據2015年全國糧食流通工作會議分析，2015年及今后糧食面臨三大矛盾，一是，糧食供求總量緊平衡與部分品種階段性過剩的矛盾。糧食高產量、高收購量、高庫存量“三高”疊加。特別是玉米連續增產和消費需求持續下降同步出現，產需走勢逆向而行，階段性過剩特征十分明顯。稻米市場也呈現供大于求，銷售不暢。

　　二是，托市價格面臨雙重擠壓與保護糧農利益的矛盾。目前，廣東港每噸國產玉米、大米、小麥分別比同品種進口完稅價高出750元、900元和500元左右，玉米價差甚至一度超過1000元，三大谷物品種配額外進口(繳納65%關稅)的價格逼近“天花板”。與此同時，國內糧食生產成本“地板”不斷抬高。

　　在這種雙重擠壓的狀況下，單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農民種糧積極性的空間越來越小、效應越來越弱，現行糧食收儲政策體制面臨前所未有的挑戰和考驗。

　　三是適度利用國際糧食資源與進口糧食沖擊國內市場的矛盾。據海關數據預計，2014年糧食進口量將突破9500萬噸，其中大豆進口約7000萬噸。任正曉說，近些年，雖然三大谷物品種配額內進口得到有序管理，但高粱、大麥、酒糟粕、木薯干等非配額品種進口快速增加，2014年這些替代效應明顯的品種進口總量接近2500萬噸，擠占了國內玉米市場份額，加劇了產大于需的矛盾。

　　除此以外，大米除海關進口外，其他渠道低價進口數量依然不小，打破了國內稻谷產需基本平衡的格局,“稻強米弱”為期已久,稻米加工業經營困難。糧食生產和庫存分布逐步向核心產區集中的態勢，主產區收儲壓力巨大，托市收購政策還將延續，政策性糧食庫存連年“滾雪球”，財政負擔越來越重。

　　國家已明確2015年小麥托市價格維持2014年不變。2014年臨儲玉米價格也維持2013年的價格不變。這就發出強烈的信號，政策性糧食收儲在收緊價格上行區間，2015年度小麥、玉米產需、供求如果年景正常，加之1000億斤倉容建設可期，地方糧食儲備規模增大，東北等糧食主產區收儲矛盾隨之縮小，糧食價格很有可能步入下行區間。

　　糧食購銷進入新周期，這是專家斷言。既然2015年小麥、玉米繼續實行最低收購價收購和臨時儲備收購，在糧食目標價格補貼沒有完全實行前，改革現有的托市或臨儲收購方式和主體，應汲取經驗教訓，把地方糧食購銷企業和中儲糧一同作為收購主體，分貸分還，避免爭搶糧源，擾亂市場和價格，同時改暗補為明補，種糧農民或農村合作社，賣一斤糧給予一斤市場價和托市價的差價補貼。

　　近年糧食收儲遇到前所未有的問題和矛盾，一是糧食主產區有效倉容不足，特別是東北地區收儲矛盾突出，倉容緊張。糧食主產區，特別是基層以下糧食部門大多是危倉老庫，“糧安工程”還未有全覆蓋，基礎基層工作量大面廣，亟需政策扶持和資金強力啟動。

　　同時有幾種錯誤思想或傾向，彌漫糧食行業，值得關注或澄清，一是國家掌握糧食庫存太多，糧食最低收購價政策一無是處，嚴重扭曲市場和價格，抬高糧價，引領國際和國內糧價愈加差異。二是有錢就有糧，國際糧價低，可以大量進口糧食，還可以實現海外屯田。三是糧食安全是國家層面上的事，誰種糧誰賠錢，地方或基層糧食主產區認為糧食安全不創造GDP，實際上在經濟工作安排中沒有位置。

　　更多發揮市場作用，完善農產品價格和市場調控機制，是新形勢下更好調動農民生產積極性、保障國家糧食安全的一項重要制度安排。一是在保護農民利益前提下，推動最低收購價、臨時收儲和農業補貼政策逐步向農產品目標價格制度轉變。從大豆和棉花入手，分品種推進補貼試點，當產品市場價格低于目標價格時，補貼農民，保證農民基本收益;當產品市場價格升高導致物價總水平上漲過快時，補貼低收入群體，保障基本民生。

　　明確政府責任。中央政府重點調控谷物、棉花、油料、糖料等，其他農產品主要通過市場調節，地方政府也要承擔穩定市場的責任。在保證谷物基本自給、口糧絕對安全的基礎上，發揮好進出口和國家儲備調節市場供求的作用，防止農產品價格過度波動。

　　糧食市場和價格全面放開后，糧食經營主體多元化，隊伍良莠不齊，囤積居奇者有，炒作糧價者有，抬價搶購者有，惡意競爭者有，糧食價格總體趨升，有時也下行，糧價不能完全反映價值，撲朔迷離，形成因素多元，糧食和價格始終牽動著農民和億萬消費者，牽動著上下游產業，國家實行糧食最低收購價政策和臨儲政策，在引領價格，擴大糧食收儲，保護農民利益方面值得肯定，當下不能以偏概全，全面否定托市收購政策，應加以完善，搞好契合實際的頂層設計。

　　國務院要求試點分品種擴大糧食目標價格制度范圍，積極探索市場完全形成糧價機制，努力探索實現推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革,逐步建立農產品目標價格制度，這一制度理論很完美，目前要加快試點進程，注重操作的可行性和精準指向性。當前仍要積極推進糧食最低收購價收購政策，努力擴銷增收，最大限度掌握糧源，多收快收，收好糧，儲好糧，滿足農民賣糧需求。

　　應注重發揮糧食銷區承擔糧食安全的主體責任，努力產銷銜接，也可以到產區定點收儲，走基地加收儲的路子。適當擴大地方糧食儲備規模，無論是主產區和主銷區，地方糧食儲備規模確定時間是2004年，與實際不相符，與發展變化脫節，應擴大規模，切實落實。應加快探索糧食主銷區對糧食主產區調糧的利益補償機制，誰吃糧，誰拿錢，誰調糧，誰補貼，保護糧食主產區種糧積極性不減弱。

　　進一步完善糧食經營者庫存制度，獎補結合，鼓勵企業多購多存。這無疑是地儲糧政策的有益補充，應解決倉儲不足的矛盾，同時在收購資金上予以傾斜，鼓勵多收多儲，國家適當補貼和獎勵，加快東北糧食入關進度，搞好跨省移庫，有效解決“旱澇不均”的矛盾。實踐證明，地方國有糧食購銷企業是可以信賴的力量，發揮其市場主渠道作用正當其時。

　　應加強市場監管，地方政府要切實負起責任，健全完善糧食經營者最低最高庫存制度，懲處擾亂市場行為，政府積極運用儲備和管理全社會糧食流通手段，調節市場。同時注意中儲糧和地方儲備糧輪換出庫的時間和節奏的銜接，把握好適度適時進口糧食的時機和快慢節奏，避免打壓糧價或沖擊國內生產和價格市場。

　　有專家說，搞糧食目標價格補貼，不是不要托市收購，其實目標價格和最低收購價形成相近，托市收購和目標價格補貼補貼渠道、方式不一樣，其實補貼的方式最好按種糧農民的交售量補貼最合適，最終形成農民賣給國有糧食企業一斤糧食，按目標價格補貼一斤,提高補貼的精準性和指向性。

　　國家建立健全中央和地方糧食安全分級責任制，在國家宏觀調控下，全面落實糧食省長負責制。中央政府負責全國的耕地和水資源保護、糧食總量平衡，統一管理糧食進出口，健全中央糧食儲備，調控全國糧食市場和價格，支持各地發展糧食生產，不斷完善各項強農惠農政策措施，促進和保護國內農業和糧食產業發展。

　　省級政府負責本地水土資源保護、糧食生產、流通、儲備和市場調控工作。進一步明確和落實糧食發展目標，切實把中央強農舉措不折不扣貫徹到基層，惠農政策不縮不減落實到農戶，引導農民發展糧食生產。

　　實行糧食主體功能區的特殊政策，加大轉移支付力度，建議把糧食主產區實行如同特殊功能區的補償政策，始終把糧食主產區生產納入保護之中。主產區要進一步提高糧食生產能力，為全國提供穩定的商品糧源。主銷區和產銷平衡區要確保穩定現有自給水平，堅決防止和糾正放松糧食生產、忽視糧食生產能力建設的傾向，鞏固和提高糧食生產能力，重建或新建糧食收儲庫，加強產銷銜接，完善糧食儲備，提高保供穩價能力。

　　農業產業化經營是以市場為導向，有糧食等農產品生產者、經營者與其他市場主體共同參與的生產、加工、銷售以及貿易、工業、農業一體化的糧食等農產品生產經營方式。其核心是將糧食等農產品生產、儲藏、加工、運輸、銷售等各個環節緊密結成一個完整的糧食產業鏈，形成多元參與主體的收益共享、風險共擔的利益共同體。在我國人多地少、農戶小規模經營的情況下，不僅可以彌補小生產與大市場的矛盾，還可以大大提高糧食等農產品的附加值，促進糧食等農產品相關產業的發展。

　　目前城鎮化進程，土地流轉，誰來種糧，問題很多，一是城鎮攤大餅，盲目擴張，一鞭子趕，利用舊村改造，把農民趕上樓，實際空出來的地也沒種糧，想開發;土地流轉強加于人，工商資本進入農業門檻太低、動機不純;農村留守老人、婦女種糧，何談現代農業;新型農業經營主體組織渙散，自生自滅，功能和渠道單一，市場和農民對接不起來，功利性太強，服務弱化。

　　由于國際糧價低，有人力主多進口，奉行有錢就有糧的思想，糧食進口配額分配透明度差，進口資源市場配置能力和效率發揮不好，走私糧食屢禁不止，國家確立的適量進口，中國人的飯碗主要盛自己產的糧食，這是最大的政治。

　　傳統農業迎頭碰上農業現代化和國際競爭，中國人的飯碗主要盛中國自己產的糧食，為中央把糧食安全上升為國家新戰略鼓與呼，解讀國家糧食安全新戰略，可以用幾句話概括：以我為主，舍我其誰，立足國內，自力更生，守住底線，保住飯碗，適度進口，巧借資源，貴在調劑，科技支撐，提高產能，永保糧安。

　　最后說，解決當前糧食市場三大主要矛盾，要客觀分析，歷史看待問題，汲取過去糧食相對過剩或品種結構不適，就盲目搞轉化，步入糧食“多了多了”、“少了少了”的怪圈，一是實施糧食主體功能區戰略，解決誰種糧，能種糧，會種糧，誰吃糧的問題;二是糧食目標價格補貼與托市收購有機結合，探索市場形成糧價機制，改種糧補貼為賣糧補貼，提高糧農積極性。三是加大糧食收儲力度，增加地方儲備糧規模，增加或改善糧食主產區倉儲基礎設施，利用好政府有形的手，中國的糧食問題必須走市場配置和政府調控有機結合的路徑。

　　(孫曉明)

　　作者單位：山東省泰安市糧食局直屬分局

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