一、

　　2002年在湖北沙洋縣搞試點，選擇了五個村，為每個村每年投入4萬元搞建設(shè)，具體規(guī)定有三點：第一，投入4萬元不能分掉，必須用于村莊公共事業(yè)建設(shè)；第二，建設(shè)什么公共事業(yè)，如何建設(shè)，誰來建設(shè)，由村民代表會議討論決定；第三，成立公共事業(yè)建設(shè)管理小組，具體負責(zé)事業(yè)建設(shè)工程的監(jiān)管。結(jié)果，第一年五個村都選擇了修建水利工程，包括建攔水壩、打水井和提水灌溉，其中三個攔水壩到現(xiàn)在仍然在發(fā)揮作用，每年可以為農(nóng)民減少因旱災(zāi)造成損失超過當(dāng)年投資。第二年五個村有兩個村繼續(xù)投資修水利，有三個村選擇建老年人活動中心。既然建了老年人活動中心，就順便成立老年人協(xié)會，負責(zé)管理老年人活動中心，組織老年人開展文體活動，關(guān)愛老年人。到現(xiàn)在所建三個老年人活動中心和老年人協(xié)會的運轉(zhuǎn)都很成功。甚至三個老年人協(xié)會都已經(jīng)成為沙洋縣農(nóng)村文化工作和老齡工作的典范。

　　因為后續(xù)經(jīng)費未能跟上，原計劃的五年項目到第二年就結(jié)束了。當(dāng)時項目名稱為“民主化供給農(nóng)村公共品建設(shè)實驗”，現(xiàn)在看來，雖然投入并不大（五個村兩年共投入40萬元），卻產(chǎn)生了良好效果，其中投入水利的項目，當(dāng)年減少農(nóng)業(yè)損失就超過了投資。三村老年人活動中心為老年人帶來生活質(zhì)量提升的價值更是難以計算。這個意義上講，這種從外面投入村莊的錢是很有效率的，是高回報的，也是極為重要的。

　　之所以投入回報高，是因為2002年農(nóng)業(yè)稅正在取消中，農(nóng)村公共品供給嚴重短缺，外來資源輸入滿足了農(nóng)村急需，緩解了農(nóng)村公共品的不足。這當(dāng)然不是說那個時期農(nóng)民就沒有這幾萬元錢，因為隨便一戶農(nóng)民建一棟房子的花費也要超過4萬元。問題是，農(nóng)戶家庭收入并不會自動轉(zhuǎn)化成為公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費。比農(nóng)民收入有限更關(guān)緊要的是農(nóng)村基本公共品供給嚴重不足，已經(jīng)影響到農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的維持了。因此，外來資源投入村莊公共事業(yè)，當(dāng)年就可以產(chǎn)生高于投入資源的回報，可見農(nóng)村公共品缺乏的程度，也可見資源其實是分公共資源與私人資源的。在公共品嚴重缺乏的情況下面，公共資源用于建設(shè)公共事業(yè)，可以產(chǎn)生巨大效益。

　　正是基于這個原因，國家通過稅收提取社會資源成為國家財政資源，再將財政資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民提供公共品，建設(shè)公益事業(yè)，就不僅僅是惠農(nóng)，而且具有巨大社會效益和經(jīng)濟回報。

　　不過，當(dāng)前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移財政資源，似乎社會效益和經(jīng)濟回報都沒有預(yù)期那么高，至少沒有以上我所做鄉(xiāng)村建設(shè)實驗的回報高，原因也許有兩個方面：一是當(dāng)前農(nóng)村公共品供給已經(jīng)很充分了，不再如過去那么短缺，投入效益也就不如過去。二是當(dāng)前自上而下投入資源難以反映不同地區(qū)農(nóng)民對公共品需要的特殊偏好，從而存在投入錯位的問題。何況國家財政惠農(nóng)資源中還有相當(dāng)部分被地方政府用于打造政績亮點，未能真正用在惠農(nóng)上面。也就是說，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資源，村民并不能依據(jù)自己需要偏好進行決定，上級的錢是項目資源，是“死錢”，雖然是為農(nóng)民服務(wù)的，農(nóng)民在如何用錢甚至在能爭取到多少項目經(jīng)費上面并無發(fā)言權(quán)，農(nóng)民就成為國家項目的受益客體。農(nóng)民變成了等靠要群體，甚至普遍出現(xiàn)國家項目落地時農(nóng)民當(dāng)釘子戶以索取超額補償?shù)那闆r。

　　這個意義上講，國家資源下鄉(xiāng)，將死錢變成活錢就顯得特別重要。恰好自2009年開始，成都市每年向村一級注入村莊公共服務(wù)資金，通過村民議事會來搞建設(shè)，為我們提供了一個很好的分析范例。

　　二、

　　2009年開始，成都市為所有行政村提供40萬元村莊公共服務(wù)資金（以下簡稱“村公資金”），用于村莊公共工程和公益事業(yè)建設(shè)。按照成都市的要求，村公資金只能在上級所列目錄范圍內(nèi)選擇建設(shè)項目，所有項目的開展都必須經(jīng)過民主程序，其中關(guān)鍵是要經(jīng)由村民議事會的議事與通過。

　　應(yīng)當(dāng)說，成都村公資金數(shù)額是比較大的，而之前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍較差，村公資金進村，村民議事會討論熱烈，甚至在議事會上形成激烈爭論乃至斗爭。村民議事會代表都希望首先建設(shè)本人所在村民組的基礎(chǔ)設(shè)施。因為村公資金比較富裕，年年都有，很快，村莊基礎(chǔ)設(shè)施比如道路、橋梁、溝渠都是修建好了，每年村公資金的使用也相對程式化了，村公資金就不僅大大改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，而且村民通過議事會充分表達出自下而上的公共品需求偏好，村莊中形成了村民對村莊事務(wù)的深度參與。

　　2009年村公資金注入之初，重點在于強調(diào)村民議事會，對地方使用資金的限制較少，管理寬松，村公資金比較好用。好用就會出現(xiàn)濫用，且畢竟每年40萬元村公資金數(shù)額比較大，所建工程招標(biāo)或比價容易出現(xiàn)關(guān)系人介入，因此就可能出現(xiàn)權(quán)力尋租和利益交換。有村支書利用權(quán)力在村公資金上做文章，村公資金使用不規(guī)范，資金浪費與濫用比較普遍，借村公資金項目謀取利益也存在。且開始有村民上訪舉報村公資金使用上的不透明。到2015年前后，村公資金濫用已有一定普遍性。

　　因此，到2018年前后，成都市對村公資金使用加大了監(jiān)管力度，縮小了村公資金使用范圍，嚴格村公資金使用程序，尤其是要求村公資金使用要經(jīng)過嚴格審計。有少數(shù)村公資金使用審計不通過。還有村干部因為村公資金使用不規(guī)范而被處分甚至被判刑。這樣一來，村公資金使用就變得困難起來，即使村民議事會通過了，村公資金也不一定可以使用。因為村公資金使用比較麻煩，村莊基礎(chǔ)設(shè)施又建設(shè)得差不多了，很多村就出現(xiàn)了村公資金節(jié)余的情況。

　　更重要的是，雖然村公資金使用起來很麻煩，有些方面的使用卻相當(dāng)容易，最典型的有兩項：一項是治安巡邏，主要是支付巡邏隊員工資，一個村一年僅用于治安巡邏的支出就要花10多萬元，占到村公資金的1/3。另一項是村莊環(huán)境整治，主要是保潔，僅保潔員工資一年就要上10萬元。剩余部分也多用于相對固定的支出，比如每年召開村民議事會大概要花二、三萬元誤工補貼，也要從村公資金上出。村公資金在變得越來越不那么好用的時候，就越來越變成固定項目的開支，即越來越由之前的活錢變成了死錢。

　　2019年成都市進行村公資金改革，將之前拔給村集體的村公資金分為兩個部分，一部分為繼續(xù)拔付到村的固定資金，大約占之前村公資金的2/3，另一部分則集中到市區(qū)兩級作為獎補資金，那個村莊社會治理建設(shè)做得好，就對這個地方進行獎勵。之前村公資金是由市民政局管，現(xiàn)在改由市委組織部下屬的社會治理辦公室管，村公資金也改稱社會治理資金（以下簡稱“社治資金”），資金使用的重點也由之前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改為社會治理創(chuàng)新，且當(dāng)年資金必須當(dāng)年用完，沒有用完的資金由上級收回。之前村公資金可以且主要用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社治資金則強調(diào)村民參與。村莊將社治資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須要有農(nóng)民出資出勞，以調(diào)動農(nóng)民參與積極性。

　　總體來講，自2009年成都設(shè)立村公資金開始，到2019年變?yōu)樯缰钨Y金，一直到現(xiàn)在，經(jīng)歷了一個村公資金使用要求越來越規(guī)范，程序越來越復(fù)雜，使用范圍越來越小的過程。因為嚴格的監(jiān)管和程序，造成越是要因地制宜越是與村民利益息息相關(guān)的小微公共品，越是不容易通過上級審查，而越是常規(guī)項目和越是標(biāo)準化的項目，比如巡邏、保潔、黨建等等項目，就越是容易通過。這樣一來，就導(dǎo)致村公或社治資金越來越用于常規(guī)的一般項目，真正與村民利益相關(guān)的項目卻不能用。村民議事會因此變成了社治資金使用的一個程序。社治資金變成了“死錢”。

　　進一步說，村公或社治資金使用，制度越嚴格，監(jiān)管越具體，資金使用成本就越高，也就越難真正體現(xiàn)農(nóng)民內(nèi)在偏好。不嚴格監(jiān)管，資金使用容易出現(xiàn)無序的問題，嚴格監(jiān)管，村公或社治資金又容易變成死錢，變成上級的項目，也就幾乎等同于國家自上而下項目下鄉(xiāng)的一部分了。這樣的項目下鄉(xiāng)對基層治理活力的激發(fā)，對充分反映農(nóng)民公共品需求偏好，是無效的。

　　三、

　　當(dāng)前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源，基本上都是通過項目下去的，這些項目極大地改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。缺點是，國家資源下去了，農(nóng)民卻沒有組織起來，反而有了等靠要和不勞而獲的依賴思想。成都村公資金是一個重要的激活農(nóng)民和將農(nóng)民組織起來的嘗試，遺憾的是，成都村公資金也越變越僵化，活錢變死錢，村民議事會成了擺設(shè)，農(nóng)民再次游離于上級提供公共服務(wù)的活動以外。

　　成都村公資金出現(xiàn)這樣的問題，也許是因為公資金投入太多造成的。在當(dāng)前村莊基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)健全的情況下面，將每個村的村公資金一分為二，比如村公資金的三分之一賦予村民議事會更加廣泛的決定權(quán)，其余三分之二受到政府嚴格監(jiān)管，這樣一種劃分，也許可以既保證資金下鄉(xiāng)的安全，又可以借三分之一的活錢來充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性。

　　四、

　　之所以村集體經(jīng)濟重要，原因是村集體經(jīng)濟是所有村民共有財產(chǎn)，村民既有權(quán)力也有能力和義務(wù)來關(guān)心集體資源使用的效益。集體資源使用成為治理手段的典型，是李昌平所講人民公社時期生產(chǎn)隊“結(jié)平衡賬”的機制。集體經(jīng)濟的關(guān)鍵不在多少，而在屬于全體村民，每個村民都可以分享集體利益，具有對集體資源使用的話語權(quán)，以及他們實際上會參與到集體事業(yè)中來。也許可以說，村集體經(jīng)濟的重要性恰在于通過村集體經(jīng)濟來實現(xiàn)村民參與的村級治理。

　　當(dāng)前村集體經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的誤區(qū)是試圖從市場經(jīng)營中獲得集體收入，這是不可能的。目前村集體收入的幾乎唯一可靠來源是土地租金收入。當(dāng)然，如果能由國家或外部每年輸入少許（4萬到10萬）只能用于公共事業(yè)且必須由村民議事會來討論決定的“活錢”，這個集體也是可能被激活的，以及村民也是更容易參與進來的。

　　五、

　　村民參與的重要性在于，僅靠國家項目進村幫農(nóng)民做好事，農(nóng)民自己沒有組織起來，農(nóng)民就容易產(chǎn)生不勞而獲的思想，變成集體行動中的釘子戶，搭便車者。

　　一筆可以通過民主程序自由使用的“活錢”比如村公資金以及集體經(jīng)濟收入，讓所有村民卷入到村級治理中，村級治理成為村民自己的事情，釘子戶就會受到來到來自村莊內(nèi)部的壓力，搭便車者也同樣要付出代價。一筆不多的“活錢”將村民組織起來，將村莊治理激活，也就使村莊更加具有對接國家資源的能力。

　　當(dāng)前中國基層治理中，通過項目下鄉(xiāng)的資源已經(jīng)很多了，這些資源都是村民無法通過民主程序自由使用的“死錢”。為村民集體找到一筆“活錢”，讓村民通過民主的辦法來因地制宜、自由地使用，并通過這筆活錢的使用讓村級治理運轉(zhuǎn)起來，是當(dāng)前村級治理的重要突破口。

　　2021年4月15日下午

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