村級治理的變遷、困境與出路

　　《思想戰線》2020年第4期

　　賀雪峰

　　基金項目：國家社會科學基金重點項目“村莊治理現代化的區域差異研究”階段性成果(18ASH002)

　　作者簡介：賀雪峰，武漢大學社會學院教授、教育部長江學者特聘教授(湖北 武漢，430072)。

　　摘要：當前，農村村級治理中普遍出現了嚴重的形式主義，村干部的主要工作變成了應付上級檢查和填報表格。其中的原因是，隨著國家資源的下鄉，為了保證下鄉國家資源使用過程的安全高效，國家權力以檢查、監督、規范、程序的方式隨之下鄉。國家權力下鄉、村級治理規范化和行政化，導致了村級治理難以應對細小瑣碎的農村公共事務，難以滿足農民自下而上的多樣化需求。而解決問題的有效辦法，只能是農民組織能力的提升。將農民組織起來是當前時期鄉村治理的中心任務。

　　關鍵詞：村級治理;形式主義;資源下鄉;農民組織

　　當前，中國農村村級治理中出現了嚴重的形式主義問題，村干部的主要工作不是解決涉及農民群眾切身利益的各種問題，而是應付檢查，填報表格，辦事留痕。有村干部講，他們80%以上的精力都是在應付上級的各種形式化要求，只有20%的精力和時間在做群眾工作。

　　村干部作為不脫產的最為基層的干部，其身份實際上并不是干部而是農民，他們沒有工資，只是拿誤工補貼。村干部的主要工作是做農民群眾的工作，解決農村各種細小瑣碎的問題，他們的工作是黨和國家農村工作的“最后一公里”，上傳下達，十分的基礎且重要。因此，村莊工作必須抓實，且主要通過接觸農民群眾來實施，為農民群眾解決涉及他們切身利益的各種細小瑣碎問題。然而，實際情況并非如此。由此，本文擬就當前村級治理中為何會出現形式主義泛濫問題進行討論。

　　一、村級治理的變遷

　　近代以來，為完成中國國家現代化的任務，國家權力向下滲透，開始建立比較完整的村級組織。近代以來的村級組織或村級治理要同時完成兩大主要任務：一是協助完成國家任務，主要是汲取資源的任務;二是維持農村基本生產生活秩序，服務農民生產生活。不同時期的村級治理重點有所差異。

　　在人民公社時期，通過“三級所有、隊為基礎”且政社合一的體制，國家將農民高度組織起來，同時完成以上兩個主要任務。一方面，人民公社實施集體生產集體分配，農業生產被納入統購統銷，國家通過工農產品價格剪刀差，將大量農村資源汲取為工業化原始資本。人民公社通過工分制巧妙地解決了農民集體行動的困境，將農村剩余勞動力轉化成為各項公共事業的建設者，比如農田基本水利建設、水庫道路建設。且通過諸如民辦教師、赤腳醫生、毛澤東思想宣傳隊的形式，為農民提供了大量文化、教育、醫療公共品。進言之，人民公社主要依靠農民自己的力量提高了農民的福利水平。

　　人民公社將一家一戶的小農組織起來，以生產隊來代替過去千年農業以家庭為單位的經營模式。由此，人民公社既是行政組織又是經濟組織，一身二任，其最大優勢是通過擴大組織規模來提高組織強度，克服了個體農戶普遍存在的集體行動困境，從而實現“人多好辦事”。而人民公社的最大困境在于，超出農戶家庭的農業生產組織方式，難以調動農戶生產積極性，越到人民公社后期，農民生產積極性越低，農業生產中的磨洋工越普遍，農業生產效率也越低。

　　鑒于人民公社的這一固有弊病，1980年，全國農村普遍實行了分田到戶，農戶重新獲得了農業生產經營自主權，人民公社解體，政社分開。分田到戶以后，農民的農業生產積極性被煥發了出來，農業得到持續發展。而一旦農民的農業生產積極性釋放完畢，農業生產就會重新進入到瓶頸期。進入20世紀90年代，之前人民公社時期建設的農業基礎設施開始變得破敗，人民公社解體以后，再將農民組織起來的成本很高、難度很大，向農民收取稅費、提取資源也不再可能借助統購統銷手段。雖然分田到戶時說農戶“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，給了農戶農業剩余索取權，但實際上農戶可以剩下的往往比較少，他們可能只愿交夠國家的，而不愿留足集體的。因此，為了建設公共事業，集體就要借農民“交夠國家的”來搭車收費。農戶如果不愿交稅費，國家就必須強制收取稅費，因為一戶不交，其他農戶就會效仿。而國家強制收取稅費離不開村干部協助，在幾乎沒有特別好處的情況下，村干部不愿意冒得罪村民的風險來協稅。在這樣的情況下，國家為了收取稅費就傾向允許村干部搭車收費(從農民繳納稅費中提成)來完成任務，結果導致村莊狠人來當村干部，借協稅謀取個人好處。

　　在農村人多地少、農業收益有限而國家仍要從農村提取資源服務于中國現代化事業時，僅僅有農民生產經營自主權顯然是不夠的，因為一旦農業收入進入農民口袋，再讓農民交出來就不是那么容易的事情了。20世紀90年代，國家為了從農民那里提取資源而產生了嚴重的三農問題，核心就是農民負擔過重和干群關系緊張。農民負擔的相當一部分(村提留、義務工和積累工等)是用于建設農民生產生活所必須的基礎設施，是為農民提供公共服務的。

　　簡單地說，分田到戶以后，村級組織要完成維護農村基本生產生活秩序，以及國家任務(如收糧派款、刮宮引產)中的任何一項都很困難。只不過借完成國家稅費任務的便車，可以提取相當部分的公共資源來為農民提供生產生活基本服務。比如，集體灌溉一般還是可以組織得起來的，農村共同生產費也基本上還是可以收取的，“兩工”義務也大都是可以完成的。也是因此，農業生產基本秩序還是可以保持的。

　　進入21世紀后，農業稅收對于國家重要性已可有可無，而以農民負擔過重為主要表現的三農問題卻越來越嚴重。由此，國家進行了農村稅費改革，并在2006年取消了農業稅和各種專門針對農民的收費。國家不再向農民收取稅費，又取消了三提五統，取消了“兩工”義務，如此一來，農村公共事業建設經費也只剩下一個來源途徑，即“改革村提留征收使用辦法。村內興辦其他集體生產公益事業所需資金，不再固定向農民收取村提留，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，實行村務公開、村民監督和上級審計。對村內一事一議的集體生產公益事業籌資，實行上限控制”。

　　問題是，由村民大會民主討論決定籌集一事一議經費時，如果有村民不愿意出錢，村集體幾乎毫無強制力。“一事一議”籌資建設農村公共事業難以落地。從全國來看，只有很少地區真正落實了“一事一議”。農村稅費改革以來，幾乎不再可能通過向農民收費來進行公共事業建設。

　　自國家開始農村稅費改革到取消農業稅后的一個時期，國家不斷減輕并最終取消了農民負擔，歷經千年的農業稅就此終結。同時，因為不再有能力從農民那里提取用于公共事業建設的資源(資金和“兩工”)，農村基本公共品供給嚴重不足，農民基本生產生活秩序難以維系。也就是說，進入21世紀之初，國家既不再向農民收取稅費，也不再負責農村公共事業建設。村級組織前述兩項主要任務都被取消了。國家試圖通過無為而治來緩解三農問題，或者說國家似乎準備放棄農村，村干部也只能無所作為了。

　　結果，農村很快就產生了新問題，關鍵就是農村基本公共品供給不足，影響了農村基本生產生活秩序。農村的各種矛盾得不到及時解決，農民以求助的形式上訪，三農問題換了一種形式繼續存在。

　　而與取消農業稅幾乎同時發生的是，農村勞動力大規模進城，農村出現了空心化，農業似乎也有了問題。農業是國計民生的基礎，只能加強而不能出現任何問題。2006年，國家開始提出社會主義新農村建設戰略，并開始向農村進行大規模轉移支付，其中一項為農業綜合補貼，以保證農民的種糧積極性。同時開始推行農村公益事業獎補政策，“探索建立農村公益事業建設新機制，支持建立村級公益事業建設一事一議財政獎補試點”，到2011年，一事一議財政獎補工作在全國全面推開，確立了村級公共品供給的新機制。

　　財政獎補也存在問題，財政獎補是建立在一事一議籌資基礎上的，但事實上全國絕大多數村莊并未開展一事一議。為了獲得上級財政獎補資金，集體經濟實力雄厚的村莊通過村集體投入來獲得獎補，結果導致越富裕村莊越是可以獲得獎補資金。有一些村莊為了獲得獎補資金，通過借債來投入建設，由此造成新的村級債務。

　　實際上，進入21世紀以來，國家不僅取消了農業稅，而且越來越大力度地向農村進行轉移支付。轉移支付主要有兩種方式，一種是直接發到農戶的“一卡通”資金，比如農業綜合補貼、低保、基本醫療保險、基本養老保險，以及多種扶貧資金。另外一種是通過項目制進行的轉移支付。絕大多數惠農資金是由中央各涉農部辦委局通過條條向農村轉移、通過項目制來落地的。項目制通過將公共財政資金“專項化”，保證了惠農資源用于三農而不被挪用。項目制的問題是，自上而下項目決策與農民自下而上公共品需求偏好缺少對接。尤其是中國農村情況千差萬別，農村公共事業的標準化程度很低，自上而下項目資源往往不能發揮有效作用。2013年之后，國家進一步加大了向農村轉移資源的力度。

　　當前時期，國家向農村轉移了大量且越來越多的資源，這些資源能否被有效利用，為農民提供良好的生產生活條件，維系最好的農村秩序，乃至于消滅貧困，振興鄉村，就成為了鄉村治理中的關鍵方面。也正是在這樣的背景下，村級治理出現了新的不同于以往的問題。

　　二、資源下鄉時期的村級治理

　　當前時期，村級治理最基本的背景是大量國家資源下鄉。資源下鄉的形式很多，大體上有以下若干種：(1)前述“一卡通”到戶的項目，最典型的是農業綜合補貼;(2)項目制，典型如小農水、國土整理項目、鄉村道路建設;(3)雖然是“一卡通”到戶卻需要由村民評議的低保、危房改造項目;(4)農村精準扶貧項目;(5)農村公共服務項目，典型如農民辦事不出村的黨群服務中心建設;(6)一事一議獎補項目;(7)公共服務資金，典型如成都市為每個行政村每年配30～50萬公服資金。這是當前村級治理的基本背景，與過去村級治理主要是向農民收錢不同，現在主要是給農民分錢，通過使用國家資源來為農民提供生產生活秩序保障。因此，要理解當前鄉村治理的關鍵，就要理解國家資源下鄉的問題。

　　與資源下鄉的基本背景略有不同，當前國家雖不再從農村提取資源，但卻有眾多建設美麗鄉村的意愿，因此才會有浙江全省持續數年的“三改一拆”“五水共治”“三邊一化”等運動式治理，也有遍及全國的“清潔鄉村”“農村改廁”“清潔飲水”運動。這些工程很大程度上并非是農民自下而上的要求，而更多是自上而下推動的。這也可以看作是另外一種類型的資源下鄉。

　　在此，我們首先來看一看項目制落地的情況。項目制是由國家涉農部委主持實施的專項工程，這些專項工程一般都按照規范程序，通過招標由專業公司工程隊實施項目，項目實施一般與村干部和村民沒有直接關系，只是項目落地時需要有村干部和村民配合。這樣自上而下的項目落地，且不說項目質量能否保證的問題，其本身的實施就面臨兩個難題：第一個難題是農村情況千差萬別，自上而下的項目往往與農民實際需求有巨大差異，從而可能造成(實際上也已造成)普遍的項目偏差，國家花費無數財政資金建設的項目卻無法產生出效益，甚至很多項目自建成以來就沒有使用過。第二個難題是項目制落地時的困難。因為是國家項目，且是由外來工程隊施工建設項目，項目落地要占用農民土地，要通過村莊道路運送渣土，并且在進行征地拆遷時，村莊釘子戶可能借機會索要高額補償，而項目是由國家出錢且由外來工程隊施工的，釘子戶索要高額補償通常不會損害其他村民的利益，其他村民也更多地是圍觀。在這樣的情況下，工程隊由于耗不起時間，就有可能滿足釘子戶無理要求。一旦釘子戶獲得高額補償，就會帶動更多農戶當釘子戶索要補償。結果就是，國家在農村實施的項目越多，索要高額補償的釘子戶就越多。國家會發現為農民做好事時，好事卻不好做。要解決好事不好做的問題，必須有村干部來做工作、來應對、來善后。在缺少村莊公共性的情況下，村干部做工作無法走群眾路線，也就缺少可以依托的抓手與基本群眾，國家因此要對村干部的善后能力進行考核。

　　清潔鄉村，改廁運動，以及浙江的“三改一拆”“五水共治”，都是要為農民創造良好的生產生活環境，為農民服務的。但這種決策是自上而下做出的，且是運動式推進的，在這一運動治理過程中，村干部必須按時完成上級布置下來的任務，上級則對村干部完成任務情況進行考核。本來是惠民工程，民生事業，到了對村干部考核時，似乎變成了國家從農村單向汲取資源。

　　其次，國家通過“一卡通”輸入農村的資源相對安全。如農業綜合補貼基本上是按農戶承包地面積給予補貼，因為農戶承包面積是標準的，補貼也就相對沒有爭議。不過，并非所有“一卡通”到戶資源都無爭議，因為有些資源到戶要有條件，條件不達標時就要進行評議，評議就容易出現變通，出現矛盾，出現瞄準偏差。典型的如農村低保。按政策，凡是收入低于當地最低收入線的農戶都可以獲得低保。問題是，農民收入很難準確計算。在村莊熟人社會中，農戶相對收入的高低，村民一般都是很清楚的，因此，農村低保要經過村民評議。只要評議就有人為性，就可能變成村干部操縱低保評議。也是因此，自2008年開始實行農村低保以后的很多年，都有各種“關系保”“維穩保”“治理保”，或將低保作為補貼送給村組干部，因為村組干部報酬太低了，甚至出現“開豪車吃低保”這種不合理的現象。這些低保亂象必然引發農民群眾的嚴重不滿，引發嚴重輿情。對此，主要的解決辦法是清查“關系保”，規定凡是村干部及家人都不得納入低保，以及嚴格執行低保評議程序，強化低保審核，要求低保公示。而真正讓農村低保規范化的前提，則是大數據比對的廣泛使用，即地方政府搜集農戶收入與家庭財產的各方面數據，比如存款、大型農機、運營運車輛、營業執照、住房等信息。一般來講，收入低于當地最低生活線的農戶家庭不可能有較高存款，也不可能有兩套住房，更不可能有營運車輛等。通過這種方式，所有申請農村低保的農戶都被納入到大數據比對，通常可以將那些假低保戶排除;個別情況特殊的低保申請農戶，因為只是個別特例，就可以個案處理。這樣低保制度的執行過程可以較為精確地標識出農戶收入情況，形成標準化的判斷，讓農村低保政策的實施更加規范化。

　　再次，與農村低保制度類似但更加復雜的是農村精準扶貧。精準扶貧強調精準到戶到人，而造成貧困的原因很多，其中，貧困戶主觀不努力就是極為重要的一個因素，因此，扶貧很容易產生越扶越貧、越扶越懶的情況。比如，誰是貧困戶?因為懶而貧困的算不算貧困戶?對于懶漢怎么幫扶?既然每戶都要扶，要扶持懶漢，那么懶漢等靠要賴上扶貧干部怎么辦，究竟是貧困戶懶還是扶貧干部不得力?顯然，精準扶貧還不只是如何甄別貧困戶的問題，更要解決如何幫扶，如何將大量國家扶貧資源有效使用的問題。當前，國家為每戶貧困戶提供5萬元三年的貼息貸款，以讓貧困戶發展產業，但問題是，貧困戶之所以貧困，往往就是因為缺少發展能力，他們用貸款發展產業，很可能的結果就是產業失敗，不僅沒脫貧而且還形成負債。地方政府因此會將本應給農戶的貼息貸款轉借給當地效益最好的公司，公司則按銀行貸款利息每年給農戶利息收入，相當于將政府貼息部分變成了貧困戶的三年固定收入。這樣的資源轉移只是給貧困戶發了錢，并沒有真正提高貧困戶的發展能力，與扶貧宗旨不符，且國家貼息貸款面臨收不回來的風險。

　　扶貧中還有更多的問題，比如教育扶貧、易地搬遷、光伏扶貧、村集體收入、醫療救助、基礎設施建設以及危房改造等等，都涉及到自上而下的巨額國家資源投入，以及村干部分配資源、協助了解情況、調解關系等，這些都關乎國家資源的落地與效能發揮。

　　復次，國家向農村的資源投入，除一卡通到戶資金、項目制資金以外，還有如成都市的每年為每個行政村投入30～50萬元公共服務資金，以及如武漢市開始的為每個行政村提供5～10萬元“黨建經費”，以用于農村各項公共事業建設。

　　一句話就是，取消農業稅以后，尤其是黨的十八大以來，國家不僅不再向農村收取稅費，而且將大量資源投入到農村，以為農民提供最好的生產生活秩序，建設美麗鄉村，實現鄉村振興。

　　除了投入資源，國家還提出了各種規劃，國家推進清潔鄉村運動，改廁運動，清潔飲水運動。中央還提出要逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服體系。問題是，農村相對偏遠，且人口密度比較低，公共事務比較少，正規的國家行政事業機關很難直接進入到農村為農民提供公共服務，這些行政事業機關的事務要通過村干部代辦。因此在村一級，全國農村普遍以村部為基礎建立了黨群服務中心，甚至有些地方為了建黨群服務中心而合村并組，然后建一個規模較大的新村部、新黨群服務中心，為群眾提供各種代辦服務。而村一級建黨群服務中心，就必須要有人值班坐班，就要按時上下班，就要規范化、正規化，村干部就要脫產工作。

　　同時，與國家資源下鄉相伴隨的必然是國家要求的下鄉。在巨額國家資源下鄉的背景下，如何保證資源安全和有效使用就成為了國家的首要關切，與資源使用有關的規范因此與資源同時下鄉。資源下鄉與村干部關系十分密切，一方面涉及到如何使用資源的規范，一方面要為國家資源落地提供支持與便利。相應地，國家對下鄉資源安全有效使用的關切就變成了規范下鄉、程序下鄉、標準下鄉，也必然變成監督下鄉、檢查下鄉、處罰下鄉。這樣一來，在最近10年的時間里，伴隨國家資源下鄉的是國家權力向鄉村的全面滲透，尤其是村干部完全被納入到了國家權力體系，村級治理中心任務不再是協助國家從農村提取資源、為農民提供生產生活秩序，而是完全圍繞國家資源下鄉來進行。甚至可以說，中國的鄉村社會第一次不再主要依靠內生力量維持秩序，以保證農民生產生活基本條件，而是由國家來統一提供秩序，村干部工作或村級治理主要圍繞國家資源下鄉的工作展開。一直以來，中國鄉村社會基本秩序主要是靠鄉村社會內部力量解決，農民通過自己的努力建設自己的美好公共生活，國家只是從旁協助，現在則變成了國家直接建設鄉村，村干部在一旁協助國家進行建設。表現在村干部身上，就是村干部不僅脫產化了，而且村干部百分之90%的工作都是圍繞上級要求展開，且村干部的工作績效也都是由上級來考評。村干部不再是農民的當家人，而只是國家在村莊的代理人了。

　　三、村級治理中的困境

　　伴隨大量國家資源下鄉，會有越來越多的規范、程序、標準、檢查、考評下鄉，這是必然的。問題是，當前中國農村地域廣大，不同區域間差異巨大，且與城市不同，農村具有極其多樣化的基礎設施和公共服務需求，難以實施標準化供給，加之農民居住分散，公共服務一般都很難達到標準化要求的最低密度。也正是因此，傳統鄉村治理中，村干部一般都是具體事情具體處理，是實質治理、一事一議，是因事因人而異進行針對性的治理。這種治理是熟人社會中既針對事又針對人的治理，是特殊化的治理。通常要做群眾工作，走群眾路線，動員群眾，形成積極分子，孤立消極分子等。

　　然而現在村級治理的問題是，因為全國不同地區的農村情況千差萬別，而國家為了保證資源下鄉的安全性，又不得不制定出嚴格的資源使用規范、程序、標準、要求，實施各種檢查考評。這些自上而下的標準到了農村基層，就會有各種不適應性，就需要變通，而任何一個變通都為更多變通提供了理由，也會為基層干部借變通謀利提供機會。最終結果就是，國家在強制性標準與具體問題具體分析、具體處理之間搖擺。在這個過程中，村干部使不上力也無需使力。村干部的工作變成按規范程序辦事，辦事留痕，主要工作就是應付上級檢查，搞形式主義。他們既無力也逐步沒有意愿真正接觸群眾、解決群眾所關切的切身利益事項，在首要意義上，他們成為了由國家考評、拿國家工資、為國家辦事的干部，主要工作是防止追責，不出事。當然也就不可能主動為村民辦事，也沒有辦事的能力。

　　一旦村干部變成應付上級差事的官僚，基層治理變成形式主義，則無論國家向農村輸入多少資源，基層治理效果都不可能好。資源越多，農民就越是依賴資源，農民也就越是缺少動員，村莊邊緣群眾就越可能變成“帶領”節奏的人。這樣一來，村莊治理的公共性消失了，村莊的整體性消失了。農村一些本來很小的事情變成了花費巨大成本也難以解決的大事，村干部代表國家將90%的資源和時間用來做10%的事情。國家用高成本解決小事，這是不可能持續下去的。

　　綜上，隨著大量國家資源下鄉的是監督下鄉、規范下鄉和標準下鄉。一方面，國家資源下鄉必須因地制宜，必須適合不同地區不同時期農村的實際情況。因地制宜就是允許具體問題具體分析，根據實際情況采取不同措施，這樣，資源下鄉并不可能只有一個統一標準。另一方面，監督下鄉必須以規范下鄉和標準下鄉為前提。沒有明確規范，不能標準化，監督就沒有依據，也就無法監督。國家資源下鄉必然要有相應監督的下鄉，為了監督有效，就必須不斷規范程序，不斷將基層治理事務標準化，不斷要求基層填表，辦事留痕。同時，農村基層治理的一個重點和特點是細小瑣碎、無比復雜，難以標準化。也就是說，資源下鄉和基層治理都很難標準化，無法標準化就無法實施有效監督。在上級強有力的規范化和標準化要求下，基層治理的主要工作就變成了應付檢查，形式主義也就越來越嚴重了。基層細小瑣碎的公共事務本來是群眾自治的事情，現在卻變成了國家的事情。問題是國家要管好這些事情并不容易。

　　四、村級治理的對策

　　一般來講，國家自上而下的資源下鄉必須與農民自下而上的公共品需求偏好結合起來，才能讓國家資源得到最有效的使用。原因是全國農村情況千差萬別，不同地區農民對基礎設施和公共服務需求的優先需求順序可能是完全不同的。并且，只有將資源轉移與農民公共品需求結合起來，才能起到動員農民群眾的作用。我們講，農民是鄉村建設或鄉村振興事業的主體，這個主體顯然不是個體的農民，而是組織起來的農民，原因很顯然，農村公共事業本來就是指超出個體農戶范圍的事業。村一級正是農民組織起來的合適單位，也正是農民表達公共品需求偏好的合適單位。在村一級組織起來，也就是要建立鄉村治理的公共性，要真正讓農民中的最大多數為獲取自己最大利益而形成“公意”。

　　這個意義上講，國家向農村轉移資源的一個重要任務就是激活村社集體，激活村級組織，形成村級治理的公共性，動員村民群眾形成主體性，讓農民群體自己建設自己美好生活，自己解決自己的小事，用最低成本解決自己身邊的事情。

　　若要如此，國家資源下鄉就應當抓大放小，小事還是應當留給村莊自己解決，而不應當事無巨細地要求規范和辦事留痕。上級的官僚主義必然造成基層的形式主義。按官僚主義的辦法解決基層治理中的小事，無疑相當于用大炮打蚊子，這樣的高成本治理是解決不了日常治理中各種小事細事的。消極治理是過去幾千年基層治理的大智慧，這個大智慧在當前中國農村基層治理中仍然有效。

　　基層治理中，給村一級活錢，讓這個活錢變動激活基層治理的動力源十分重要。國家給農村的資源很多，但真正可以讓農民自主使用的資源卻幾乎沒有。換言之，沒有活錢就沒有公共資源，農民集中起來形成的“公意”就沒有載體，就無法落實。

　　中國社會科學院房寧研究員說：信任和鼓勵形成積極性，監督只能造成消極性。監督的前提是不信任，監督就會產生抵觸情緒，從而就不可能創造性開展工作，工作就容易變成應付，變成形式主義，就會專門去應付監督而不是去做實際工作。他認為，基層治理的辦法有兩種：“看好人”還是“抓壞蛋”。“看好人”就是實行頂格管理，防早防小，防微杜漸。“抓壞蛋”就是底線管理，破底線就懲戒。頂格管理應當盡可能少，因為成本太高不可持續。底線管理成本低。

　　也可以用“防火”和“救火”來進行比喻。“防火”相當于房寧研究員所說“看好人”的頂格管理，“救火”相當于“抓壞蛋”的底線管理。一般來講，防火高于救火。不過，防火做到極致成本就太高了。既要防火，又不能極端，出現失火就通過救火應對。防火也只應防一萬，防一般，而不可能也不必防萬一，防特殊，因為特殊是防不勝防的，是防不完、防不了、防不起的。尤其是基層治理情況千差萬別，不同地區、不同時期、不同事務的要求都是完全不一樣的，且絕大多數事務都是日常瑣碎事務，事事用“防火”的頂格管理方式，必然是不可持續的，必須要給基層治理必要的自治空間。基層自治出現問題再來“救火”，用底線管理彌補基層治理中出現的問題。

　　具體到資源下鄉，國家下鄉資源應該分成兩個部分，一個部分重點用于提供普惠性的、可以標準化的基本公共品，比如鄉村道路、基本水利、義務教育、合作醫療諸方面;另外一個部分作為“活錢”，按人均直接撥發給農民群眾所在村集體，村集體通過民主決策和民主管理，將“活錢”用于提供各種地方性的、難以標準化且農民利益存在分化的細小瑣碎的公共品。至于其他超出基本公共品的發展型公共品，比如美麗鄉村建設，除極少數可以通過項目制來獲得以外，一般不要安排。

　　五、小結

　　從中國歷史上看，國家從來沒有完全介入到農村公共事務中，為所有農民提供生產生活秩序，而是要借助基層自治力量，比如鄉紳、宗族等傳統組織，以及保甲等基層組織力量。中華人民共和國成立后，雖然徹底消滅了傳統的鄉紳、宗法勢力，卻仍然通過設立建立在自然村基礎上的生產隊來解決絕大多數農民的生產生活秩序問題。一直到2006年取消農業稅前，國家都要從農村提取資源，同時，基層治理(農村公共品)主要靠農村社會內部解決，國家并無力為農民提供充分的生產生活公共品。

　　而因為工業化發展取得進展，國家財政收入越來越依靠非農收入，農業稅收占比越來越小，國家終于有能力取消了農業稅，并轉而為農村提供越來越巨大的、類型多樣的資源，之前主要依靠村莊內生力量供給的、維系農民生產生活秩序的農村公共品，在很短時期內變成了由國家資源來供給。國家資源下鄉，使之前鄉村社會內部籌資與建設公共品的機制作用弱化，甚至不再起作用。反過來倒是自上而下的資源下鄉在落地時，可能激發起釘子戶的謀利沖動。因為釘子戶對付的是外來力量(國家資源和外來工程隊)，普通村民并不會因此不滿。國家與釘子戶的日常“斗爭”中，釘子戶有“弱者的武器”，并幾乎肯定可以獲取利益。而一戶釘子戶獲取利益后，會引發一群人效仿。

　　更重要的是，國家大量資源下鄉最終要在村莊落地，資源的安全高效是國家的重點關切，或者說資源落地出現的問題會引發國家高度關切。比如，“開豪車吃低保”的輿情必然會引發對低保實踐的運動式治理，其中最基本的要求是自上而下一刀切的各種規范、程序、標準、要求、督查、評估。結果，越多自上而下的國家資源落地，就有越多村級治理的規范化、正規化、標準化，有越多上級在村莊的督查評估。而全國農村情況千差萬別，就使得自上而下一刀切的規范化在農村基層只能變成形式主義，因為通過形式主義來應對官僚主義是唯一可能。這樣一來，大量國家資源投入到農村后，卻沒有讓農民產生同等程度的獲得感，村干部的主要工作變成了迎檢，變成了搞形式主義，卻幾乎沒有時間和精力來回應農民最為重要的公共品需求。甚至，過去只用花費很少資源和很小代價來解決的小問題，現在花費巨大資源和代價仍然解決不了。

　　中國的農村不僅千差萬別，而且農村利益稀薄，公共事務稀薄，公共服務需求稀薄。與城市因人口密集、利益密集、公共事務密集，從而使用標準化、專業化公共服務具有效率可持續性不同，農村(而且現在還在進一步空心化)是一個相對利益不密集的熟人社會，標準化、專業化公共服務缺少必要條件。過去，農村公共服務或村干部都是“全科醫生”，是解決所有涉及農民利益事務的當家人，他們在任何時間都會因為有事而工作。他們的工作是不脫產的，是解決問題導向的，是季節性的，是忙閑不均的，也是綜合性的。而讓村干部坐在黨群服務中心辦公，一周可能還沒有一批次的群眾來辦事，上述的工作導向和特點難以體現。

　　現在問題還不只是村干部個人。村干部必須要有村莊集體的力量，農民主體不是農民個人的主體，要將農民組織起來才可能成為主體。當國家為農民做好事而農村釘子戶借機索要不當得利時，其他農民因為事不關己而只是圍觀，一旦釘子戶獲取不當得利，導致其他農戶都有可能當釘子戶時，國家就要面對每一個農戶，所做的任何好事都可能適得其反。而如果村莊是有公共性的，農民是組織起來的，釘子戶索要不當得利，就會受到村民指責，即使無懼指責，也必須付出道義上的代價，成為村莊輿論中的壞人。這樣，就能夠阻止其他農民去當不道德的釘子戶。

　　要將農民組織起來形成集體的力量，就必須要動員群眾，就要有可以讓群眾參與決策的公共空間與公共事務。如果集體有利益，然后由村民集體討論決策，就可能將集體利益這塊好鋼用在村莊最需要公共品的刀刃上。村民參與辦成一件好事，會激勵村民辦更多好事。既然國家已經向農村轉移了很多資源，為什么不再轉移一些用于激活村莊集體產生鄉村治理公共性的“活錢”?

　　相信村干部，相信村民，相信村集體，只有建設一個村民積極參與、具有內生活力，農民自己愿意動手建設自己幸福生活的村集體，鄉村治理才會最為成功。當前國家惠農資源多，這是好事，如何將惠農資源轉化為鄉村治理能力，轉化為高質量的農村公共品，轉化為國家能力，這是一個亟需深入研究的大問題。

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