建國以來集體林權制度變遷及政策績效評價

——以大別山區的河南省新縣為例

張新光

摘  要：林地與耕地是兩種完全不同的生產經營方式，建構現代的林地產權制度是一項極其復雜而艱巨的系統工程。新中國成立以來幾乎每一次集體林權制度改革，都不同程度地受到了以耕地為主要內容的農村集體土地所有制的影響與制約。而目前我國正在開展的新一輪集體林權制度改革，似乎又是繼續沿用農村改革初期實行耕地“大包干”的模式，即“在保持集體林地所有權不變的前提下，通過均山、均股、均利等形式將林地的承包經營權和林木的所有權平等落實到戶，使農民不僅具有經營林地的主體地位，而且享有對林木的所有權、處置權和收益權”。因此，這場改革如同過去的每一項重大舉措一樣，是成是敗仍需要接受實踐和歷史的檢驗，現在急于給它下結論還為時尚早。

關鍵詞：集體土地所有制；耕地；林地；產權制度改革

迄今為止，在國際學術界和各國政府政策圈內，對于“什么是林地使用權的理想體制模式”這個問題，并沒有達成比較一致的意見。馬克思曾經指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理的情況下，森林的經營才有時在某種程度上適合于全體利益”^[1](p697)。而現代西方經濟學家則拚命地企圖用數學公式表明，只有實行土地私有制才有可能使森林的經營適合于全體利益，比如國際著名發展經濟學家金德爾博格有一句名言：“如果給農民以土地的所有權，他們會把沙漠變成綠洲；如果讓農民以租賃的方式來經營土地，他們又會把綠洲變成沙漠”^[2](p343)。但在事實上，“當今世界林地產權制度的基本特點是80%以上的林地屬于公有，其中88%的森林資源屬于國家所有和管理。據初步估算，在全球39億公頃的森林面積中，77%歸國家政府所有和管理，4%歸社區集體所有和管理，7%歸土著社區群體所有和管理，只占12%歸私人所有和管理。這種情況并沒有因為是發達國家或是發展中國家而有顯著的差異”^[3]。特別是20世紀80年代以來，“盡管一些國家正在采取措施將原來屬于政府所有和管理的林地交給當地社區管理、甚至轉變為社區所有，但是在公有土地上的林權制度模式繼續呈現出較大的差異。比如俄羅斯、剛果、緬甸、喀麥隆、中非、加蓬等國家管理著所有的森林資源，加拿大、印度尼西亞、蘇丹、坦桑尼亞、圭亞那等國家管理的森林面積占到90%以上，而墨西哥和巴布亞新幾內亞等國家管理的森林面積還不到5%，瑞典僅為20.2%，美國為37.8%，日本為41.8%，中國為45%”^[3]。總的看，“為了使生態環境得到有效的保護，森林資源歸社區共同所有和管理被認為是一種最成功、最有效的林地使用權管理辦法”^[3]。那么，這是否意味著中國現行的集體林權制度設計就是一種最成功、最有效的林地使用權管理辦法呢？下面，我們僅以大別山區的河南省新縣為例，對新中國成立以來的集體林權制度變遷及政策績效進行實證分析和評價。

一、建國以來新縣林權制度變遷及政策績效評價

河南省新縣位于豫南邊陲，地處大別山區腹地，轄17個鄉鎮，197個行政村，總人口35.4萬人。全縣總面積1612平方公里（約折合241.8萬畝），其中山林面積188萬畝，占77%，耕地面積20萬畝，占8.4%，村莊、道路、河流面積占14.6%，自然特點是“八山一水一分田”，屬于一個典型的山區林業縣。該縣的建制歷史較短，1932年國民黨南京政府為對付鄂豫皖革命根據地的紅色力量，進一步強化其反動統治，于是將湖北省麻城縣（現改為麻城市）的3個區（仁美區的三分之二、擇里區的三分之二、豐義區的二分之一）和黃安縣（現改為紅安縣）的2個會（長水會、塔耳會），以及河南省光山縣的5個里（八水里、五馬里、沙城里、長潭里、青山里）和17個保（神留橋、樸風山、沙窩、永陽贅、五龍、杜橫、夏陂山、長潭、朱向、董范店、墨斗關、潘殷沖、官堰、柴山、觀音、沙城、千斤）等單獨分離出來，合并成立了一個“經扶縣”，劃歸河南省管轄。1947年8月，劉（伯承）鄧（小平）大軍千里躍進大別山，將其正式更名為“新縣”。據《新縣志》記載，“當時全縣總戶數為20263戶，總人口為98350人，境內人煙稀少，山高谷深，森林茂密，遮天蔽日，流經新縣城的小潢河長年有木排、竹排從上游放下來，成為山里人向外地出售木材、竹子和土特山貨的主要水路通道”^{[4]（p365）}。另據當地一些老年人回憶說：“直到解放初期，新縣境內仍然保存著大片的原始森林資源，居住在縣城里的人經常發現周圍有野獸出沒的蹤跡”^{[4]（p366）}。可見，新縣是一個森林資源豐富、生態環境優美、動植物種類繁多、山水秀美的好地方。正因為這樣，“當劉鄧大軍進入大別山革命根據地后，在不到半年的時間里，鄧小平同志曾經3次翻山越嶺來到新縣境內，他老人家看到這里的山林野莽郁郁蔥蔥，心里感到十分陶醉”^[5]。然而，新中國成立以來，新縣林權制度幾經變遷，境內的原始森林資源被人為破壞殆盡，以至變成了一個“抱著金飯碗討飯吃”的國家級重點貧困縣。

（一）對建國以來新縣林權制度變遷的總體評價

新縣曾經是中國土地革命戰爭時期的“鄂豫皖蘇區首府”所在地，又是中國共產黨制定第一份土地改革法令的誕生地，比如《鄂東特委臨時土地政綱》和《鄂豫邊革命委員土地政綱實施細則》比中央蘇區政府頒布的《中華蘇維埃土地法令草案》還早了將近2年的時間^[6]。因此，新縣在土地革命戰爭時期、解放戰爭時期和新中國成立初期曾經進行過3次土改，屬于進行土地革命最早、最徹底的地方之一。據《新縣志》記載，“在1950年開展的土改中，新縣總戶數為33317戶，總人口為130220人，耕地總面積為19436.5石（折合13.6萬畝），劃分出地主1118戶、4428人，富農1731戶、6436人。經過這次土改，共沒收地主和富農的耕地7634石，房屋12966間，糧食191653斤，牲畜4815頭，農具3073件，同時還沒收了他們獨自霸占的近山和肥山，把它平分給廣大的貧下中農家庭所有和管理”^{[4]（p280）}。之后，新縣又經過了農業合作化、人民公社化和“文化大革命”等一系列政治運動，出現了五種林權所有制形式：即國有林場、鄉辦集體林場、村辦集體林場、組辦集體林場和農戶房前屋后的私有林木等。1981年新縣實行“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）后，全縣共頒發林權證書37945份，確認國有林地面積14.9977萬畝，集體統管山林面積56萬畝，集體責任山林面積110萬畝，農戶自留山林面積10萬畝^{[4]（p312）}，形成了現行的林權制度模式。

建國以來，新縣林業資源遭受過四次嚴重的破壞。一是在1958年開展“大躍進”的政治運動中，由于片面強調“以鋼為綱”的錯誤指導思想，當時的信陽地區組織平輿、西平、息縣、淮濱、潢川、正陽、光山等20多萬民工進軍新縣，上山砍樹燒炭搞“土爐煉鋼”，短短幾個月就砍掉原始森林資源120多萬立方米，超過該縣正常年份木材采伐計劃的40倍，大傷山區林業的“元氣”。二是在1962年實行“山林下放”的過程中，由于部分社員產生了“遠水不解近渴”的急功近利思想，共哄搶和盜伐集體林木60多萬立方米，超過該縣正常年份木材采伐計劃的20倍。三是在十年“文革”的政治動亂時期，由于片面強調“以糧為綱”的錯誤指導思想，新縣縣委、縣政府組織農民群眾上山開荒種糧達16萬畝，共毀掉集體林木183.93萬立方米。四是在1981年實行“林業三定”的過程中，由于部分農民產生了“擔心國家林業政策隨時都會變”的錯誤心理，全縣又一次掀起了濫砍濫伐的社會歪風，共砍伐集體林木11.34萬立方米。可以說，經過這4次較大的嚴重破壞，新縣林業資源幾乎到了面臨著枯竭的地步。據1982年新縣林業資源普查數據顯示，幼齡林地面積占到了93.96%，中齡林地面積僅占5%，而成熟林地面積還不到1%。全縣林木覆蓋率僅為51.33%，森林覆蓋率下降到45.84%^[7]。總的看，建國以后到改革開放前的30年間，盡管新縣每年都在高喊“大造人工林”的口號，但是由于在國家林業政策上始終存在著“山場無主，林農無權，分了又收，收了又分”的問題，嚴重地挫傷了農民群眾發展林業生產的積極性，結果是造成了“林農吃盡了苦頭”。據統計，新縣在建國初期的活立木蓄積量為334萬立方米，到1975年減少為150.07萬立方米，到了1982年僅剩下138.73萬立方米^[7]。因此，從上個世紀80年代開始，新縣不僅對國家沒有提供商品木材的貢獻，相反每年還需要從外地調進木材1000多立方米，這與其作為一個典型的山區林業大縣的地位顯然是不相稱的。更為嚴重的后果是，森林資源經過長期的過量采伐，再加上農民群眾上山開荒種糧，不僅造成了“地在山上掛，田在山谷夾，一場大雨下，地露骨頭田滿沙”的山區水土流失現象，而且帶來了裸露巖石增多，土壤變薄，河流泥沙淤積量增多，河床被抬高等等一系列的惡性循環現象。據調查，新縣水土流失面積已達到1411平方公里，侵蝕模數為500～1000噸/平方公里，平均每年流失土壤40萬立方米，小潢河河床被抬高了2米多^[8]。根據水文資料記載，新縣在上世紀50年代的年均降雨量為1530毫米，到60年代下降了14.5%，到70年代下降了19.5%，到80年代以后僅為1287毫米，1996年的降雨量只有738毫米^[9]。新縣山區生態環境的嚴重失衡和不斷惡化，直接地影響和制約著當地經濟社會的發展和農民生活水平的提高。據統計，從1958年到1978年的20年間，該縣農業總產值一直徘徊在2000萬元左右，糧食總產量一直徘徊在5000萬公斤之間，基本都沒有達到1957年的水平。直到1983年，新縣仍然是一個“三不過一”（國內生產總值不過1個億；地方財政收入不過100萬元；農民人不過100元）的國家級重點貧困縣，82%的農村人口生活在貧困線以下^[10]。

（二）對建國以來新縣幾種主要林業生產方式的比較研究

新縣人均占有林業用地面積達到7畝，比全國人均占有林業用地面積高出1倍，比河南省人均占有林業用地面積高出3.56倍。它的最大資源優勢在山，發展潛力在山，農民要想富，必須在山上下工夫。但長期以來，新縣林業生產方式一直采取“靠天長、靠天收”的粗放經營，天然次生林面積占到89.77%，其中65%以上都是通過封山育林的辦法自然生成的，人工林面積只占10.23%。截止1982年，全縣林分單位面積產量僅為1.39立方米/畝，低于河南省平均畝產1.6立方米的水平，更低于全國平均畝產4.78立方米的水平^[7]。據調查，建國以后的30年間，新縣人工造林面積累計達到55.2萬畝，但林木成活率只有33.59%^[7]。由此可見，單純依靠行政手段去組織農民群眾搞集體造林并不是一種最成功、最有效的林地使用權管理辦法。下面，將對建國以來新縣幾種主要林業生產經營方式進行比較研究。

1.上世紀五六十年代創辦的新縣國營林場

上世紀五六十年代，新縣發展人工林的主要形式是創辦國營林場。1955年冬季，新縣抽調各個鄉鎮的農業勞動力千余人，在山石門和連康山統一抽槽整地550畝，建立起了國有林區。1959年和1962年，又在金蘭山、老廟、百沖等地統一抽槽整地5000畝和1258畝。1964年，新縣將上述4處國有林區合并為國營林場。此后，于1968年、1979年、1982年分別在觀音寨、羚羊山、白云山、天臺山等處統一抽槽整地19350畝、2000畝、5871畝，進一步擴大國營林場的生產經營面積。截止目前，該林場總面積已達到14.9977萬畝（其中連康山國有林區面積為124228畝，白云山國有林區面積為16498畝，天臺山國有林區面積為9250畝），約占全縣山場總面積的6.4%，下轄8個分林區，擁有56個護林點，1個木材加工廠，1個生物防治站，職工總人數為484人（其中干部34人，工人337人，家屬147人）。新縣國有林區的海拔一般在100～700米之間（其中700米以上的山峰有20余處），山場坡度一般在10～30度之間（其中36度以上的占30%以上），大多都屬于生產經營難度較大的高山、遠山、瘦山和荒山野嶺。如果從綠化荒山、保護資源、科學營林的角度考慮，這是一種最成功、最有效的林地使用權管理辦法。據1982年新縣林業資源普查數據顯示，新縣國營林場有林地面積已達到11.42萬畝（其中用材林面積11.37萬畝，經濟林面積500畝），林木覆蓋率達到93%，森林覆蓋率達到77.83%，活立木蓄積量達到21萬立方米，林木生長量為2.83萬立方米/年，年均增長率為13.8%，平均畝產為2.22立方米（其中百沖林區為8立方米/畝），每年向國家提供商品木材2000立方米以上，各項經濟技術指標均超過全縣其他的林業生產經營方式^[7]。

但是近年來，新縣國營林場的發展遇到了不少新情況和新問題。一是自上世紀80年代中期以來，當地政府開始對國營林場幾百名干部職工實行“財政斷奶”，將其由原來的事業單位整體轉換為企業化管理體制，這樣就促使其過量采伐木材以滿足自身發展的資金缺口。據調查，最近20年新縣國有林區的主伐面積一直保持在3000～5000畝左右，平均每年采伐木材達到1.5～2.5萬立方米，約占全縣木材采伐計劃總量的60～80%。因此，該林場目前剩下的都是幼齡林和“小老樹”（指馬尾松），正處于一種“青黃不接”（指幼齡林與成熟林的比例失衡）的過渡階段。當地林業專家建議，國有林區在今后的10～15年間基本屬于幼林撫育期，政府應當限制其采伐成熟林或者搞幼林間伐，以保障森林生態效益的作用發揮。二是國營林場的收益分配極為不合理，嚴重地挫傷了當地農民群眾造林的積極性。比如在國有林場的建立過程中，共占用周圍9個鄉鎮和60多個行政村的集體山場面積接近15萬畝，而清理山場、抽槽整地、栽種樹苗、幼林撫育等工序的所有投工又是無償使用全縣17個鄉鎮的農業勞動力，可以說國營林場所有的山林資源產權應當歸于全縣人民所有和支配（至少也應按股權分紅）。但近年來，新縣國營林場幾乎變成了當地政府官員安插其家屬、子女和親戚就業的“肥差事”，以至造成了內部機構臃腫、人員膨脹、非生產性支出成倍增長的局面，而對當初提供集體山場面積和投入了大量的無償勞動的農民群眾來說卻是“一點油水也沾不到”。因此，每當國有林區發生森林火災的時候，往往會出現“山上著火、百姓觀火、干部打火、領導發火”的尷尬局面，甚至有個別農民長年以偷砍和盜伐國有樹木為生的現象發生。三是在市場經濟條件下，國有林場的生產經營方式也需要按照“等價交換”的原則辦事，這樣就使其在人工造林、幼林撫育、聯防管護、森林防火和病蟲害防治等等環節上的生產性投資成倍增加。因此自1986年以來，新縣國營林場除了把一部分林木銷售收入用于生產投資外，還通過當地政府擠占和挪用了國家財政和金融部門重點扶持大別山區貧苦農民的專項扶貧資金，這實際是一種“與民爭利”的投機行為。下一步，應當如何深化國有林業企業的改革，逐步將其界定為生態公益型林場和商品經營型林場，并對其內部管理結構和運營機制作出相應的調整，建立既符合市場經濟規律又有利于生態建設和產業發展的新體制，促使其發揮生態效益、經濟效益和社會效益，已成為擺在我們面前的一項重要研究課題。

2.上世紀六七十年代創辦的鄉村集體林場

上世紀六七十年代，新縣發展人工林的主要形式是創辦鄉村集體林場。據1975年上報的統計數據，新縣共興辦鄉級集體林場19個，村級集體林場234個，村民組集體造林點1615個，人工造林面積累計為22萬畝^{[4]（p309）}。但據1982年新縣林業資源普查數據顯示，鄉村集體林場實際的存活面積只有8萬畝，活立木蓄積量16萬立方米，平均畝產僅為2.04立方米，遠遠低于國營林區的管理水平^[10]。當然，這其中也有管理效果比較好的鄉村集體林場，比如被原國家林業部授予“全國鄉村集體林場先進單位”的陡山河鄉武戰嶺林場。該林場始建于1974年冬，共占用周圍4個行政村和20多個村民組的集體山場面積3983畝，當時由陡山河人民公社統一抽調4000余名農業勞動力，連續苦干了5個冬春，嚴格按照“水平線，繞山轉，上到嶺，下到邊，三尺深，三尺寬”的高質量整地標準，實行“山、水、田、林、路”綜合治理，其中營造杉木林基地3000余畝，栽植杉樹苗153萬株，其余的1983畝屬于松雜混交林和經濟林。該公社從1975年開始，精心挑選了200多名有文化、能吃苦、責任心強的青年農民，建立了鄉級集體林場。該林場在幼林撫育期間，主要靠林場職工每年搞林糧間作和創辦養豬場、養兔場、鐵匠鋪、縫紉鋪、理發店等多種經營項目的收入來解決日常生活和林木管護問題。直到1984年該林場進入間伐期，才把職工人數精簡到30人，平均每人管護山林面積166畝。“據調查，目前武戰嶺林場活立木蓄積量已達到2.3萬立方米，平均畝產為7立方米以上，按國內木材市場銷售價格計算總價值1500多萬元，成為陡山河鄉主要的財政來源之一”^[11]。可見，發展鄉村集體林場也是鞏固人工造林成果，保護森林資源的一項關鍵性措施。

但是就整體情況來看，新縣在這一時期發展的集體人工林（包括8萬畝速生杉木林基地和毛竹園21384畝，板栗園15201畝，油茶園74401畝，茶葉園22307畝，油桐園7762畝，銀杏園4150株）仍然存在著不少的歷史遺留問題。一是大部分鄉村集體林場進入主伐期，將其銷售木材的所得收入主要用于修建辦公樓、購買小汽車、招待費和發放干部獎金、福利等方面，而沒有給予農民群眾任何的經濟補償，結果造成了強烈的對立情緒和利益損失。二是各鄉鎮和村級集體組織把原有的成熟林木主伐后，繼續采取向農民群眾攤派“兩工”（勞動義務工和積累工）的方式，搞統一規劃、抽槽整地、栽種樹苗、撫育幼林和集中管理，但鄉村集體林場的所有權和收益權仍然保持不變，這實質是對農民群眾合法權益的嚴重侵犯。三是部分鄉村集體林場主伐后，既沒有及時更新造林，又沒有把荒蕪的集體山場退還給原主，有的甚至已經變成了一片荒山禿嶺。四是鄉村集體林場中的經濟林承包出去以后，往往只顧收取“租金”而輕視后續管理和監督，以至成為了少數人牟取私利的工具。下一步，如何處理和解決好鄉村集體林場的產權界定和收益分配問題，已成為農民群眾集中關注的一個焦點和難點。

3.上世紀八九十年代創辦的股份制合作林場

上世紀八九十年代，新縣發展人工林的主要形式是創辦股份制合作林場。但在工作機制上，“新縣實行因地制宜、分類指導的原則，針對不同的投入形式、不同的造林樹種，采取不同的管理模式，如統一開發、集體經營模式，股份開發管理模式，統一開發、分散經營模式，租賃開發模式，家庭經營模式等。靈活的政策，多種形式的管理機制，大大調動了廣大農民和全社會開發荒山，改善生態環境的積極性、主動性和創造性，加快了林業發展步伐”^[12]。據官方媒體報道，“自1987年以來，新縣已累計投資5.2億元，共完成各項工程造林25.27萬畝（其中包括營造小型公益林1萬畝，世行貸款造林6萬畝，淮防林0.4萬畝，封山育林2.5萬畝，次生林改造15萬畝，四旁義務植樹1100萬株），退耕還林15萬多畝。目前全縣有林地面積達到164.5萬畝，林木覆蓋率達到92%，森林覆蓋率達到72%，活立木蓄積量達到192萬立方米。2006年，新縣林果業總產值達到8.05億元，農民來自果業的收入占農民人均純收入3370元的44.5％，森林生態旅游收入達到2.1億元。近3年來，該縣獲得了全國綠化百佳縣、全國水土保護先進縣、全國工程造林先進縣等10多項殊榮，成就了令外界注目的‘新縣現象’”^[13]。但在事實上，這里的森林生態環境還遠遠沒有恢復到建國初期的水平，比如新縣天然次生林面積始終保持在80萬畝以上，約占全縣有林地面積的50%左右，即使是近年來搞所謂的“四萬一百”（即萬畝杉木林基地、萬畝茶葉基地、萬畝銀杏基地和百里板栗長廊）工程造林基地也主要是幼齡林，幾乎看不到多少成熟林和原始森林資源。正如當地的政府官員說：“新縣的山場在春、夏、秋三個季節看上去是滿目蔥蘢，但是到了冬季所有的‘天窗’都暴露出來了”。

具體說，目前新縣主要有五種造林模式：一是“統一開發、集體經營模式”，它主要是針對原有的鄉村集體林場成熟林主伐后，由鄉村基層組織牽頭采取統一規劃、統一整地、統一栽樹、統一管理的辦法，無償使用農民的“兩工”（即勞動義務工和積累工）進行更新改造，林場所有權和收益權仍然歸鄉鎮政府和村級集體經濟組織所有和支配。二是“股份開發管理模式”，它主要是針對1981年實行“林業三定”后集體統管山和責任山長期荒蕪的情況，采取統一規劃、統一整地、統一栽樹、統一管理的辦法，林場收益按山場面積、資金投入、勞動投入和技術管理等股權多少分紅。據調查，目前新縣已發展新型股份制合作林場600多家，人工造林面積大約在10萬畝左右。這其中最有代表性的是蘇河鄉劉長寨林場，該林場建于1988年和1989年，共占用周圍5個行政村、22個村民組和530個農戶的山場面積5000余畝，全鄉連續2年組織農民群眾累計投工40多萬個，仿照陡山河鄉武戰嶺林場的模式搞工程造林。目前，該林場成材的杉木林已進入主伐期，但鄉政府至今還沒有拿出一個合理的股權分紅方案。因此，新縣一些鄉鎮新發展的股份制合作林場，實際是一種“懸案林”（指山林權屬不清晰）和“運動山”（指造林成活率低）。三是“統一開發、分散經營模式”，它主要是針對1981年實行“林業三定”后部分農戶自留山分散、且難以管理的情況，由鄉村集體組織牽頭采取統一規劃、統一整地、統一栽樹的辦法，首先把成片的荒山消滅掉，然后再把它交給相關的農戶經營管理，林木所有權和收益權歸農戶所有。這樣做往往會造成不同的農戶“苦樂不均”，結果是造林質量較差、林木成活率很低。四是“租賃開發模式”，它主要是針對1981年實行“林業三定”后部分集體統管山和責任山面積大、且無力經營管理的情況，由社會法人、企事業單位、外商等租賃經營，租賃期限一般在30～50年，林場收益按股權分紅。據調查，目前新縣已有60多個單位的1000多名干部職工下鄉租賃山場搞林業多種經營項目，但真正屬于租賃荒山的還很少，大多都是租賃鄉村集體林場中的經濟林和經過重新改造后的速生杉木林。五是“家庭經營模式”，它主要是針對1981年實行“林業三定”后部分農戶自留山零星分散、且無力經營管理的情況，當地政府鼓勵和支持家庭勞動力多、且有經營能力的農民創辦合作型的家庭林場。比如沙窩鎮農民汪和珠多年從事木材銷售生意，逐漸摸索出了一整套育苗、整地和科學營林的方法，于是把本村民組50多戶的連片荒山集中起來，創辦了200余畝的石榴園。目前，該林場擁有固定資產400萬元，平均每年收入70多萬元，成為帶動當地農民群眾“靠山致富”的先進典型人物。據調查，目前新縣已涌現出3000多個林業專業戶，營林面積大約在2萬畝左右。

總的看，新縣在上世紀八九十年代搞所謂“四萬一百”工程造林（即萬畝杉木林基地、萬畝茶葉基地、萬畝銀杏基地和百里板栗長廊），它的基本經驗可以概括為“三靠”：即山場面積靠集體無償提供，勞動投入靠農民群眾無償提供，資金投入靠國家重點扶持（比如在“八七”扶貧攻堅階段國家共向新縣投入山區綜合開發專項貼息貸款3300萬元，近幾來國家實施退耕還林工程共向新縣投入錢糧補助折合5818.6萬元，而國家和河南省為支持新縣山區公益林建設每年投入生態補償資金在600萬元以上等）。但是進入21世紀以后，隨著山區農民群眾對保護自身合法權益的意識越來越強，鄉村基層組織統一調度和無償使用農民勞動積累工和義務工的政策空間越來越小，而且隨意占用集體山場和農戶自留山的的難度越來越大。比如在最近的六七年，新縣人工造林的規模和進度明顯下降，而保護和發展林業資源所采取的主要措施是“封山育林”和“全面禁伐”。因為，“如果按照現行的用工價格計算，豫南地區營造速生杉木林的全部成本約為8410元/公頃（包括林地清理、抽槽整地、栽植樹苗、幼林撫育和日常管護等直接人工費用及種苗費等）^[14]。照此推算，新縣把現有的70萬畝荒山和次生林地改造完成，僅僅是人工費用一項就需要投資4～5億元。這對于一個尚屬于國家級貧困縣來說無疑是“天文數字”。所以，就整體情況而言，目前新縣大多數的農民仍然是靠外出打工掙錢為主，而留下來搞山區林業資源開發的人畢竟是少數。據調查，全縣外出打工的農民長年保持在8萬人左右，約占農村勞動力總人數的72%，其中出國打工的人員有3000人，平均每年可創外匯2000多萬美元，涉外勞務輸出人數和創匯收入居河南省縣級單位之首，成為中原地區涉外勞務輸出的第一大縣。這從一個側面說明了，雖然新縣擁有十分豐富的山林資源，但是至今并沒有使之成為當地絕大多數農民“靠山致富”的希望所在。下一步，如何推進新一輪的集體林權制度改革，逐步建立起充滿生機和活力的林業體制機制勢在必行、迫在眉睫。

二、結論與啟示

通過上述分析和實證研究，我們不難得出以下幾點結論與啟示：

（一）回顧建國以來集體林權制度改革的歷程，它大體可劃分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；二是農業合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”；四是改革開放初期的“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）^[15]。這四個階段的林權制度改革是我國各個特殊時期經濟社會發展的歷史產物，都不同程度地受到了以耕地為主要內容的農村集體土地所有制的影響與制約。尤其是改革開放近30年來，“我們在農村搞的‘大包干’很好地解決了18億畝耕地的問題，但耕地之外廣大的國土資源（包括42.7億畝林地、60億畝草原、42億畝大陸架漁場等）在相當程度上還處于權責不清、主體不明、利用不夠、經營粗放的狀態。這已經嚴重地制約著農業結構的調整、農業效益的提高和農民增收的步伐”^[16]。而目前我國正在開展的新一輪集體林權制度改革似乎是沿用農村改革初期實行“大包干”的模式，即“在保持集體林地所有權不變的前提下，通過均山、均股、均利等形式將林地的承包經營權和林木的所有權平等落實到戶，使農民不僅具有經營林地的主體地位，而且享有對林木的所有權、處置權和收益權”^[15]。這場改革如同過去的每一項重大舉措一樣，是成是敗還需要接受實踐和歷史的檢驗，現在急于給它下結論為時尚早。因為，林地（指生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地，包括有林地、灌木林地、疏林地、幼林地和苗圃地等）與耕地（指種植農作物的土地，包括水田、望天田、水澆地、旱地和菜園地等）相比，二者最大的不同在于林業生產周期長，投資大，收益慢，風險大，且其生產經營方式和產品處置的權利將受到國家法律和政策較多的限制。所以，林地經營和耕地經營是兩種完全不同的生產經營方式，建構現代的林地產權制度是一項極其復雜而艱巨的系統工程，如果完全仿效農村實行家庭承包耕地的經營模式勢必將變成一場災難。正如制度經濟學派的創始人諾思所言：“一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去就會陷入一種‘自動鎖定’的狀態，初始的制度設計不斷強化現存的制度刺激與慣性，要想脫身而出顯得十分困難。由于國家決定產權結構的變遷，國家最終也要對造成經濟的增長、衰退或停滯的產權制度效率負責”^[17](p11)。

（二）認真總結建國以來林業生產發展和森林資源保護的經驗與教訓，它大體可概括為兩個方面：一是保護森林資源、維持生態平衡和防止環境污染，是每一個國家在工業化過程中必須注意克服和解決的一道世界級難題。根據聯合國發布的《2000年全球生態環境展望》一書指出：“最近100多年來，人類對森林資源的破壞已經達到了十分驚人的程度。由于人類對木材和耕地等的需求，全世界的森林資源減少了一半，地球上9%的樹種面臨滅絕，30%的森林變成了農業用地，熱帶森林面積平均每年消失了13萬平方公里，地球表面覆蓋的原始森林資源80%遭到破壞，剩下的不是支離破碎，就是殘次退化，而且分布極為不均，難以支撐人類文明的大廈”^[18]。這種現象即使在美國這樣的發達國家也沒有逃脫，比如“在17世紀初，美國大面積的原始森林覆蓋了現今國土面積的一半以上；而在平原、山區和森林中，還有大量的野生動物棲息繁衍。但到了19世紀后期，隨著工業的迅速發展，人們對自然資源的浪費和破壞達到了極為嚴重的程度。有人估計，遲至1849年，美國在取暖、照明、動力等方面所需能源的95％來自樹木；而在1850年至1860年的10年間，全國約有3000萬英畝森林被開辟為農地；從19世紀70年代后期到90年代末，全國鐵路建設消耗了木材年產量的20％～25％。進入20世紀以后，美國五分之四的森林資源已經消失，剩下的很大一部分則落到了少數大木材公司手中。直到羅斯福執政時期，美國政府把各類土地共2.34億英畝收歸國有（其中林地接近1.5億英畝），使特殊利益集團肆無忌憚地劫掠和浪費自然資源的現象基本得到制止，由此開創了國家有組織地對自然資源進行保護的一個嶄新時代”^{[19]（p215）}。但在中國，自上世紀50年代中期以來，由于我國在加快推進社會主義現代化建設過程中，對于如何實現經濟發展與人口、資源、環境互相協調的戰略意義認識不足，過去長期片面強調發展工業化和糧食生產，一味地片面追求林產品供給的經濟功能，而忽視林業所承載的生態建設功能，造成了亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地、亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖野生植物等現象屢禁不止，最終導致森林資源總量減少、生態環境整體惡化、土地沙化、濕地減少、生物多樣性遭到破壞等等一系列“公地悲劇”的發生。而目前我國正處在經濟社會高速轉型的歷史性轉折時期，國內對木材及林產品需求一直呈剛性增長的趨勢。據預測，“十一五“期間，我國年均木材需求量將增加到7億立方米，而木材供給量最多只有4億立方米，缺口將高達3億立方米左右”^[15]。但是，迄今為止全國仍有1億多農村居民以木材作為生活燃料，每年燒掉大約5700萬立方米，進一步加劇了森林資源短缺的矛盾。尤其是隨著生態問題的國際化和政治化，世界各國都加大了對本國森林資源的保護力度，依靠大量進口木材來彌補國內供需缺口越來越困難。這樣就使我國在今后一個相當長時期內，將面臨著如何維護國家生態安全與保障林產品供給兩難選擇的“囚徒困境”。可見，“我國林業正處在一個重要的變革和轉折時期，正經歷著由以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變”^[20]。二是長期以來制約我國林業生產發展的主要根源在于，集體林權制度的主體虛置，收益分配不合理，生產經營方式單一，沒有充分利用物質利益驅動這個有效手段去調動廣大農民群眾造林的積極性和創造性。比如，“我國現有林地面積為43億畝，其中集體林地為25億畝，約占60%，而其活立木蓄積量平均每畝3.3立方米，僅為全國平均水平的58.5%，相當于世界發達國家的20%。今后如果把集體林地單位面積產量提高到全國平均水平5.6立方米，就可增加森林蓄積量大約60億立方米；如果提高到世界平均水平6.7立方米，就可增加森林蓄積量83.9億立方米。同時，若按每戶經營林地面積50畝計算，全國25億畝集體林地又可以為5000萬農戶、2.5億農民提供可靠的就業崗位和致富途徑”^[15]。因此，下一步必須加快推進集體林權制度改革，建立和完善“產權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務到位”的現代林業產權制度，充分激發億萬農民群眾植樹造林、保護森林資源的積極性，充分釋放林地、物種、勞動力等生產資料的巨大潛能，逐步形成既能夠興林又能夠富民的林業經營體制和自組織機制。這是加快林業發展，優化林業生產要素配置，全面盤活林業資源，確保森林資源持續增長，推進生態建設的不竭動力。

（三）中國是一個多山的國家，山區面積占國土總面積的69%，山區人口占全國總人口的56%，許多省份山區面積甚至達到80%。但建國以來的50多年，幾乎每一次的土地制度改革都是由農民平均分配或使用耕地，這種帶有行政強制性的土地平分機制使幾億農民在高強度勞動投入和過密型種植模式下，出現了土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或為負數的極端現象^[21]。因此，下一步推進集體林權制度改革，決不能沿用農村改革初期實行耕地“大包干”的模式繼續走下去。因為，我國現有的森林資源和集體人工林都是經過幾代人集體協作勞動的成果，不管它現在是屬于哪一級所有與管理都不宜“重新分割、平均分配、無償使用”，且其因樹種、樹齡、林分質量等不同而價值也不同，如果采取“打亂平分”的辦法勢必將造成森林資源集中管理和林地使用權分割的矛盾與對立，最容易引發農民群眾亂砍濫伐集體林木的現象。因此，對于目前我國仍由集體統一經營和管理的山林資源要區別對待，分類指導，決不能搞“一刀切”和“一個模子”。比如，對于群眾比較滿意、經營狀況良好的鄉村組集體林場、股份制合作林場、聯辦林場等，要繼續保持林地所有權的穩定并不斷完善經營形式；對于其他集中連片的集體有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，將產權逐步明晰到農戶或個人；對于零星分散的集體有林地，可將林木所有權和林地使用權合理作價后轉讓給農戶或個人經營；對于集體宜林荒山荒地，可直接采取分包到戶、招標、拍賣等形式確定經營主體，也可以由集體統一組織開發后，再以適當方式確定經營主體；對于造林難度大的集體宜林荒山荒地，可通過公開招標的方式，將一定期限的使用權無償轉讓給有能力的單位或個人開發經營，但必須限期綠化；對于已經劃定的自留山，由農戶長期無償使用，不得強行收回，自留山上的林木一律歸農戶所有。總之，不管采取哪一種形式都必須尊重農民群眾的意愿和選擇，確保他們享有知情權、參與權、決策權、監督權，確保集體經濟組織內部的成員享有優先經營集體林地的合法權利。同時，要在明確山林權屬的基礎上，鼓勵和支持集體森林、林木和林地使用權的合理流轉，促使各種社會主體都可通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與流轉，以便于推進林業生產要素市場化改革。此外，還要繼續做好與之相關的其他方面的綜合配套改革，主要包括以下七個方面：一是創新生態公益林管護和補償機制；二是積極發展林權抵押貸款、森林保險等林業金融產品，為千家萬戶發展林業提供更好的服務；三是積極推進林木采伐限額管理制度改革，促進森林經營者科學經營森林資源，并能公平、公正地獲得政府計劃采伐指標；四是加快成立林權登記管理中心，對集體林地、林權流轉實行動態化管理；五是大力推進林業綜合行政執法，實現由分散執法向集中執法轉變；六是加速建設林業合作經濟組織，促進林業逐步實現規模化、專業化、集約化經營；七是抓緊建立林業協會等服務組織，逐步提高林業生產的組織化程度與水平。

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