-代理問題和搭便車現象，這兩個問題都基于個人會自我追逐利益的假設。

　　從定義上講，國有企業由沒有企業所有權的經理人來經營。反對國有企業的觀點認為，人類具有自私的天性，沒有經理人會像經營自家企業那樣有效率的經營國有企業。由于很難界定（盡管經理人自己知曉）國有企業經營不善到底是由于受托經營的代理人（經理）自身不負責任，還是經理人無法控制的外部環境因素所致，委托人對代理人的監控總是不完備的，最終導致了企業管理缺乏效率。這就是所謂的委托-代理問題。此外，作為國企所有者一分子的公民個人沒有激勵和手段去監控國有企業經理人——其個人監控國企經理人的成本由自己負擔，改進管理后的收益卻被所有人分享。這就意味著到最后沒有人有動力去監控國有企業經理人。這就是所謂的搭便車問題。

　　委托代理問題和搭便車問題是真實存在的，而且對解釋國有企業經營不善也非常重要。但這些問題也同樣存在于所有權和經營權分離的大型私有企業。如果私有企業由被雇傭的經理人經營且有數量眾多的小股東，經理人將有一個激勵將其努力置于一個次優的水平（從股東的角度看），同時個人股東也沒有足夠的激勵去監控企業聘用的經理人。換言之，對經理人的監控是一個“公共物品”，對這個“公共物品”的提供，既是國有企業也是私有企業面臨的問題。

　　事實上，在某種情況下，對國有企業的監控應該比所有權和經營權分離的私有企業更容易。一方面，如果國有企業經營不善，公眾（包括納稅人）的財富將會被浪費，他們至少與私有企業股東有同等的動力去約束經理人。另一方面，在集權管治架構下運作的國有企業，是比較容易監控的。在國有企業部門常有一個或幾個明確的機構負責監控，例如相關的部委、公共控股公司、政府審計署以及專門的國有企業監管機構。相形之下，除非有實力足夠強大的股東獨自提供監控的“公共物品”，股份分散型的私有企業小股東不大可能一起行動監控其經理人。事實上，如果說設立政府就是為了解決“公共物品”問題，那么監管國有企業經理人也應該是其職責之一。

　　更重要的是，很多公司，不管是國有的還是私有的，不管其所有權和經營權是否分離，都管理得很好。這表明企業經營好壞與否并非取決于個人的物質激勵。個人的自我利益不是人類的唯一追求。激勵和約束企業的員工不僅是靠那些“利己”的東西（諸如薪水和權力），還包括對企業的忠誠、對同事的責任感、敬業精神、誠實、自尊、工作操守和其他眾多的道理觀念。國有企業則還存在其他的激勵手段，諸如愛國主義、對公共服務的奉獻精神、對社會正義的關心、為一個“頂尖”企業工作的自豪感等等。這些激勵措施很重要，我們卻常熟視無睹。

　　如果國有企業和那些所有權分散的私有企業的內部運作幾乎沒有差別，那么還有哪些因素能區分它們呢？一個明顯的因素是，作為公共企業，國有企業通常面臨所謂的軟預算約束問題。通常認為，國有企業作為政府的一部分，如果出現虧損，可以得到額外的經費；如果面臨破產，可以用公眾的錢來拯救。從這個角度看，國有企業的預算約束是可變動的，或者說是“軟的”。

　　軟預算約束這一術語由匈牙利著名經濟學家科爾奈創造，用以解釋中央計劃體制下的企業行為，但也可被應用于資本主義經濟體制中的國有企業。例如，從不破產的印度“病企”，就經常被當作國有企業軟預算約束的典型案例。

　　誠然，因政治產生或靠政治維持的軟預算約束助長了松散管理，因此應該加以“硬化”。然而也應該注意到，軟預算約束并不僅僅是由所有權國有所導致的。如果在政治上足夠重要，諸如雇傭大量員工或者社會高敏感度行業（包括軍工、醫院等），私有企業也同樣存在軟預算約束問題。當然，國有企業比私營企業在政治上更容易得到扶持，不過有趣的是，很多私有企業所獲得的政府救助確實來自于那些公認為自由市場國家的政府。。

　　軟預算約束確實存在，但有必要強調的是，軟預算約束并不必然造成國有企業經理人的不努力。一個職業經理人，不管他管理的是國有企業還是私有企業，他都知道經營不善會受到嚴厲的處罰，比如減薪或撤換。因此，即使我們承認軟預算約束對國有企業影響的巨大可能性，但只要經理人對其管理負責，軟預算約束對國企效率的負面影響就會被削弱。

　　這部分的討論顯示，公有制不是國有企業管理不善的必然原因。所有那些反對國有企業的觀點，委托代理問題、搭便車問題、軟預算約束，也同樣存在于所有權與經營權分離的大型私有企業。

　　私有化是解決國有企業問題的出路嗎？

　　盡管沒有妨礙國有企業業績出色的特殊障礙，但整體來看，在許多國家，國有企業的業績確實要遜色于私有企業。因此，私有化作為改善國企業績的手段，一直備受吹捧。不幸的是，這種思路表現了一種悖論。根源上，它表明如果政府有能力很好地實施私有化，這樣的政府也有能力運作好國有企業；反之，如果政府沒有能力運作好國有企業，這樣的政府也不可能有能力去很好地實施私有化。

　　從1980年代至今，私有化被普遍認為是改善國有企業業績主要的甚至是唯一的方式。提供官方援助的國家、世界銀行和國際貨幣基金組織等，利用其金融實力將這種觀點加諸接受援助的發展中國家和轉型經濟體。盡管近年來隨著私有化的推行，認同這種觀點的人逐漸減少，主要原因是已有的證據表明私有化經常沒有實現目標，但私有化仍被認為是解決國有企業問題的必然出路。對于希望改善國有企業業績的決策者，私有化當然是一種選擇，然而還有另外很多方法能做到這一點，這將在下一章節討論。人們常常錯誤假設，國有企業必須選擇完全私有化或完全國有化，事實上還有很多介于中間的“第三條道路”可供選擇。政府可以出售國有企業的一部分股份而保留絕對控股或相對控股（諸如法國的雷諾汽車和中國臺灣的國有企業）。這種“部分”私有化可能是為了籌措資金，也可能通過與大型外國公司聯合以獲得關鍵技術或者市場。一些國家的政府雖然幾乎出售所有的股份，但利用所謂的“黃金股（golden share）”來保留對于企業關鍵問題（諸如控制關鍵技術、企業并購）的控制權。

　　即使我們無視上文提到的“第三條道路”，私有化過程也涉及大量影響效率的實際問題，由此可見，私有化也僅僅在適當條件下才能實施。

　　第一，經驗顯示，私有化對贏利的國有企業業績沒有影響，所以政府應該集中精力將那些不能贏利的國有企業私有化。不幸的是，私有企業通常對購買不能贏利的國有企業不感興趣，因此政府常常不得不先出重金對國有企業進行投資或者重組。這將進入一個進退兩難的窘境——如果其業績可以改善，為什么還要將其私有化呢？有證據顯示在私有化之前的預先重組中，這些將被私有化的企業生產效率就提高了，這就表明重組比私有化更重要。因此，除非在政治上無法去重組一個企業，很多國有企業的問題完全可以通過重組而不是私有化加以解決。

　　第二，私有化特有的進程涉及財政支出，這將給資金短缺的發展中國家政府帶來很大麻煩。國有企業評估和股票上市，其成本都比較昂貴，如果通過國際會計事務所和投資銀行來做就更是如此。

　　第三，許多國家的私有化過程充斥著腐敗。大量潛在的收益最終會流入一些內部人的口袋，而不是政府的金庫。這種財富的轉移有時候是非法的，比如通過賄賂；但經常是合法的，例如政府“內部人”在這個過程中充當顧問。這簡直是諷刺，經常提出反對國有企業存在的人就是想通過國有企業私有化從中腐敗謀利的人。然而，一個悲哀的事實是：一個沒有能力在國有企業中控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業私有化的時候突然有能力阻止腐敗的。腐敗攫財者不惜一切代價的推動私有化，并潛入私有化的進程，這意味著他們將不必與他們的繼任者一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗渠道“變現”。需要補充的是，私有化并不一定會減少腐敗，私有企業也存在腐敗。假賬和內部人交易已成為嚴重問題，即使監管相對完善的美國在“喧囂的九十年代”也是如此。

　　第四，私有化將給政府的監管造成巨大的負擔，特別是大規模的私有化。令人擔憂的是，如果沒有有效的監管，“自然壟斷”的國有企業在私有化后情況會變得更糟，因為取代無效率但受約束的國家壟斷的，是無效率且不受約束的私人壟斷。地方政府的監管能力是個尤為嚴重的問題。在政治分權化和“讓服務提供商更貼近人民”的名義下，最近世界銀行和援助國政府推動將國有企業按區域分拆，將監管責任甩給了地方政府。表面上看似乎不錯，但是考慮到地方政府監管能力嚴重不足的現實，從效果來看，這往往導致無人監管。

　　第五，私有化的時機和規模也很重要。例如，在相對短的時期內出售眾多的企業——所謂的“大拍賣”辦法，弱化了政府的討價還價能力，其結果是降低私有化的收益。另一個例子是，在股票市場下跌時，試圖私有化也會減少私有化的收益。在這個意義上，給私有化設置一個嚴格的最后期限——這是國際貨幣基金組織堅持采用，也是一些國家政府自愿采取的方法——是一個很壞的做法。這將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯了私有化的時機和規模，那么此時出售企業的價格將沒有政府采用更務實方法和更耐心等待最好交易時機可能獲得的價格高。

　　第六，私有化應該有“正當”的理由。私有化的目的應該是改善企業的業績，而不是為了籌集資金（變賣家產）。例如，1990年代的許多拉丁美洲國家，大規模的私有化是為了在短期內籌措大量外匯。私有化的收益用于支付外債、大額消費（主要是進口商品）以及支撐不可持續的匯率。要避免此類私有化收益的“濫用”。

　　第七，發展中國家特別是在拉丁美洲的國有企業，經常被賣給外國的國有企業。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞（Iberia）購買了大量的拉美航空公司，而國有的西班牙電話公司（Telefonica）則購買了大量拉美電話公司。如果公有制和國企管理是問題所在，那么把一家國企賣給另一家國企就相當奇怪了。對這種現象的一個解釋是，政府就不會向這些已歸外國所有的公司提供軟預算約束了。然而，外國的國有企業，因為其龐大的規模以及其所有國的國際政治影響力，往往會比本國的國有企業有更大的政治能量。

　　第八，需要重視私有化的合同條款是否合理。有大量的問題出在這里。這類問題之一是買主違反合同。買主榨取了原國有企業的利潤，然后一走了之；當出現虧損時，就把問題留給政府處理。某些情況下，這不是問題，諸如無線電頻譜，其基本資產不會被終端服務所損壞。但是，如果相關的資產需要維修（諸如供水系統和道路），可能導致資產的惡化或破壞。因此，私有化合同應包括當發生合同違約時重新收回資產的快速程序。還有一個問題就是對企業業績的硬性規定，其中面臨一個挑戰，就是如何使用正確的業績指標，例如在諸如供水之類基本服務的合同里，利潤率可能并不是最好的業績指標。另一個挑戰是防止跨國公司利用轉移定價破壞業績要求。

　　可見，私有化成功的必要條件非常之多。許多條件在現實中無法滿足，特別是在一些發展中國家。所以許多私有化嘗試以失敗而告終就不奇怪了。

　　私有化的替代方案

　　如果公有制自身不是國有企業表現不佳的唯一或者最重要原因，私有化也不可能是國有企業問題的有效解決之道。此外，正如前文所提到的，私有化涉及很多現實問題。公正的說，私有化應當被當作整治國有企業績效較差的最后方法之一，而不是首選之道。下面，我們將討論三類可以替代私有化的政策方案：組織改革、增加競爭、政治/行政管理改革。

　　組織改革

　　首先，應該嚴肅地審視國有企業的目標。國有企業經常被賦予太多目標——包括滿足社會目標（如對女性和少數民族支持）、創造就業、產業化以及提供基本服務等。從本質上來講，國有企業服務于多個目標沒什么錯，但如果這些目標及其相對重要性不夠明確，就可能給國企的績效帶來負面影響。因此，每家國有企業都應該有清晰的目標，并且每個目標都應被賦予明確的權重。這將有益于最小化國有企業目標數目，并為協調那些有潛在沖突的目標提供指導。

　　組織改革的第二個重要部分，是改進有關國有企業業績信息的質量，提高國有企業的監督機構對這些信息加工和反應的能力。在一些國家，這些監督機構甚至缺乏最基本的信息（諸如資產負債表）。為了在無需政府從外部介入微觀管理的條件下監督和提高國有企業績效，必須提供這些信息，而且需要指定明確而容易操作的報告時間和規范并得以嚴格遵守。與此同時，必須提高監督當局獲取信息、處理信息以及有效使用信息的能力。

　　第三，必須改進國有企業員工的激勵制度。需要設計一套明確有效的激勵系統來鼓勵國有企業的管理者和員工提高效率、產出和顧客滿意度。這里的“激勵”不能被簡單理解為個人物質激勵，還應包括各種非物質和非個人的獎勵。

　　第四，建立單一且工作人員能各司其職的國有企業監控機構也可以提高監督效率。在一些國家，國有企業存在多頭監督現象，這經常意味著沒有哪個機構可以有效的監督，國企經理人還經常受到不合理的檢查。將所有的監管責任整合到一個機構，既可以防止互相推諉，也可以使國企經理人免受過多的干擾。但是，在整合監督責任的過程中，必須確保這樣一個擁有所有監督權力的強勢機構存在足夠的約束和制衡。

　　第五，如果政府監督和改革國有企業的能力有限，削減國有企業的數目也可以有助于改善國有企業的監控。破產、合并甚至私有化一些不必要的國有企業可以釋放政府用于監督或改革的資源，這有助于改善其他更為重要的國有企業（比如供水和供氣公司）的績效。

　　增加競爭

　　增加競爭對改善國有企業績效也很重要。對于那些涉足自然壟斷行業的國有企業來說，增加競爭既不可能，也缺乏社會效率。但是，仍然存在通過競爭壓力來提高國有企業效率的情形。

　　實際上，在許多國家，國有企業與私有企業在非自然壟斷領域存在激烈的競爭。例如在法國，1996年以前一直歸政府所有的雷諾汽車就面臨私有的標致汽車和其他外國車廠的直接競爭。甚至因為貿易保護和補貼而在國內市場處于實質壟斷地位的國有企業，像巴西航空工業公司、浦項制鐵，也會因為強制出口而面臨國際競爭。

　　由于所有的產品和服務至少是可部分替代的，即使是自然壟斷領域的國有企業也能受到競爭的刺激。例如，英國的國有鐵路公司1980年代在某些局部市場就曾面臨汽車運輸公司相當強烈的競爭。

　　競爭并不總是來自私有部門。如果可行，也可以通過設立另一家國有企業的方式以增加競爭。1991年，韓國就建立一家新的國有企業（Dacom，數據通信公司）專門從事國際電話業務，目標直指已經處于壟斷地位的國有電話業務商（Korea Telecom，韓國電信）。這一舉措帶來了韓國整個電信行業1990年代服務效率和服務質量的提高。

　　理論上講，人為地將自然壟斷行業根據區域進行拆分，并依據各自的業績來獎懲，也可以起到增加競爭的作用。這種引入競爭的過程可能伴隨著私有化（如英國鐵路系統的改革），但在國有制之下引入競爭也是可行的。這種方法被稱為“標尺競爭”。不過不幸的是，特別是在那些監管者沒有充分的能力來對復雜的業績進行衡量的發展中國家，這種方法應用的效果不佳。此外，就網狀產業（例如鐵路）而言，區域間增加競爭所帶來潛在收益，必須要能夠抵消由于區域分割導致的協調失靈而增加的成本。英國鐵路私有化項目之所以慘敗，就是因為鐵路私有化雖然造就了許多區域運營商，但事實上相互之間幾乎沒有競爭。

　　政治和行政管理改革

　　在一些國家，設立國有企業被作為比其他方式更好處理某些問題的機制，因為“最優”方案在政治上很難推行。在這種情況下，盡管肯定不容易，但是必須通過政治和相應的制度改革使得“國有企業”這種政策模式能夠趨向“最優”。

　　例如，由于政府沒有提供失業保險計劃，也不能通過公共工程項目創造更多“生產性”崗位，因此國有企業被要求保留不必要的工人。在這種情況下，一個更好的方案是提供失業保險計劃和創造公共工程項目，使得政府不必創造這種“虛假”就業,但是這樣做往往需要就額外征稅或者擴大政府赤字達成政治共識。

　　為了確保政治改革的有效，必須同時進行行政管理改革。除非這些監控國有企業的官僚機構是稱職的，否則為他們創造好好干事的政治空間也不會起到作用。

　　行政改革涉及方方面面。提高公務員的相對薪酬（relative pay）可幫助政府招募更加優秀的人才和減少腐敗。同時也需要改進公務員的培訓，培訓同樣需要涉及方方面面的知識，而不僅僅是經濟學知識的培訓。給公務員反復灌輸公共服務道德，同時設計一個適當的工資級差表將是非常有用的；即使沒有支付私人部門那么高的工資，許多公務員還是愿意為這個國家的美好未來工作。不過這種差距必須控制在他們能忍受或負擔的限度內。

　　所有這些都需要時間，但我們無需理睬那些流行的觀點，比如缺乏行政管理能力的發展中國家政府不應該嘗試任何“困難”的事情。一個窮國不需要，也確實不可能，先建立起一個組織完備的經濟管理官僚體系而后再來發展經濟。更重要的是，政府官僚體系的行政能力可以在一個相對短的時間之內得到提高。

　　自然資源的租金如何管理

　　由于不可再生的礦產資源并不是由其土地所有者的努力所創造的，因此多數人認同應該將其與其他財富資源區別對待。此外，隨著這些自然資源被一部分人開采，其他人包括子孫后代將無法再利用它們。這就是為什么多數國家將礦產資源納歸國家所有的原因。這也意味著礦產資源越多的國家越易于擁有比較大的國有企業部門。另外，在多數國家，特定的可再生資源的開發，諸如森林和漁業，出于可持續的原因也受到公共管制。在另一些國家，這些資源中至少部分是公有的。因此，自然資源的管理可以借鑒國有企業管理中的一些重要原則。

　　自然資源租金的使用

　　管理可再生資源的挑戰甚至比管理不可再生資源更大。就前者而言，好的管理可以保持這些資源的持續性，免遭衰竭危險；就后者而言，再好的管理也無法保持不可再生資源永遠持續。但是，即使是對于不可再生資源，對資源租金使用模式、價格變動以及所謂“荷蘭病”的管理中采用的政策不同，結果也是非常不同的。

　　關于自然資源租金的使用，經常被推薦給發展中國家政府的方案是，出售資源開采權、靠資源出售產生的收益為生。主張這種觀點的人強調，發展中國家缺乏有效開采資源和謹慎管理相應所得的能力。

　　這種方案在理論上可行，尤其是短期來看，但是在實踐中要想獲得潛在的收益，就需要兩個嚴格的條件。其一，發展中國家政府應該以恰當的方式設計出售自然資源開采權的合同；其二，在資源開采權出售和租金收取的過程中應該沒有腐敗。在發展中國家，這兩個條件經常無法滿足。

　　更重要的是，長期來看這并不是一個非常好的方案。與“資源詛咒（resource curse）”的流行說法相反，可再生和不可再生的自然資源能夠創造許多上下游產業，因而可以成為經濟增長的引擎。例如，森林資源能延伸到的下游產業如造紙和家具制造業，上游產業如伐木機械和土方機械。緊接著，家具制造業可以拉動其上游的金屬制品業（諸如釘子、鉸鏈）和化工行業（比如油漆）。

　　發達國家的例子顯示，自然資源并不必然導致所謂的“詛咒”。一些發達國家已經將它們的資源稟賦轉化成自身的優勢，比如美國（豐富的礦產、森林和漁業資源）、加拿大（豐富的礦產、森林和漁業資源）、澳大利亞（豐富的礦產資源）、瑞典（鐵礦、森林）、芬蘭（森林）和挪威（石油和天然氣）。即使在發展中世界，也有一些國家如馬來西亞（森林、錫、石油和天然氣）和博茨瓦納（鉆石），其自然資源管理得相當好，并未演化成“詛咒”。

　　考慮到自然資源可以帶動潛在的上下游產業從而促進經濟的發展，發展中國家的政府應該尋求構建可以長期有效開采自然資源的國家能力（national capabilities）的途徑。例如，國外石油公司不想轉移鉆井和煉油的關鍵技術給巴西，巴西政府通過國有的巴西國家石油公司，大力投資并成功研發了這些技術能力。

　　即使決定出售開采權，也應該用心選擇恰當的合同形式，即到底是采用準入許可、合資還是產品分享安排。因為一個國家的發展軌跡很難準確預測，因此這些開采權合同應該設定為在相對較短的一段時期（10年或20年）之后重簽，以便可以及時根據國家能力的發展進行重新評估，以采取不同措施。還有，如果給予或者出售開采權給外國公司，出售程序和相應的合同應該對外國公司的技術、管理和生產能力的轉移給予明確規定。這可以通過讓其與本國企業（通常是國有企業）簽署合資協議，或通過對轉移能力的明確要求（諸如技術轉移、管理培訓和工人培訓）的方式來實現。資源擁有國就可以憑其自己能力的提升在將來更好的開采資源。

　　用租金投資

　　長期來看，比租金收入分配方式更重要的是租金收入的投資方式。對于這一點，下面這段引自斯蒂格利茨的文字非常有啟發性：“我們可以將自然資源(石油)當作資本品。它們就是一種資本品，是一種藏在地下的資本品。當你出售石油時，你正在將國家的財富從地下轉移到地上。這個國家因此變得更富還是更窮呢？這取決于你怎么使用這筆錢。如果你僅僅將之用于消費，那你可能變得更窮。雖然你過去曾擁有財富，但現在你將不再擁有它們——它們已經消失了。如果你將它們從地下轉移到地上，并且將這些石油轉化為道路或資本品，如果這些替代石油的資本品產出率很高，那你將變得更加富有。這類似于投資分配問題：你將一種形式的資本轉化為另一種形式的資本，在這個過程中，如果后一種形式的資本擁有更高的產出率，你將變得更加富有。”

　　投資于金融資產

　　用自然資源租金投資的最簡單方案就是設立一個專門的投資基金，從而不斷從中獲得收益，挪威的石油基金（現在稱政府養老基金）是最著名的案例。考慮到自然資源價格易波動的特征，這些基金也被一些國家作為“穩定化基金”，用以抹平其收入和開支。

　　尤其是當資源租金突然增加的時候，短期內，投資于國外金融資產是一個頗有吸引力的方案。這出于兩個原因的考慮：首先，經濟的吸納能力不可能快速增加，因此租金可能被投資于低回報的項目；再者，將資金保留在國外將有利于減少本國貨幣升值的壓力，因此可以減輕“荷蘭病”。

　　不過，安全的金融資產（比如美國債券）不可能帶來高回報；而投資于高風險的金融資產，尤其是在國外金融市場，只能作為發展中國家的最后選項，特別是考慮到這些國家缺乏金融專業知識。更重要的是，把資源租金用于金融投資不可能提高本國經濟的生產能力。這對挪威這樣的發達經濟體可能不是什么大問題，但后發國家則仍然需要對其薄弱的生產能力建設進行投資。因此，就自然資源租金收入的管理而言，投向金融資產通常是最“安全”的選擇，但長期來看，發展中國家則需要對生產能力建設進行投資，對金融資產進行投資的方案只能作為自然資源租金突然大規模增加時的一個短期措施。

　　投資于基本能力建設

　　自然資源租金可以用于經濟領域“基本”能力的建設。例如，它們可以用來改善醫療保健、基礎教育或一般的基礎設施，以此提高經濟的整體能力，而不僅是某些特定產業。

　　因為很少有人會反對對社會“基本”能力進行投資，這種投資是政治上較為安全的選擇，對于那些較為貧困的后發國家來說，這也是經濟上的必然選擇。然而對于大多數已建立起許多基本能力的發展中國家而言，一旦它們跨越了需要對“基礎教育”或者最基本的基礎設施進行投資的階段，就需要更多的針對特定能力進行投資。我們必須決定我們是要培養化工工程師還是電子工程師，也需要下定決心去決定是修建紡織城和港口之間還是森林與港口之間的高速公路。

　　因此，除了最窮的發展中國家外，僅有一小部分自然資源租金應該被用于基本能力的投資，其余部分應該用于發展那些對未來經濟升級所必需的專門能力。

　　相關的多元化投資

　　另一個自然資源租金的投資方案是對相關行業進行多元化投資。例如，瑞典成功從森林資源轉向發展造紙和家具制造，再到發展造紙、家具制造機械，最終轉向發展高品質的家具設計和生活服務業（如宜家公司）。同時，瑞典也成功的從鐵礦資源轉向發展鋼鐵工業，然后發展鋼制品產業，包括輪船、汽車和軍備。另一個例子是，馬來西亞在從生產棕櫚油到對棕櫚油進行提煉的轉化過程中特別成功，從橡膠轉向生產輪胎也比較成功。

　　當然，相關領域的多元化發展是一個往前看的“自然”選擇。但就大多數自然資源而言，相關行業多元化的范圍非常有限，比如能從咖啡或漁業擴散出來的行業就較少。鐵礦、森林和石油等資源確實具備很大的潛力去帶動相關多元化行業的發展，但如果相關行業發展至價值鏈的頂端，那就也需要發展一些不相關的行業。例如，鐵礦和汽車制造業有“關聯”，因為汽車制造業需要很多鋼板，而汽車制造業的發展同時還需要很多與鐵礦“不相關”的行業（如電子、玻璃、橡膠和油漆）。因此，除非這些不相關的行業也同時發展起來，否則即使那些有很高潛力帶動其他產業發展的自然資源，也只能停滯于低附加值的活動之中。

　　因此，資產資源能直接帶動相關產業發展的潛力應該被全面開發，從更長的時期看，還需要轉向發展其他不相關的多元化上來，尤其是那些活躍的技術領域。不相關行業的發展是發揮相關行業帶動作用最大化的必要條件。

　　不相關多元化的投資

　　如同上文所說，即使是廣泛使用的資源，例如木材和鐵礦石，其帶動的或者升級后的行業仍較為有限。因此，為了實現長期可持續的發展，國家需要將自然資源租金用于發展那些技術最具活力的不相關行業。

　　諾基亞，一家著名的芬蘭手機公司，提供了一個成功將自然資源租金用于不相關多元化的最佳案例。它從一個伐木公司起家，逐步轉向生產橡膠、電纜和電話交換，然后從事電子和移動通訊行業。有趣的是諾基亞集團經營了17年的電子公司才開始贏利，這意味發展不相關行業經常需要一個長期的成長過程。

　　由于成長階段較長，因此發展不相關的其他行業是一個最艱難的方案。這也需要一個長期產業規劃。對于那些缺乏行政管理能力的發展中國家來說，這種產業規劃確實較難管理。但如同我們在諾基亞案例中看到的，那些充滿技術活力的不相關多元化行業投資往往可以帶來最高的回報。總之，長期來看，應該致力于從以自然資源為基礎的產業轉向不相關的多元化產業，考慮到這一成長過程較長，中短期則需要其他的能快速得到回報的方案予以補充。

　　選擇正確的政策組合

　　自然資源租金的多元化投資（相關或不相關）應該建立在一個持續一致的發展戰略之上。該發展戰略的實施可能是通過國有企業，也或者用資源租金對設立新產業的私有部門企業提供補貼（直接或間接地通過關稅和其他形式的貿易保護）。

　　在使用自然資源租金過程中采用的政策組合——包括金融投資、基本能力構建的投資、相關多元化的投資、不相關多元化的投資，將會因國家的不同而有所差異。或者這四種方案都有涉及，只不過不同方案的相對重要性有所差異，即使對同一國家，各方案的相對重要性也會隨時間而變化。

　　例如，在發展的早期階段，金融投資和基本能力建設投資更為重要，而隨著經濟的發展，其他兩個方案將變得更加重要。相關多元化和不相關多元化投資的相對重要性也是交替的。國家首先需要不相關行業的多樣化發展來躍升到一個新的階段，而在進入一個新產業之后，則需要相關行業的發展來鞏固。

　　自然資源租金管理的政治經濟學

　　人們對自然資源管理的一個主要關切點就是自然資源越來越容易招致腐敗。

　　一些人認為礦產資源通常天然集中在一起（所謂點資源，point resources），因而容易被“偷盜”或“掠奪”。他們認為資源的高掠奪性使得防止腐敗和私人尋租（通過政治和暴力）更加困難。相反，他們指出農業資源（比如咖啡和可可）更加分散（所謂分散的資源，diffuse resources），需要持續不斷工作才能獲得收入，因此掠奪更加困難。

　　這種說法有些道理，但資源的自然屬性并非既定不變的。盡管憑借國家的政治和行政能力也可以使農業資源高度集中，但一個由正直人群組成的且受到公民社會良好監督的政府，也可使得掠奪地理上非常集中的資源變得十分困難。

　　非洲的各種營銷委員會可能是集中農業資源的最知名機制。事實上不太有名但同樣重要案例還有中國臺灣和韓國，它們幾乎完全集中了大米產出。在這兩個地方，大米被強制銷售給國家控制的農業合作社，合作社對化肥供應和灌溉系統的控制使得農民事實上是無法退出的。相反，通過建立石油基金和擁有“廉潔”政治體制的福利國家，挪威已經可以公平合理地分配其石油收入。

　　因此，掠奪性更可能是政治和制度衍生的結果，而不是自然資源永恒不變的自然屬性。所謂的“資源詛咒”不是不可避免的。如果特定資源的掠奪性和由它們而滋生腐敗的可能性不是天生注定的，那么，尋求設計自然資源租金管理體系的方法，讓腐敗更少，實現資源租金分配的公平合理和可持續發展，就是完全可能的。

　　首要要做的事情是設計一個不容易滋生腐敗的自然資源開采權分配制度。這種制度必須是透明而簡單的，外部人易于監控。如果這個制度能夠比較經常的接受評議就更好了，這樣，錯誤的決策就能很快得以糾正。

　　同時，建立一個透明的資源租金專用基金，而不是將之分散于許多不同的用途，也是一個好主意。這將使得對資源租金基金使用的監督更容易，確保其可持續發展和公平利用，防止被濫用。

　　保持合理的透明度、正規的審計和責任追究制度，專用基金將更容易受到監控。正如前文關于國有企業管理的討論中所提及的，可以通過加強單一監督機構的監控責任來改進監督效率。阻止權力濫用、腐敗和詐騙不是件容易的事情，斯蒂格利茨指出，甚至在美國這樣的國家，針對資源租金的欺騙也是普遍存在且不容易被偵查的。但是，我們必須積極的努力以確保財富屬于這個國家的每一個人，包括未來的子孫后代，而不是一小部分人。

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