公民居住權(quán)為何成了官員政績(jī)工程“金庫(kù)”

沈曉杰

　　人們?cè)谠u(píng)析和抨擊制造“民怨沸騰”的高房?jī)r(jià) “罪惡禍?zhǔn)住睍r(shí)候，矛頭所指除了靠壟斷土地使用權(quán)而暴利暴富的開發(fā)商外，另一大的“斗爭(zhēng)對(duì)象”，就是房地產(chǎn)方面的政府主管部門和地方政府。一個(gè)比較一致和公認(rèn)的說(shuō)法是“房?jī)r(jià)暴漲及高房?jī)r(jià)，是官商合謀導(dǎo)致的必然結(jié)果”。
    確實(shí)，和韓國(guó)建設(shè)交通部長(zhǎng)“因房?jī)r(jià)過(guò)高”而“主動(dòng)請(qǐng)辭”、厄瓜多爾的總統(tǒng)候選人為拉選票而雙膝下跪“跪求上帝賜予厄瓜多爾人工作、房子、健康和教育”、并允諾“每天為窮人建造1000棟房子”的“政治姿態(tài)”（盡管不乏做秀）相比，中國(guó)的相關(guān)官員要“牛氣”得多。就在數(shù)億中國(guó)市民被越來(lái)越高的房?jī)r(jià)壓的“喘不過(guò)氣”的時(shí)候，一些地方的政府高官竟然還在那兒大放厥詞。說(shuō)什么“房?jī)r(jià)高漲是一個(gè)城市提升形象的體現(xiàn)”，“敢于拉動(dòng)房?jī)r(jià)是政府負(fù)責(zé)任的一種做法”等等。更有甚者，有的官員把提高房?jī)r(jià)當(dāng)成了自己的政績(jī)。前任建設(shè)部副部長(zhǎng)近日也在人民日?qǐng)?bào)上撰文，視基本事實(shí)于不顧說(shuō)什么“住房改革的成就是顯而易見的”，并把高房?jī)r(jià)引發(fā)的社會(huì)問題歸罪于老百姓住房消費(fèi)上不“量力而行”、追求“闊綽”所至。這些官員對(duì)人民群眾“最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)利益問題”所表現(xiàn)出的麻木和冷酷，早已到了讓公民難以容忍的地步。
    記得早在三四年前，筆者就遇到過(guò)這樣一件在當(dāng)時(shí)“難以理解”的事。有一次和朋友聊天，筆者認(rèn)為本地高房?jī)r(jià)已嚴(yán)重影響到百姓生活和營(yíng)商環(huán)境，政府必須使房?jī)r(jià)降回到公眾可以承受的水平。沒過(guò)幾天，筆者這位和高官有“直接聯(lián)系”的朋友就笑話筆者：“領(lǐng)導(dǎo)都說(shuō)要把房?jī)r(jià)堅(jiān)決提上去，就你是降價(jià)派”。果然，本地的房?jī)r(jià)一如“領(lǐng)導(dǎo)所愿”出現(xiàn)“倍增”。當(dāng)時(shí)筆者就在思考，究竟是什么原因，使天天都在講著“三個(gè)代表”的高官，在房?jī)r(jià)問題上的利益和立場(chǎng)上，和“最廣大的人民群眾”變得如此的“對(duì)立”？
    其實(shí)，人們只用站在“相關(guān)官員的立場(chǎng)和利益”上，從官員行政的“政績(jī)考察”、官員個(gè)人住房上的“特權(quán)”以及官員腐敗的尋租空間進(jìn)行“換位思考”，對(duì)相關(guān)官員為什么要站在公眾的對(duì)立面，成為高房?jī)r(jià)的“主要推手”，就一點(diǎn)也不感覺奇怪了。

政績(jī)觀的錯(cuò)誤導(dǎo)向，使官員在行政作為上“唯官不唯民”

    在中國(guó)的官員層中，有不少人還是想“干一些實(shí)事”，用“政績(jī)”來(lái)夯實(shí)自己的“仕途之道”。這些“善于作為”的干部，占了當(dāng)今官員體系的主流。但問題也接踵而來(lái)：官員“政績(jī)作為”的導(dǎo)向，究竟是以領(lǐng)導(dǎo)的“賞識(shí)”和組織內(nèi)部的考察為“中心”，還是以人民是否滿意、群眾能否受益為“準(zhǔn)繩”？要知道，之所以在今天要大力提倡“樹立正確的政績(jī)觀”，就是因?yàn)樵诂F(xiàn)在官員的政績(jī)考察中，確實(shí)普遍存在著并非“科學(xué)和正確”的“政績(jī)觀”和“發(fā)展觀”。直接導(dǎo)致的結(jié)果，就是什么樣的“政績(jī)觀”在官員的考察和提拔上最有“話語(yǔ)權(quán)”和決定權(quán)，官員的“作為”就會(huì)很現(xiàn)實(shí)的緊隨和“主攻”可以給自己官場(chǎng)上帶來(lái)“巨大實(shí)惠” 的“主流政績(jī)觀”。很少有人會(huì)關(guān)心這樣的“政績(jī)”是否為民眾所滿意，是否可以給百姓帶來(lái)真正的實(shí)惠，是否符合人民、國(guó)家和執(zhí)政黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本的利益。
    在傳統(tǒng)的干部考評(píng)中，尤其是在前幾年以“伯樂識(shí)馬”為特色、“組織考察”為核心和主導(dǎo)的官員評(píng)價(jià)體系中，“領(lǐng)導(dǎo)印象”和“增長(zhǎng)指標(biāo)”是考察一個(gè)干部是否“能干”的兩個(gè)最重要的組成部分。至于“印象”之外老百姓和社會(huì)各界對(duì)官員的評(píng)價(jià)如何，“高速增長(zhǎng)指標(biāo)”之下所付出的社會(huì)巨大成本和百姓所承擔(dān)的“改革的代價(jià)”究竟是多少，則很少在“考評(píng)”中被問津。在這樣的潮流下，“發(fā)展就是硬道理”很自然的就演繹成“增長(zhǎng)才是硬道理”。造成的結(jié)果就是有些地方越是“發(fā)展”，普通百姓所負(fù)擔(dān)的“改革成本”就越多，而“分享”到的“發(fā)展成果”則越少。中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)這幾年的“蓬勃發(fā)展”及由此給普通百姓所帶來(lái)的前所未有的巨大負(fù)擔(dān)，就是這方面的生動(dòng)寫照。
    我們都知道，在前幾年“率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的“比賽”中，衡量各地官員“實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”最主要的“政績(jī)”，就是看一個(gè)城市面貌能否幾年一個(gè)“大變樣”。似乎只要一個(gè)地方的城市形象和面貌變的“現(xiàn)代化”了，就意味著那個(gè)地方“率先實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化”，那個(gè)地方的官員就是“干實(shí)事、有本領(lǐng)、可重用”。至于老百姓的生活有否提高、地方經(jīng)濟(jì)是否科學(xué)發(fā)展等這些“現(xiàn)代化的基本問題”，反而成了無(wú)足輕重的因素。有些民間的口頭禪就很能說(shuō)明問題：城市建設(shè)像歐洲，農(nóng)村發(fā)展像非洲；房?jī)r(jià)跟美國(guó)接軌，工資向非洲看齊。正是在這樣的“發(fā)展觀”下，各地都大搞城市的形象工程，“超常規(guī)”進(jìn)行大規(guī)模的城市翻新和改造。

經(jīng)營(yíng)城市演繹成“土地財(cái)政” 公民居住權(quán)成了政績(jī)“大金庫(kù)”

　　但要建設(shè)現(xiàn)代化的“城市形象”，“超常規(guī)”的城市改造翻新同樣也要有“超常規(guī)”的資金投入作保障。這數(shù)百上千億的錢從哪來(lái)就成了問題。在這樣的情況下，“經(jīng)營(yíng)城市”的口號(hào)就應(yīng)運(yùn)而生。這個(gè)由所謂“房地產(chǎn)著名策劃人”拋出來(lái)的“理念”，實(shí)質(zhì)上就是把本來(lái)屬于老百姓“共享”的城市國(guó)有全民土地，由地方政府官員以“城市現(xiàn)代化建設(shè)”和“人民城市人民建”之名，通過(guò)城市的“改造拆遷”，把原來(lái)市民“與生具有的土地‘天然’使用權(quán)”（也就是天然的公民居住權(quán)），戴著“現(xiàn)代化建設(shè)”的“高帽”拿回到政府的手里。作為地方政府官員城市形象工程建設(shè)的“資本”，重新進(jìn)行轉(zhuǎn)讓拍賣。從公民手中收回的土地使用權(quán)，扣除支付拆遷居民安置的成本，就成了地方政府和官員的搞城市豪華的形象工程的“大金庫(kù)”。在政治文明建設(shè)滯后的情況下，事關(guān)市民最大民生利益的居住權(quán)利，就這樣被“盜賣”了。
    既然城市的土地成了地方政府官員的“金庫(kù)”，那么，地方官員越是“敢作敢為”，大搞“城市豪華形象工程”，就越是要求“金庫(kù)”資金的最大化。而地方政府通常的運(yùn)作辦法，就是在土地出讓和征收上大力開展“增收節(jié)支”。
    “增收”主要是通過(guò)“質(zhì)”和“量”這兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)的。“質(zhì)”就是通過(guò)提高單位面積土地受益（也就是提高地價(jià)）來(lái)增加地方政府在土地出讓金方面的收入。而要提高地價(jià)，首先就必須默認(rèn)、鼓勵(lì)甚至操控房?jī)r(jià)的提高。因?yàn)橹挥蟹績(jī)r(jià)高了，地價(jià)才能因勢(shì)而升。前段時(shí)間就有媒體報(bào)道，江南某省會(huì)城市的政府相關(guān)部門就暗中和開發(fā)商一起“合謀操控”該市的房?jī)r(jià)和地價(jià)。其中根本的原因，就是當(dāng)?shù)氐恼Ｍㄟ^(guò)房?jī)r(jià)的上漲來(lái)提高政府在土地出讓金上的受益。盡管地方政府這種通過(guò)操控的手段得來(lái)的“不干不凈”的地價(jià)上漲受益，還只是占了房?jī)r(jià)上漲中的很少的一部分，盡管如此操作在使開發(fā)商更加暴富的同時(shí)也造成更多的平民百姓買不起房，盡管它導(dǎo)致的直接后果是社會(huì)貧富更加不均、兩極分化急劇拉大以及社會(huì)公正更加缺失，但這些“政績(jī)的代價(jià)”和“改革的成本”，在缺少“基層人民群眾直接行使民主權(quán)利”和社會(huì)各方的有效監(jiān)督情況下，都被“城市形象幾年大變樣”之類的的“主流政績(jī)觀”化解于無(wú)形之中。
    “增收”的第二個(gè)方面，就是通過(guò)“量”的規(guī)模上的擴(kuò)大，來(lái)使得地方政府的土地出讓受益在短期內(nèi)達(dá)到最大化。照道理來(lái)說(shuō)，即使地方政府靠“土地財(cái)政”來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”，也應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟的進(jìn)行。不僅應(yīng)該為以后的執(zhí)政官員和政府留有一定的“經(jīng)營(yíng)城市”“本錢”，而且也應(yīng)該使受城市改造拆遷影響的市民總量減少到各方可以承受的水平。總不至于使一、兩屆政府在其短短的任期內(nèi)就把城市所有的土地“一倒而空”，也不能因?yàn)椤俺！钡某鞘懈脑觳疬w使得市民和社會(huì)各方面都難以承受，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。但現(xiàn)實(shí)情況是，不少地方的政府高官為了使任期內(nèi)“政績(jī)效應(yīng)”最大化，無(wú)視國(guó)家的有關(guān)規(guī)定和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況，拼命擴(kuò)大城市拆遷的面積，以使當(dāng)屆政府從“土地財(cái)政”中獲取最大的利益。在南京市就出現(xiàn)過(guò)這樣的“怪事”。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，今年該市建委公布的年度拆遷計(jì)劃是1.5萬(wàn)戶、300萬(wàn)平方米，但僅從南京市江南八區(qū)區(qū)級(jí)政府上報(bào)的拆遷戶數(shù)就高達(dá)5.1萬(wàn)戶、面積高達(dá)860萬(wàn)平方米，比上年全市銷售的806萬(wàn)平方米商品住宅房還要多50多萬(wàn)平方米。區(qū)級(jí)政府的強(qiáng)大“拆遷沖動(dòng)”，就來(lái)自于巨大的“政績(jī)經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)在需求。過(guò)度拆遷的結(jié)果，不僅使地方政府的“土地金庫(kù)”變得更“厚實(shí)”，而且還大大刺激和促進(jìn)了對(duì)房市的剛性需求，從而也直接導(dǎo)致和支撐了房?jī)r(jià)非理性的暴漲，反過(guò)來(lái)也使地方政府的土地出讓金可以保持在較高的增長(zhǎng)水平。很多原本不想買房的市民，由于城市“超常的拆遷改造”，被迫成為新的買房戶。因?yàn)樽》亢推渌囊话阆M(fèi)不一樣，它是人類生存的基本條件，是必不可少的剛性需求。而正是這種剛性的需求，使得眾多的拆遷戶不得不成為高房?jī)r(jià)的犧牲品。
    除了在土地出讓方面的巨額受益方面使地方政府“情不自禁”的成為高房?jī)r(jià)的“主要推手”以外，地方稅收和高價(jià)房的同比關(guān)系也使官員對(duì)房?jī)r(jià)的暴漲及高房?jī)r(jià)持“肯定”的態(tài)度。同樣以南京為例，十五期間，房地產(chǎn)不僅是該市八大稅收重點(diǎn)行業(yè)中所占比重提升最快的，而且還穩(wěn)居前三位；在所得稅方面，2004年南京市房地產(chǎn)業(yè)征收的所得稅和工業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)的所得稅加在一起，合計(jì)占了全市所得稅規(guī)模的76.2％；而在被稱之為該市“地方財(cái)政收入第一大稅種”的營(yíng)業(yè)稅上，2004年該市僅房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅加在一起就占了該市全部營(yíng)業(yè)稅的六成左右，而且在十五期間南京房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅的年均增長(zhǎng)更是高達(dá)37.9％。據(jù)南京市統(tǒng)計(jì)局的資料，2005年南京市僅來(lái)自房地產(chǎn)業(yè)的稅收就高達(dá)40.88億，“五年平均增速高達(dá)43.3％”，“成為全市稅收增長(zhǎng)的強(qiáng)勁引擎”。
    實(shí)際上，像南京這樣在地方財(cái)稅收入上對(duì)房地產(chǎn)業(yè)“高度依賴”的情況，在全國(guó)各地都相當(dāng)普遍。據(jù)報(bào)道，“根據(jù)北京市地稅部門的統(tǒng)計(jì)，2005年北京市的營(yíng)業(yè)稅增量中，幾乎一半來(lái)自于房地產(chǎn)業(yè)以及建筑安裝業(yè)”。和南京的情況基本一樣，房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)方面的營(yíng)業(yè)稅也占了全市的2/3左右。據(jù)來(lái)自北京市地稅方面的資料，2005年北京市“房地產(chǎn)業(yè)完成稅收160.8億元，超過(guò)居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)成為我局稅收第一大行業(yè)，同比增收28.3億元，增長(zhǎng)21.3%”。
    正是因?yàn)榉康禺a(chǎn)方面對(duì)地方財(cái)稅收入方面的“貢獻(xiàn)率”如此之大，使得地方政府從自身利益上就對(duì)中央的房地產(chǎn)調(diào)控和抑制房?jī)r(jià)的政策自然而然產(chǎn)生“心不甘、情不愿”的抵觸情緒。南京市的統(tǒng)計(jì)資料就認(rèn)為：2005年南京市營(yíng)業(yè)稅增長(zhǎng)之所以跌入“十五以來(lái)的增幅的最低點(diǎn)”，就是因?yàn)檎剂巳袪I(yíng)業(yè)稅三成以上的房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅的增幅下跌了27.7個(gè)百分點(diǎn)，“究其原因主要受近年來(lái)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的影響”。

公民居住權(quán)利“最小化”，竟成了地方政府和部門“利益最大化”的基礎(chǔ)

    當(dāng)然，要完成市民的“天然居住權(quán)”在城市拆遷改造中被“置換”成地方政府在財(cái)稅方面的真正可以拿到手的“巨額增收”，關(guān)鍵還要使政府和開發(fā)商在付給被拆遷戶的“成本支出”上盡可能的“最小化”。一些地方政府的“拆遷政策”就深深的“烙下”了這方面的“利益痕跡”。在南京市，以前搞城市改造拆遷，對(duì)拆遷戶基本上實(shí)行的是“就地安置”，也就是原則上拆遷戶還是安置在原地新開發(fā)的商品房，有的人家安置的新房甚至比原有的住房面積還要大，使拆遷戶從某種方面“分享”了城市拆遷改造的成果；以后又改成了商品房的異地安置，原來(lái)市中心的居民被安置到相對(duì)偏遠(yuǎn)的市區(qū)，盡管利益已經(jīng)受損，但畢竟還有住房可安置居?。坏胶髞?lái)“貨幣化安置”，“拆遷政策和操作”上的“節(jié)支”不僅使老百姓用“打了折扣”的拆遷款在原地買不到被拆遷的同樣的房，而且連到市區(qū)偏遠(yuǎn)地方買房也成為問題。有的拆遷戶買房要貼上一輩子的積蓄，有的“傾家蕩產(chǎn)”也買不起房。當(dāng)利益和權(quán)利大受損失的拆遷戶拒絕執(zhí)行“不平等條約”的時(shí)候，有的地方政府下屬的拆遷辦、拆遷公司和開發(fā)商竟然動(dòng)用黑社會(huì)勢(shì)力，用黑惡暴力來(lái)鎮(zhèn)壓公民對(duì)自己應(yīng)有權(quán)利和利益的維護(hù)?！肮偕毯凇惫唇Y(jié)的背后，折射出有些本應(yīng)代表人民利益的政府官員，為了特殊集團(tuán)的利益，已經(jīng)異化到了何種的地步。
    這里還應(yīng)該指出的是，高房?jī)r(jià)不僅給地方政府及高官帶來(lái)了極大的利益，而且還使作為政府房地產(chǎn)方面主管部門的“部門利益”最大化。在現(xiàn)行有關(guān)房地產(chǎn)的一系列行政費(fèi)稅中，很多都是按照房?jī)r(jià)的比例來(lái)提成的。房?jī)r(jià)越高，相關(guān)部門的得益就越大。一個(gè)只有上百人的市級(jí)建委或房管局，中間可以得到的收益超乎一般人的想象。而房?jī)r(jià)的降低，勢(shì)比也將使他們這些政府主管部門官員的“部門收入”隨之下降。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府房地產(chǎn)方面的主管部門，本身就是高房?jī)r(jià)的“受益者”。抑制房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)，實(shí)際上也“抑制”了他們部門和個(gè)人的收入。當(dāng)“調(diào)控政策”的主要執(zhí)行者也成為“調(diào)控”的利益受損者的時(shí)候，這樣的調(diào)控政策“執(zhí)行力”就可想而知了。

GDP崇拜下的“增長(zhǎng)政績(jī)觀”，成了官員推高房?jī)r(jià)的又一動(dòng)力

    地方政府官員成為高房?jī)r(jià)“主要推手”的另一大原因，還在于其“根深蒂固”的“GDP增長(zhǎng)政績(jī)觀”上。盡管新一代的中央高層再三強(qiáng)調(diào)要樹立“科學(xué)的發(fā)展觀”，但在新的官員政績(jī)考評(píng)體系尚未建立健全和完全實(shí)施的情況下，“GDP的增長(zhǎng)”依舊還是考量官員政績(jī)最“硬氣”的指標(biāo)之一。眾所周知，一個(gè)城市的房?jī)r(jià)越高，對(duì)一個(gè)城市“GDP增長(zhǎng)”的貢獻(xiàn)率就越大。就拿一些大城市來(lái)說(shuō)，這些城市每年新建的商品住房一般都在800—1600萬(wàn)平方米左右。如果商品住房的售價(jià)平均每平方米為5000元，那么各市新建商品住房的GDP貢獻(xiàn)總量就分別為為400－800億；但如果商品住房的銷售價(jià)提高到每平方米8000元，那么各市新建商品住房對(duì)GDP的貢獻(xiàn)總量就可以提高60％，達(dá)到640－1280億。而這些城市每年的GDP總量也就是幾千億。房地產(chǎn)在地方GDP中的份量如此之大，使它在不少地方甚至成了響當(dāng)當(dāng)?shù)摹暗谝恢еa(chǎn)業(yè)”。也就是說(shuō)，假如一個(gè)視人民的利益于不顧的高官，就是在其他方面都“無(wú)所作為”，僅僅靠提高房?jī)r(jià)，就可以使自己的“GDP政績(jī)”“光彩奪目”。在這方面社會(huì)各方的議論很多，這里就不再細(xì)說(shuō)。
    記得以前建設(shè)部在總結(jié)“九五”期間我國(guó)住房改革的成果時(shí)，歸納的一條重要的經(jīng)驗(yàn)，就是“堅(jiān)持從最廣大的城鎮(zhèn)居民的切身利益出發(fā)，把提高城鎮(zhèn)居民的居住水平作為房改工作的出發(fā)點(diǎn)”。而在現(xiàn)今的住房實(shí)際導(dǎo)向中，“利益”和“出發(fā)點(diǎn)”都由“民”變?yōu)椤肮佟?。也正是由于這樣的住房政治的變化，才造成今天中國(guó)的房地產(chǎn)不僅不再使“中央放心、人民安心、有利穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展”，反而成為當(dāng)今中國(guó)城市社會(huì)最大的不和諧因素。行政官員群中錯(cuò)誤的價(jià)值觀、政績(jī)觀和發(fā)展觀，正是導(dǎo)致這種“根本變化”的內(nèi)因所在。正是由于現(xiàn)在“基層民主政治建設(shè)水平”較低，難以“保證基層人民群眾直接行使民主權(quán)利”，才使得現(xiàn)今的住房導(dǎo)向上發(fā)生了質(zhì)的變化。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，我們現(xiàn)在正在為社會(huì)主義政治文明建設(shè)的滯后付出巨大的代價(jià)。

沈曉杰

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