新版的《農村集體經濟組織法》征求意見稿有很大進步，在一些重大原則問題上澄清了法律界限，盡管還有很多不足之處，但總體來看是值得肯定的。農村徹底私有化改革有兩個方面，一個是使土地承包權和其他財產權益股權化、物權化，然后可以自由流轉。一個是把集體經濟組織股份合作化、企業化、公司化。只有把這兩個方面結合起來，才能為資本下鄉兼并農村土地資源在政策法規上大開綠燈，集體經濟組織才能最終滅亡。所以，在農村集體經濟組織立法問題上，一些人以農村集體經濟組織可以出資設立公司企業、可以興辦專業合作組織和股份合作組織為由，企圖把集體經濟組織本身也從法律上蛻化為這些市場主體，這是完全錯誤的。有比較才有鑒別。新版《農村集體經濟組織法（草案）》征求意見稿與2017年版的征求意見稿相比，在這兩個方面進行了有力的阻擊。對照前后兩個版本，可以看出兩稿的立法動機截然不同，立意高下一目了然。前稿是要用合作制取代集體經濟，立法的目的是要從法律上最終瓦解集體經濟組織。而新版草案則盡量與2017年版草案劃清界限，堅持了農村集體經濟組織應當具備的基本原則，力圖還原農村集體經濟的本來面目。如能通過，這是對農村私有化和資本化改革浪潮的一個有力反擊。對此，我談幾點不成熟的看法，供大家參考。

一、農村集體經濟組織與合作經濟組織的區別

農村集體經濟組織立法的根本目的是使農村集體經濟組織取得正常的法人資格，為農村集體經濟組織的權益提供法律保護，以利于堅持鞏固和發展農村集體經濟，而不是借立法的名義將農村集體經濟組織退化到合作經濟組織，進而再退化到股份合作制和股份制組織。農村集體經濟組織與合作經濟組織到底是不是一回事？有哪些區別呢？

1、兩者的組織結構不同。農村集體經濟組織是以鄉村社區為單位組織起來的、有分工協作、有統一經營的有機整體，不是多個同質的個體農戶的簡單相加。有些學者鼓吹的農村集體經濟是“個體的集合”，是想把集體經濟蛻變為像一籃子土豆那樣的合作經濟。而合作經濟組織是可以由多個個體簡單相加起來的。

2、兩者的所有制性質不同。農村集體經濟組織是公有制，有不可分割的公有資產。而合作經濟是共有制，其資產是可以分割到人的。西方經濟學強調的產權明晰就是要使產權歸屬上可以一直穿透到自然人。所以，共有制的合作制本質上是私有制，不能穿透到人的叫產權不明晰，是無主資產，必須分割量化到個人。

3、兩者存在的基礎或外部條件不同。農村集體經濟組織是以土地集體所有制為基礎、以鄉村社區為載體而存在和發展的。而合作經濟組織可以在土地私有制的基礎上組成，并且也不一定要依賴于村社社區。所以合作經濟組織沒有村社合一的特征。

4、兩者的目標和功能不同。農村集體經濟組織既是鄉村社區統籌組織物質生產和其他經濟活動的統一體，又承擔著社區集體成員基本生活保障的功能。合作經濟組織沒有這些功能，只是經濟活動中某一環節或某一領域的合作形式，所以不具有社區性和社會功能。

5、兩者的經營體制或方式不同。農村集體經濟組織統一經營管理的集體財產，一般分為兩大類：一類是經營性資產，采用集體辦公司企業或興辦其它市場經營主體的形式，社區集體只按出資額對所屬企業的債務承擔有限責任。另一大類是非經營性財產，用于興辦文化、教育、醫療、基礎設施、公共服務和社會保障等事業，是非盈利的。而合作經濟組織本身和企業一樣，都是直接從事經營性的市場主體，不具有社區性和社會責任。農村集體經濟組織在市場經濟條件下，必須建立集體經濟組織加公司企業等市場主體的體制，即雙層或多層經營的體制。這也是市場經濟條件下的農村集體經濟組織與計劃經濟條件下的人民公社集體經濟組織的重大區別。

6、兩者的分配方式不同。一般來說，農村集體經濟組織是按勞分配，不存在憑借占有資產的多少而取得更多的分配權益。合作經濟組織雖然也有一定的聯合勞動的屬性，但它并不排除按資產分配的原則，所以可以按股分紅，或按交易量的多少返還利益。

二、完全贊同新版草案中明確的一些重要原則界限

將農村集體經濟組織改造為合作經濟組織甚至股份合作經濟組織，是為資本改造農村提供法律依據，最終徹底瓦解農村集體經濟組織，用共有制取代公有性質的農村集體所有制。和2017年版的《農村集體經濟組織法》征求意見稿草案相比，新版草案堅守了底線，堅持了農村集體經濟組織應該具備的基本原則。其中以下各點，我表示非常贊同。

1、新版草案明確了農村集體經濟組織法的立法對象不是合作經濟組織，不是股份合作社的原則。如第二條：適用范圍中指出：“辦法所稱農村集體經濟組織，……不包括農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社等合作經濟組織。”這就把農村集體經濟組織與合作經濟組織區別開來，避免了用合作經濟組織取代農村集體經濟組織的錯誤傾向。

而前一版草案恰恰是把兩者混淆起來，抹殺兩者的原則區別和法律界限，甚至把農村集體經濟組織的名稱統一為“集體經濟合作社”、“集體經濟股份合作社”等。在農村集體經濟終止的有關條款中，前一版草案竟然把“不能按照合作制或股份合作制運行”作為集體經濟組織終止的條件之一。這是在為農村集體經濟組織向合作經濟組織蛻化或把農村集體經濟組織本身公司企業化大開綠燈。這是在保護農村集體經濟組織還是在瓦解農村集體經濟組織？這不是要用股份合作制組織取而代之嗎？

2、新版草案明確了農村集體經濟組織可以是鄉鎮、村級和組級三種形式。如第二條中：“本法所稱農村集體經濟組織，……包括鄉鎮級集體經濟組織、村級集體經濟組織、組級集體經濟組織。”雖然這里沒有明確三級之間的關系，但是，畢竟為鄉鎮一級的集體經濟組織的發展留出了空間，今后可以通過“合并”的相關法律規定來解決。

相反，前一版草案中排除了鄉鎮一級農村集體經濟組織存在的合法地位。如草案總則的第二條中：“本法所稱農村集體經濟組織，是指由原農業生產大隊、農業生產隊經改革、改造或改組形成的，具有集體所有、合作經營、獨立核算、民主管理性質的村、組集體合作經濟組織。”在這里，他們幾乎連人民公社的歷史存在都是不承認的。所以，只承認農業生產大隊、農業生產隊的歷史存在，自然也就沒有了鄉鎮一級農村集體經濟組織的法律地位了。新版草案否定了這種歷史虛無主義的做法，直接承認農村集體經濟組織有鄉鎮級、村級和組級三個層次，在一定意義上還原了農村集體經濟組織的產生和發展的歷史本來面目。

3、新版草案明確了農村集體經濟組織是以土地集體所有制為基礎的，是以村組社區為載體組織起來的。新版草案第二條指出：“本法所稱農村集體經濟組織，是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的地區性經濟組織。”這里明確了農村集體經濟組織的基本屬性，即“作為農村集體土地及集體資產的所有者載體（習近平語）”，也明確了農村集體經濟組織邊界的地區性，以區別于其他類型的經濟組織。為什么農村集體所有制必須要有一個特定的社區組織載體？因為這種集體所有制是一種社區公有制，而這種公有財產是不能分割到成員個人的。分割到成員個人就變成了按份共有的合作制或股份值了。

而在前一版草案總則第四條中，只承認“農村集體經濟組織是農村集體資產的管理主體，依法代表全體成員對農村集體資產行使占有、使用、收益和處分的權利，承擔管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等職責。”這樣的規定把農村集體經濟組織與合作經濟組織之間產權關系上的區別完全抹殺了，農村集體經濟組織也只是被成員委托的管理主體，而不再是集體土地及集體資產的所有者載體了。農村集體經濟組織的產權主體屬性和法律地位沒有了，成為與產權私有基礎上的合作制一樣的組織了。

新版草案在這個問題的表述上雖然還可以進一步推敲，但畢竟比前一版草案有了很大的進步，承認了農村集體經濟組織應該依法代表成員行使所有權而不僅僅是管理權了。

4、新版草案明確了農村集體經濟組織是特別法人，不可以破產額原則。這里的含義是農村集體經濟組織有兩種基本屬性：經營性和社會性。經營性可以通過集體經濟組織興辦企業的形式存在和發展。社會性可以通過集體經濟組織興辦各種事業的形式存在和發展。所以其財產也分為經營性和非經營性。這是農村集體經濟組織與一般公司企業組織、專業合作組織、股份合作組織、股份制組織等完全不同的。所以。農村集體經濟組織不能像其他那些市場主體一樣可以破產，這是由于他同時具有的社區型的社會性屬性決定的。

5、新版草案明確了農村集體經濟組織對所辦的市場經營主體按出資額承擔有限責任的原則。草案的第六條，特別法人中規定：“農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體。設立的市場主體依法從事經營活動，享有相應市場主體的權力、履行相應義務，以其財產對債務承擔責任。農村集體經濟組織以其出資為限對其設立或參與設立的市場主體的債務承擔責任。”這是一種以出資額為限的有限責任制，是為了防止農村集體經濟組織因公司化而走向破產，是對農村集體經濟組織的一種法律保護。

而前一版草案在第五條中規定：“農村集體經濟組織以其合法取得的所有集體資產依法對債務承擔責任。

農村集體經濟組織成員以其出資額或所持股份份額為限對本集體經濟組織承擔責任。”

這種“以其合法取得的所有集體資產依法對債務承擔責任”的規定，就是一種無限責任，是為集體經濟組織最終破產挖的一個陷阱，也是農村集體經濟組織企業化、公司化以后必然所要面對的嚴酷現實。

新版草案將其否定了，也是一個很大的進步。

6、新版草案明確了農村集體財產是不能分割到成員個人和集體土地所有權不得轉讓的原則。見第六條：特別法人條款中規定：“農村集體經濟組織以農民集體土地所有權為基礎設立，集體土地所有權依法不得轉讓，農村集體經濟組織不得破產。”同時規定：“集體財產依法由農村集體經濟組織成員集體所有，由農村集體經濟組織經營管理，不可分割到成員個人。”

而在前一版草案的第四十六條中則強調：“農村集體經濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產股份合作制改革，設立農村集體資產股份合作經濟組織，創新資產運營，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。”

很顯然，新版草案對前一版草案的集體產權改革進行了修正，這也是一個很大的進步。

7、新版草案在總則中明確了農村集體經濟組織的職能職責。新版草案在總則中就為農村集體經濟組織的職能職責單列一條，具體列舉了十三款。

“農村集體經濟組織依法履行下列職責：

（一）發包農村土地；

（二）辦理農村宅基地申請、使用事項；

（三）合理開發利用、保護耕地等土地資源并進行監督；

（四）使用集體經營性建設用地或者出讓、出租集體經營性建設使用權；

（五）組織開展集體財產經營、管理；

（六）決定集體出資的企業所有權的變動；

（七）分配、使用集體收益；

（八）分配、使用集體土地被征收征用的土地補償費等；

（九）為成員的生產經營提供技術、信息等服務；

（十）為成員提供教育、文化、衛生、體育、養老等服務，或者對村民委員會提供服務給予資金等支持；

（十一）支持和配合村民委員會在黨組織的領導下開展村民自治；

（十二）支持農村其他經濟組織、社會組織依法發揮作用；

（十三）法律法規和章程規定的其他職責。”

顯然，新版草案終于重新開始強調要尊重農村集體經濟組織依法具有的職能職責了。而這種職能職責實際上是農村集體經濟組織依法應該享有的基本權益。新版草案在總則中加以明確是一個重大的進步。

而前一版草案并沒有在總則中明確農村集體經濟組織的職能職責，只是在第四章“組織機構及治理”的第三十條中原則性地列舉了一些空話：

“農村集體經濟組織依法履行下列職責：

（一）保護、管理集體所有或者國家所有由集體使用的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、水面、灘涂及相關附屬設施等資源；

（二）經營集體所有資產，實現集體資產保值增值；

（三）提供成員生產經營和生活所需的服務；

（四）協調成員之間的利益關系；

（五）建立健全集體資產經營管理、財務會計、民主理財、收益分配等制度。”

很顯然，前一版草案是漠視農村集體經濟組織本應享有的基本權益的。因為在現實中，這些基本權益也早已被各種政策法規肢解了。

8、新版草案明確了農村集體經濟組織的主管部門是縣及縣以上的農業主管部門，并負責注冊登記等職責。見第十條。集體經濟組織不能由市場監管（原工商行政部門）部門登記，因為農村集體經濟組織本身不是公司企業組織，甚至可以說不是完全獨立的市場主體，因為他不能用集體的土地的所有權為自己興辦的企業等市場主體的債務承擔無限責任。

如果將目前有些地方政府把土地承包權納入不動產登記的做法與新版的《農村集體經濟組織法草案》對照一下，可以看出現實中政策法規的混亂和矛盾沖突。對土地承包權進行不動產登記，就是承包權的物權化，是在法律上正式承認土地的私有化。其影響不亞于春秋時期魯國的“初稅畝”。況且，對土地承包權的管理首先是農村集體經濟組織自身的職能職責，其次才是政府農業農村主管部門應該監督管理的職能，為什么要由自然資源部門來登記呢？這難道不是在國家管理層面繼續肢解農村集體經濟組織嗎？

 9、新版草案明確了農村集體經濟組織的名稱，即××鄉××村“集體經濟組織”，見第二十二條，這很好。子曰：必也正名呼，名不正則言不順。

而2017年的前一版草案第十四條規定：“農村集體經濟組織的名稱統一為：××縣（市、區）××鄉（鎮、街道）××村（××組）集體經濟合作社；完成股份合作制改革的，登記為：××縣（市、區）××鄉（鎮、街）××村（××組）集體經濟股份合作社。”

這也是一個重大的原則問題，連名字都要改成“股份合作社”了，你還搞農村集體經濟組織的立法有什么用？

好在新版草案直接否定了這一條。

 10、新版草案明確了當下集體經濟的股權量化只是其成員的一種財產收益權的量化，是一種分配權，而不是物權化的股權，新版草案稱為“集體經營性財產收益權份額量化”。見第四十一條：經營性財產量化。“農村集體經濟組織可以將集體所有的經營性財產的收益權以份額的形式量化到本集體經濟組織成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。”

前一版草案在第四十六條規定：“農村集體經濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產股份合作制改革，設立農村集體資產股份合作制經濟組織，創新資產運營，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。”

新版草案基本否定了這一條。此外，前一版草案都用的是“資產”的概念，而新版都用的是“財產”的概念。這也是新版與前一版的一個重大區別。

11、新版草案明確了成員退出不能分割集體財產，只可給予適當補償或保留一定的收益分配權。

新版草案第十七條規定：“農村集體經濟組織成員自愿退出的，可以與農村集體經濟組織協商獲得適當補償或者在一定期限內保留已經享有的財產權益，但是，不得要求分割集體財產。”

2017版草案第二十八條規定：“自愿退出農村集體經濟組織或喪失成員資格的成員，不得分割集體資產，可由合法繼承人繼承或經農村集體經濟組織同意轉讓其股份，但農村集體經濟組織應設置受讓方占有股權的上限。”

前一版草案允許有條件繼承和轉讓股權。新版草案則避開或否定了這一點，但仍留有尾巴。

12、新版草案第三章是“登記、合并和分立”，而2017版草案是“設立和終止”。二者有什么區別呢？似乎區別不大。但這里的重點是，前一版草案強調的是重新設立并登記，而這個重新設立的標準是是否進行了產權制度改革，資產是否已經量化到人。所以才有了2018年那個三個部委聯合發文的農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知。通知只提給完成產權制度改革成立股份合作社的所謂集體經濟組織登記賦碼，把沒有進行產權量化改革的集體經濟組織排除在外，這是從立法到行政執法聯手圍剿農村集體經濟組織。而新版草案則否定了此類重新設立登記的問題。

三、關于進一步修改完善的幾點意見

1、關于經營性用地的規定有矛盾

如第三十八條“其他農村土地的經營”，可以采用經營權出租、入股等方式經營。而第四十條的集體建設用地卻與三十八條規定不統一。

第三十七條：集體財產

集體財產主要包括：

（一）集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等：

（二）……

（三）集體所有的教育、科技、文化、和旅游、衛生、體育、交通等設施和農村人居環境基礎設施。

第三十八條：其他農村土地的經營

依法應當實行家庭承包經營的耕地、林地、草地以外的其他農村土地，集體經濟組織可以直接組織經營或者依法實行承包經營，也可以依法采取土地經營權出租、入股等方式經營。

第四十條：集體經營性建設用地的經營

符合國家規定的集體經營性建設用地，集體經濟組織應當優先用于發展集體經濟和鄉村產業，也可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或個人有償使用。但是，這里又沒有明確提是否可以采用入股的方式經營。

而以上三條的邏輯關系是：

第三十七條是集體土地財產的總括。

第三十八條是第三十七條中的一部分。依法不實行家庭承包的那部分土地，即“其他農村土地”，其中規定了可以出租、入股。那么，在邏輯關系上，這里的出租、入股應該也適用于第四十條的集體建設用地，因為集體建設用地也屬于 “其他農村土地”。而第四十條除了規定集體建設用地可以通過出讓、出租的方式流轉給單位或個人有償使用之外，并未提及是否也可以采取入股的方式經營。應該說，第四十條不提入股的方式是正確的。但是在文字處理上出現了矛盾。

如果第四十條的集體建設用地包括在第三十八條的其他農村土地范圍之內，那么，就會為集體建設用地經營權入股的方式留出了口子。入股即意味著喪失權益的可能，即經營權喪失。那么，這里應該明確提出不支持集體建設用地經營權入股的經營方式，或者包括第三十八條的所有農村其他土地，都不要提“經營權入股”的方式。

如果第四十條不包括在第三十八條的“其他農村土地”范圍中，則應明確加以區分，以免造成誤解和混亂。

2、關于財政支持

草案第四十九條：財政支持措施

此處的提法比較原則，缺少具體措施。建議增加要求地方政府制定財政周轉資金支持農村集體經濟組織發展的相關政策和具體措施。

用財政周轉資金支持農村集體經濟，一是公共財政應該承擔的責任。現在的財政資金大都支持社會資本或大戶了。二是要對每個集體經濟組織核定一定的數額和一定的使用年限，到期歸還后可繼續周轉，不能歸還的不可繼續使用。三是將來可以轉為國有資產在集體經濟企業中的股份，為走向城鄉融合發展創造條件。

此外，關于各種財政支農資金投入形成的財產，不論是經營性還是非經營性的，均應作為集體財產，計入農村集體經濟組織的賬目，由集體經濟組織加強管理，并且應該明確不得量化到成員個人。

3、關于金融支持

解決集體經濟發展的金融支持問題，要從兩個方面考慮：

一是恢復或重建農村集體經濟的信用合作組織，既要有基層組織，也要有從地方到中央的信用聯合組織。這是農村集體經濟在市場經濟條件下發展壯大、不被國際、國內金融資本控制剝削的根本保證。

二對集體經濟興辦企業的商業性金融支持，只能用集體企業的資產進行抵押，不得用集體土地進行抵押。

所以，草案第五十二條：金融支持措施中，應增加恢復或重建農村集體經濟合作金融和加強監管的相關內容。

4、關于股權質押

第五十二條“金融支持措施”中，集體經營性財產可以“股權質押”的方式，取得貸款支持等。

新版草案第四十一條中明確：集體所有的經營性財產是指本法第三十七條除第一、三項以外的財產。這就意味著第三十八條和第四十條所指的財產都可以適用于股權質押。這實際上為部分土地財產的私有化留了個口子。

建議將此款取消。

5、關于建立農村集體經濟組織的聯合會

國家應向支持工商業者聯合會那樣支持建立全國和地方各級的農村集體經濟組織聯合會組織，做為社團法人在各級民政部門登記注冊。各級農村集體經濟組織聯合會為農村集體經濟提供各種支持和幫助，維護農村集體經濟組織的合法權益，為農村集體經濟的發展保駕護航。

建議新版在修改完善時，在有關支持農村集體經濟組織的條款中增加這一內容。

2023年1月14日

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