一、

　　國土空間規(guī)劃如何編制，涉及到對未來中國城市化道路的判斷。當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，城鄉(xiāng)關(guān)系也正在激烈重組。中國城市化的走向和獨特道路是編制中國國土空間規(guī)劃的前提，而好的國土空間規(guī)劃編制又有助于實現(xiàn)中國高質(zhì)量的城市化，從而更好地服務(wù)于中國現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興事業(yè)。

　　當(dāng)前編制國土空間規(guī)劃，首先要對中國城市化道路有清醒認(rèn)識。

　　在改革開放之初，以鄉(xiāng)村工業(yè)化為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，改變了中國經(jīng)濟城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城的就地工業(yè)化和城市化似乎是可能的，以小城鎮(zhèn)為中心、不犧牲農(nóng)村、城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡的發(fā)展模式被廣泛期待與認(rèn)可。不過，到了上個世紀(jì)九十年代，因為鄉(xiāng)村工業(yè)存在難以克服的面源污染，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，在中國進入買方市場階段產(chǎn)品市場競爭力不足，而紛紛關(guān)閉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達的蘇南地區(qū)在上個世紀(jì)九十年代進行了十分徹底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制。利用良好的工業(yè)基礎(chǔ)，蘇南開始廣泛招商引資、發(fā)展基于外資的制造業(yè)，珠三角地區(qū)利用全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機會大力發(fā)展“三來一補”企業(yè)，浙江以家庭作坊為基礎(chǔ)發(fā)育出具有活力的民營企業(yè)，在進入新世紀(jì)之后，仍然保持了強勁發(fā)展勢頭，從而在東部沿海地區(qū)形成了一個以制造業(yè)為基礎(chǔ)的沿海城市經(jīng)濟帶，在沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)的很多農(nóng)村實現(xiàn)了就地工業(yè)化，農(nóng)村城市化了。

　　相對說來，在廣大的中西部地區(qū)，隨著上個世紀(jì)九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)閉，中西部地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化戛然而止，中西部地區(qū)農(nóng)民開始遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，進入沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工經(jīng)商。中西部地區(qū)廣大農(nóng)村不僅青壯年勞動力進城了，而且進城農(nóng)民開始在縣城買房，留守農(nóng)村父母將有限的農(nóng)業(yè)剩余用于支持子女進城，農(nóng)村進一步衰落。

　　顯然，東部沿海城市經(jīng)濟帶的現(xiàn)在并非中西部農(nóng)村地區(qū)的未來。當(dāng)前中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大體表現(xiàn)為沿海城市經(jīng)濟帶和中西部以省會城市為代表的經(jīng)濟增長極，中西部農(nóng)村就地工業(yè)化和城市化已無可能。

　　不僅中西部農(nóng)村(鄉(xiāng)村兩級)已無就地工業(yè)化和城市化的可能，而且縣域經(jīng)濟發(fā)展的空間也已十分有限，縣城產(chǎn)業(yè)多集中為消費性產(chǎn)業(yè)，缺少制造業(yè)的支撐，就使縣城很難創(chuàng)造出足夠多的就業(yè)機會，縣城發(fā)展就主要靠外出務(wù)工農(nóng)民工返鄉(xiāng)購房，而農(nóng)民工即使在縣城買了房子，卻因為縣城缺少就業(yè)機會而很難住得下來。也因此，大多數(shù)中西部縣城可能只是農(nóng)民進城中間過渡的一站，而非終點。

　　東部地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展差異最顯著的表現(xiàn)就是絕大多數(shù)百強縣集中在東部沿海發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)往往僅有個別特殊縣市進入百強縣，這些中西部特殊縣市多為中西部資源型、省會城市近郊縣市。珠三角地區(qū)進入百強縣的也比較少，原因只是珠三角城市化太快，以前的百強縣都已經(jīng)改為市轄區(qū)，退出了百強縣的統(tǒng)計行列。正如前述，東部地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化、就地城市化不再可能是中西部地區(qū)的未來一樣，幾乎以全域城市化為條件所形成的東部沿海城市經(jīng)濟帶的百強縣也不是未來中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟的未來。中西部縣域經(jīng)濟已經(jīng)失去了全域工業(yè)化和就地城市化的可能性。

　　二、

　　既然中西部地區(qū)縣域不再可能復(fù)制東部地區(qū)全域工業(yè)化和就地城市化的模式，中西部地區(qū)的城市化就是農(nóng)民脫離土地進入城市的過程。我們要仔細(xì)研究農(nóng)民進城的過程。對于國土空間規(guī)劃來講，中西部農(nóng)民進城中的幾個特點值得重視：

　　第一，農(nóng)民進城并非全家同時從農(nóng)村搬遷進入城市，而有一個慢慢甚至長期與城市接觸適應(yīng)的過程。農(nóng)民家庭中先是年輕子女進城務(wù)工經(jīng)商，父母仍然留村務(wù)農(nóng)。子女在城市務(wù)工經(jīng)商有了積蓄，開始在城里(通常是縣城)買房，并將父母接到城市居住養(yǎng)老。不過，老年父母一般都不適應(yīng)城市生活，而愿意在農(nóng)村居住，種點田，搞點庭院經(jīng)濟。甚至進城農(nóng)民自己年老了也愿意回到農(nóng)村養(yǎng)老。也就是說，農(nóng)民進城往往只是農(nóng)民家庭中的一部分人進城，而會有人留守農(nóng)村。也正是這個原因，雖然大量農(nóng)民進城了，農(nóng)民家庭全家進城的卻并不多，農(nóng)民在農(nóng)村的住房中仍然有人居住，農(nóng)村宅基地對農(nóng)民仍然很重要。

　　第二，農(nóng)民進城也是一個艱難的過程。一方面，農(nóng)民進城了，他們收入的提高可能相對趕不上城市消費支出的增加，因此普遍出現(xiàn)了留守農(nóng)村的父母用農(nóng)業(yè)剩余支持進城子女的情況;另一方面，農(nóng)民進城了，他們卻未能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)、收入和社會保障，他們可能進城失敗，因此他們要保留農(nóng)村退路，這個意義上講，正是農(nóng)村這個退路為農(nóng)民進城提供了膽量，提供了出發(fā)點，提供了基礎(chǔ)和支撐，而非反過來農(nóng)村成為農(nóng)民進城的拖累。城市和鄉(xiāng)村之間不是對立的關(guān)系而是互補的關(guān)系。

　　第三，農(nóng)民進城必須要有就業(yè)。城市只有好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，是不可能讓進城農(nóng)民安居的。目前中西部縣城具有遠(yuǎn)好于村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，尤其具有對農(nóng)民十分重要的教育資源。中西部縣城最大的問題是缺少就業(yè)機會，因此，即使在縣城買房的農(nóng)民也不得不仍然到沿海地區(qū)務(wù)工以及不得不保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

　　在縣城仍然缺少就業(yè)機會的情況下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級搞房地產(chǎn)開發(fā)，吸引農(nóng)民上樓，以及山東合村并居將農(nóng)民集中到一起上樓居住，這些居住點既缺少二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，又不方便進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣的集中居住點就必然會遭到拋棄，很快就變成一堆建筑垃圾。

　　第四，當(dāng)前農(nóng)民進城還有兩種十分普遍的方式，一種是通過考大學(xué)進城。考取大學(xué)，在城市工作，娶妻生子，再接父母到城市共同生活，全家就進城了。不過，父母是否適應(yīng)城市生活及是否愿意到城市生活卻不容樂觀。實際上，絕大多數(shù)父母寧愿留在村莊養(yǎng)老也不愿進城與子女共同生活。住幾天是可以的，時間長了感覺像坐牢一樣。另外一種是婚姻進城，即農(nóng)村娶媳婦必須在縣城買房子。這樣一種婚姻進城，只是在縣城買了房子，卻并沒有解決就業(yè)問題。甚至越是在縣城買了房就越是要依靠縣城以外的收入，到沿海發(fā)達地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，以及留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這都是生產(chǎn)性的有收入的，縣城則是消費性的。

　　第五，農(nóng)民進城也還有一個由縣城到地市甚至省會城市的過程。縣城往往只是農(nóng)民進城的中轉(zhuǎn)站而非終點。

　　第六，從過程來看，農(nóng)民進城是一個漫長、艱難、復(fù)雜的過程。農(nóng)民進城絕對不是一個簡單的將農(nóng)村的家搬到城市的過程，而要在城鄉(xiāng)之間不斷往返，城鄉(xiāng)關(guān)系因此變得極為復(fù)雜。總體來講，城鄉(xiāng)之間是互補的關(guān)系，是相互嵌入的關(guān)系，而不是相互對立的關(guān)系。從結(jié)果上講，農(nóng)民進城需要一個很長的歷史過程才能塵埃落定，也許還要二十年甚至三十年，中國才能完成城市化。

　　三、

　　農(nóng)民進城的以上六個特點對于國土空間規(guī)劃來講，有以下幾點重要啟示：

　　第一，村莊對農(nóng)民很重要。即使看起來大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)進城了，卻仍然有大多數(shù)農(nóng)民家庭在農(nóng)村生活，這個農(nóng)民家庭不一定很完整，可能主要是留守農(nóng)村的中老年父母，這個農(nóng)民家庭卻仍然十分重要：一方面農(nóng)村為所有仍然生活在其中的中老年人提供了收入和意義之源，提供了庇護之所;一方面留守農(nóng)村的中老年父母仍然在支持進城打拼的子女，減少對子女的拖累，增加子女在城市的積蓄。也是因此，在未來很長一個時期，村莊仍然要存在并且仍然十分重要。千萬不要動輒想去消滅村莊。村莊的消失是一個長期的過程，也應(yīng)當(dāng)是一個自然的過程。為什么我們總是急于迅速消滅村莊?急于將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地?難道我們不是一直在進行耕地退耕還林、還草、還湖且大量耕地都存在著普遍的季節(jié)性拋荒嗎?

　　第二，一定要防止在巨變時期的亂作為，最典型的是當(dāng)前史無前例向農(nóng)村投入的各種資源。這些資源試圖打造一個美麗鄉(xiāng)村，不僅國家投入資源，引進社會資本，而且動員農(nóng)民投入資源，結(jié)果卻往往是農(nóng)民仍然要進城(因為村莊缺少二三產(chǎn)業(yè)收入機會，無法為所有村民提供收入)，國家投入和社會資本的投入打了水漂。本來農(nóng)民正在進城，農(nóng)戶家庭策略往往是保留一個最低限度的農(nóng)村退路，而將所有積蓄用于在城市開辟商業(yè)機會，現(xiàn)在卻可能被迫修建一個花費不低的外觀看起來不錯的農(nóng)村住房，這樣就造成了農(nóng)民不必要的兩頭投資，浪費了社會資源。

　　第三，在農(nóng)民數(shù)量仍然龐大，農(nóng)村地域無比廣大，城市休閑消費乏力的情況下面，全國農(nóng)村都開展的以鄉(xiāng)村旅游為代表的一二三產(chǎn)業(yè)融合，顯然沒有前途。即使某些具有區(qū)位或環(huán)境優(yōu)勢的農(nóng)村適合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，也應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與社會資本的事情，政府不應(yīng)過于關(guān)注更不應(yīng)過多投資。

　　第四，中國經(jīng)濟增長極在城市，甚至主要在地市級以上城市，中西部縣以下地區(qū)經(jīng)濟成長機會比較少，農(nóng)村人口大量向縣以上城市聚集是必然規(guī)律，因此，所有逆向的對縣以下產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都要警惕，試圖將農(nóng)民留在縣以下的規(guī)劃是方向性錯誤。

　　四、

　　小結(jié)一下，關(guān)于國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有以下幾點結(jié)論：

　　1、要保留住現(xiàn)有村莊，不要隨便撤并村莊，即使這個村莊已成空心村，這也應(yīng)當(dāng)是一個自然而然的過程，不要人為去提前消滅村莊。

　　2、不要打農(nóng)民宅基地的主意，宅基地就是一塊用于建房子的荒地，而不是一塊可以長出真金白銀的神奇造幣機。

　　3、不要打造田園綜合體，不要用政府資金打造鄉(xiāng)村旅游。產(chǎn)業(yè)的事情都要交給社會和企業(yè)以及農(nóng)民自己。

　　4、要警惕中西部縣城的宏偉規(guī)劃，要減少縣城不合理的巨額融資權(quán)力。

　　5、要防止村莊和縣城之間的房地產(chǎn)投資，要防止農(nóng)民在村莊和縣城之間的地方上樓，因為這些地方?jīng)]有就業(yè)，甚至缺少基本公共服務(wù)。這些地方的上樓只不過是產(chǎn)生建筑垃圾。

　　總之一句話，在當(dāng)前中國快速城市化階段的農(nóng)村發(fā)展策略應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)健的保守的，不能折騰。

　　2020年8月18日上午

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