關于對轉基因糧食作物及其食品加強立法監管的建議

程恩富

（全國人大代表、中國社科院學部委員、馬克思主義研究院院長）

轉基因技術在糧食品種方面的應用，一直是備受爭議的話題。目前，轉基因糧食的生產安全尚不確定，商業化前景還不明朗，導致的環境后果也無法預測，我國更不具備轉基因方面的技術優勢。為了確保人民的生命健康和國家的糧食安全，全國人大需要就轉基因糧食品種的商業化生產，以及加強對轉基因糧食和工業原料的進口、經銷環節監管進行立法。

一、轉基因糧食作物的商業化生產事關國家經濟安全

糧食安全是國家經濟安全的基石之一。我國是一個人口大國，解決吃飯問題是關系國家長治久安的根本問題。糧食安全不僅是數量方面的安全，也包括質量方面的安全。從質量方面看，糧食安全的核心之一是糧食種子的安全。

改革開放以來，我國農業生產取得了歷史性的巨大成績，基本解決了溫飽問題，為進一步全面建立社會主義小康社會打下了基礎。由于我國堅決地保持耕地保有量，堅持獨立自主地解決農產品的生產供應，我國在糧食數量安全方面的問題得到了較好的解決。在糧食質量方面，我國自主研發的糧食新品種在提高農業生產水平方面也做出了巨大的貢獻。但是，由于我國認識上的相對滯后和相關法規起步較晚，面對近年來發達國家將轉基因技術作為搶占科技制高點和增強農業國際競爭力的新情況，我國應對挑戰的準備工作還不充分。

轉基因技術作為現代生物技術的重要內容，能夠培育出一些高產、優質、多抗、高效的農作物新品種，能夠降低農藥、肥料投入，在一定程度上緩解資源約束、保護生態環境和改善產品品質。利用轉基因技術的這種優勢從事非糧作物（如棉花等）的生產，對我國農業的發展可能有著積極意義。不過現有的科學研究和實踐表明，轉基因種子退化問題目前還沒有完全解決。即使是非糧食類的轉基因農作物，其產量優勢也難以確保長期維持。例如，我國1997年從美國孟山都公司引進的第一代 “轉基因抗蟲棉”，轉基因籽棉、皮棉的轉化率數年后就下降到34%左右，低于常規棉。

鑒于糧食的重要性和不可替代性，如果轉基因技術被應用于我國的糧食生產，則“舉其十利不能掩一弊”，風險將難以估量。這是因為：（1）轉基因作物存在基因污染、增殖、擴散及清除途徑不確定等因素，因而一旦轉基因作物出了問題，是無法從根本上控制和補救的。（2）目前轉基因糧食種子不能自然繁殖，不能采集，其種子完全靠生物公司供給。因而決定這場競爭勝敗的只能是科技實力，核心則是基因方面的關鍵技術。必須承認，發達國家在轉基因技術研究方面起步早、研究成熟、科研投入大，已經占領了技術方面的制高點。(3)我國的轉基因水稻、玉米種子中含有多項外國公司的技術專利，其配套的農藥和除草劑等也有外國專利陷阱。譬如，我國正在申請商業化種植及在研的8個轉基因水稻品系，沒有任何一種擁有獨立的自主知識產權，這些專利分別屬于孟山都、拜耳和杜邦三家跨國生物公司。如果這種具有價格優勢的轉基因水稻一旦被大規模種植，我國自有的傳統的優良糧食品種必然會被逐漸淘汰。顯然，現階段匆忙推廣和種植轉基因糧食品種，難以說能增強我國的經濟安全。

二、轉基因糧食作物的生產和消費市場前景不明

無論是從生產還是消費來看，轉基因糧食作物的市場前景都是一個變數，面臨不可預見的風險。

1、轉基因作物商業化生產并不是發展主流。根據綠色和平組織的統計，世界絕大多數國家不種植或禁止種植轉基因作物。比如，全球90%以上的農田是非轉基因農田，只有9.16%農田種植轉基因作物；全球192個國家里，167個國家是“非轉基因”國家；全球99.5%的農民不種植或拒絕種植轉基因作物。而全球85%左右的轉基因作物是集中在美國、加拿大、巴西、阿根廷四個國家。可以說，目前轉基因作物產業化并不是主流。

應當指出，經過前幾年的實踐，目前全球轉基因作物的商業化種植總體上開始呈萎縮和下降趨勢。據有關資料，2009年，歐盟國家的轉基因種植面積比2008年減少12%，多數歐洲國家立法成為“非轉基因”國家（GMO-FREE），并開始撤消已有的轉基因作物農田，以生產非轉基因作物。2009年，捷克的轉基因作物種植面積減少了31%，羅馬尼亞減少了57%，斯拉瓦基亞減少了54%，德國則更是立法禁止種植轉基因作物，使種面積減少了100%！

2、轉基因糧食缺乏未來消費市場。即使我國的轉基因糧食作物生產在技術上得到解決，其成功也要最終取決于其市場前景。主張推廣和生產轉基因糧食作物的觀點認為，利用轉基因糧食作物可以提高農業競爭力，這一理由是站不住腳的。因為家農產品的競爭，除了價格方面，還有質量，更重要的則是需要消費者的認可。總的來看，全球消費者對轉基因食品普遍并不放心，轉基因食品難以獲得消費者的認可。目前我國主要是低收入者無奈購買、信息不對稱的盲目者食用，以及飯館和單位食堂為降低成本而迫使人們消費。

在美國，轉基因玉米主要是用來做工業酒精和飼料，很少能夠到達美國人的餐桌上。雖然美國法律沒有規定轉基因食品必須貼有標識，但是各個食品商家為了維護自身品牌和市場分額，無一不對非轉基因食品標識為“有機食品”（即天然食品）。且美國消費者一般都選擇“有機食品”，轉基因食品極其罕見。美國西部資源組織委員會發布的報告稱，由于歐洲、日本和其他亞洲國家的強烈反對，即使美國發展轉基因小麥的努力獲得成功，其小麥價格也可能會下跌40%甚至更多。2009年3月，美國大豆協會、大學與糧商的代表也一致認為，對非轉基因大豆的需求在增加，使得農民更多地種植非轉基因大豆，轉基因大豆種植的畝數出現下降。

在歐洲，自1998年以來，歐盟便沒有批準過任何一種新的轉基因食品上市，從而形成了一種“事實上的禁令”。歐盟委員會的一項調查表明，70％的歐洲人不想吃轉基因食品，94％的歐洲人希望能自己選擇是否購買含轉基因物質的產品。據俄羅斯輿情研究中心調查，95%以上的俄羅斯人同意拒絕使用轉基因產品。

最近由日本一所大學的研究者開展的調查表明，對轉基因食品持肯定態度的消費者的比例，已由1997年的45％降至31％。東京市政府的調查結果也顯示了同樣的結果。在過去的兩年里，不愿意食用轉基因食品的消費者的比例明顯上升，目前這一比例為90％左右。

我國是一個人口大國，糧食生產主要用于國內消費。如果糧食生產被大規模的轉基因品種所主導，國內糧食消費將無從選擇，這是一個不利于以人為本的民生局面。而且，歐盟和日本等國家一直對轉基因食物持否定態度，我國向其出口的米粉中因被檢查出轉基因稻米成分而被撤架和招回，就是一個現實的證明。試圖通過轉基因食品的價格優勢，來提高我國農產品的國際競爭力，是不現實的。

三、轉基因糧食的種植和食用存在多重風險

轉基因糧食作物及食品的安全性一直爭議不斷。從現有的科研實驗和生產情況看，轉基因糧食作物及食品在安全性上的隱患，主要在體現以下幾個方面：

1、對消費者生命健康的直接風險和代際風險。由于轉基因食品目前還處于消費的初期階段，其對消費者的健康究竟有何直接的負面影響，暫時難以下結論，還需要較長時間的估量。但國內外不少動物實驗都表明，轉基因食物存在潛在危險。美國國家科學院2004年7月的報告指出，跟蹤觀察證明，轉基因食品可導致難以預見的主基因破壞，轉基因食品作物也會給人類健康、動物健康和生態環境帶來的危害和損失，包括嵌入基因產生的蛋白與細菌基因蛋白相同的所謂“毒性”及破壞性作用。2009年12月10日法國科研人員指出，經過足夠樣本和多方面比較的實驗，發現轉基因玉米對老鼠內臟發生毒性副作用，作用程度同食用數量時間和對象性別等因素相關。可見，轉基因食物具有潛在危險，即轉基因產品的危害性在第一代人身上表現得并不是很明顯，但是卻很可能損害其后代的免疫能力、生殖能力和大腦，進而使人類面臨新的不可知的風險，如不育癥、過敏癥、慢性中毒以及基因突變等疾病，這可能會給人類帶來難以預料的風險。

2、轉基因作物的綠色優勢存在不確定性。推廣轉基因作物的目的之一，在于利用抗病蟲基因對抗病蟲害，減少農業對農藥等農化產品的依賴，有利保護生態環境。可是，國內外的不少報告表明，轉基因作物的推廣可能也會帶來更大的副作用。以轉基因棉花為例，中美兩國科學家對轉基因棉花跟蹤七年的調查表明，轉基因棉花的優勢在第三年發生逆轉，不僅產量下降，使用農藥等農化產品也會大幅度上升。2010年1月18日英國ISIS科研機構在研究報告中也指出，在美國轉基因作物種植的同一土地上，農業農藥施用量從1996年到2008年增加了3.83億磅，2008年施用量比2007年增加了46%。自2006年以來數年，就已商業化的三大主要轉基因作物玉米、大豆和棉花的種植而言，三者農藥需用量都持續上升、且已大大超過天然作物的農藥需用量。

3、轉基因產品對生態與環境安全具有不可預測的影響。一方面，轉基因作物會擾亂原有的生態系統，基因的轉移、污染、增殖和擴散，可能會造成一些生物瀕臨滅絕與生物鏈的斷裂，對生態環境造成了破壞。另一方面，轉基因作物商業化生產后的不可逆性。轉基因作物大規模生產勢必帶來種子污染，一旦人們發現轉基因作物的缺陷，將無法挽救。因為原有種子會受基因漂移等污染而難以存在。

4、各國對轉基因糧食的態度謹慎。轉基因糧食的安全性可以從各國的態度上得到反映。當前，世界各國對轉基因技術的生物應用都相當慎重，且一般應用于非糧食類作物。由于消費者和食品行業強烈反對，全球還沒有任何國家和地區商業化種植轉基因小麥。美國雖然轉基因糧食種植相對較多，但一般均用于出口，轉嫁風險。經濟落后的印度只對棉花這一唯一品種給予了商業化種植許可。日本只批準了轉基因康乃馨的商品化種植。盡管歐盟國家于1998年允許了MON810轉基因玉米的商業種植，但德國、法國等多個國家近年來又對其進行了封殺。被美國大公司制約的阿根廷是一個例外，其48％的土地被用來種植轉基因大豆，但其中90％以上是美國孟山都公司的轉基因大豆品種，而種植這種種子一定要用孟山都公司提供的農藥，導致阿根廷的糧食自給能力逐漸喪失，教訓也是深刻的。

四、進口轉基因食品管理無序，對國內農產品市場沖擊巨大

客觀地說，我國目前在轉基因技術取得了一些進步，應用范圍不斷擴大，并根據形勢的發展出臺了一些法規，如原有的《種子法》和《主要農作物品種審定辦法》，2001年國務院又頒布了《農業轉基因生物安全管理條例》（以下簡稱《條例》）等法規，但關于轉基因技術應用的法律條文仍然有待完善。例如，按照《條例》，轉基因主糧需要進行在區域試驗和生產試驗并達到標準后，方可獲得品種審定證書。然而，轉基因作物本身是個探索性的品種，如何制定標準的問題并沒有從根本上解決。又如，《條例》規定：相關種子企業需要通過嚴格審核，并獲得轉基因作物種子生產許可證和經營許可證后，方可進行種子生產經營。然而，標準本身還存在爭議的情況下，審核的客觀性和科學性又如何保證？

轉基因作物是否會影響生態和環境，需要相當長的時期來考察；轉基因食品對于人體是否有傷害，也至少需要兩代人才能得出結論。實際上，目前我們還不能做到科學、客觀地評估轉基因技術應用于作物的后果或影響。在評估時間遠遠不夠、對轉基因技術的認識還不全面透徹的情況下，侈談對轉基因糧食的定性評估，是不明智的，只能加速事態向不可控制的方向發展。實際上，2009年8月農業部有關部門已經批準轉基因水稻和玉米（轉植酸酶基因玉米“BVLA430101”、轉基因抗蟲水稻“華恢1號”及雜交種“Bt汕優63”）的生產安全證書，在轉基因主糧產業化方面邁出了第一步。

此外，轉基因食品原料進口及管理方面也有待完善。大量轉基因糧食的進口，可能會帶來三個消極后果：首先，直接加工食用的部分是否有利于當代和后代人民的生命健康？其次，本來以工業原料進口的部分在實踐中是否能控制其轉向食品用途？第三，是否會對國內生產形成沖擊，損害農民的利益？據有關資料，我國已先后批準了轉基因棉花、大豆、玉米、油菜四種作物的進口安全證書。盡管其用途僅限于加工原料，但由于國外進口的轉基因作物（主要是美國）挾政府高額補貼之利，具有明顯的價格優勢，在實踐中已經給我國農業生產帶來了較大的沖擊。

以大豆為例，自1996年以來，由于國外出油率高、價格低廉的轉基因大豆的沖擊，我國已經從傳統的大豆出口國轉變為大豆、豆粕和豆油全面進口的凈進口大國。據有關資料，2009年中國自產大豆1540萬噸，進口大豆4255萬噸，73%的大豆依賴進口。相應地，我國大豆產量由原來的世界第一，退居為繼美國、巴西和阿根廷之后的世界第四，中國大豆失去了競爭力。據中華油脂網的報道，2007年，黑龍江非轉基因大豆價格低于種植成本，40%的大豆銷售不出去；黑龍江68家大豆加工企業全部停工；哈爾濱超市幾乎全部為轉基因大豆。轉基因大豆盡管遭到世界綠色和平組織的抵制，在中國卻暢通無阻，以其較低的價格摧垮和控制了中國的大豆市場，不僅造成本土農業重創，還壟斷了大豆的產銷與加工廠，導致食用油價格上漲。

發達國家通過高額的農業補貼生產出來、在自己國內不食用而主要向發展中國家出口的轉基因食品，實質上已經成為農產品領域國際競爭的一個新工具，這一動態值得引起我們的高度關注。加強對轉基因產品原料和食品的管理已是刻不容緩！

鑒于種植轉基因糧食和食品在人民健康安全、國家經濟安全和生態環境安全等方面存在不確定性和風險，為了保證我國農業自主自給能力、增強國家經濟安全和消除影響以人為本的科學發展觀落實的潛在隱患，特提出如下建議：

第一，清理現有轉基因糧食作物科研生產管理方面的法律法規。根據今年中央一號文件 “在科學評估、依法管理基礎上，推進轉基因新品種產業化”的要求，在國務院原有相關法規的基礎上，由全國人大組織專門委員會開展調查研究，著手準備對轉基因作物的科研和應用方面的立法，確立國家在轉基因技術研發、試驗、轉基因種子推廣應用的主導地位。

第二，對現有轉基因糧食種子的科研、試驗、生產種植和交換銷售情況進行全面的調研。在對轉基因農作物進行科學的風險評估基礎上，立法限制轉基因主糧的商業化生產，嚴格控制轉基因糧食作物研究中的種植面積。在有關專家沒有統一科學研究結論之前，不應匆忙推廣，而應采納全國政協委員袁隆平院士的建議，“招募年輕的志愿者進行轉基因食品的臨床試驗，他們今后生的孩子也沒問題，那就說明沒問題。”

第三，加強對轉基因食品進口、銷售和生產的監管，對現有進出口轉基因糧食和工業原料等領域進行風險評估，切實改變目前國內進口經銷轉基因產品、原料和種子及從事轉基因作物研究等領域存在法律空白、監管不到位的不良局面。

第四，加強決策的科學化、透明化和公開化，使轉基因技術商業化的決策遵循民主化、法制化的軌道，切實保證公眾的知情權和參與權。

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