城鄉基層治理引發廣泛關注，其中原因一是城鄉基層治理中出現了很多問題，二是城鄉基層治理正處在快速變動中。

　　城鄉基層治理要解決的大都是與城鄉居民群眾關系密切的瑣碎事務，這些瑣碎事務數量眾多，千奇百怪，都極大地影響城鄉居民的生活質量，決定他們的獲得感。為了提高城鄉居民的獲得感，解決他們身邊的各種困難，近年來國家特別強調建設服務型基層組織，在城鄉基層設立黨群服務中心，由村居干部為城鄉居民提供坐堂服務;國家強調建設服務型基層組織的同時，也向城鄉基層輸入越來越多資源，以改善民生，建設城鄉均等的基本公共服務;國家還推出了各項惠民、便民工程，以提高基層組織服務基層群眾的能力。

　　這個意義上，基層治理的主要目標或第一重境界就是為城鄉基層群眾提供高質量服務，基層組織要“一切為了群眾”。如果基層組織沒有為基層群眾提供高質量服務，不能解決基層群體遇到的各種困難，基層治理就一定是失敗的。

　　基層治理服務群眾，這是結果，基層組織還必須有服務群眾的意愿和能力。沒有服務能力就不可能提供高質量可持續的服務。因此，基層治理的第二重境界是提高基層治理能力，而不只是為基層群眾提供服務。基層治理能力提高了，為基層群眾提供的高質量服務才可以持續。

　　因此，評價基層治理的重點就不能僅限于基層組織提供服務的好壞，而且要考察基層治理能力的高低。為群眾服務的過程中應當同時提高為群眾服務的能力，否則為群眾服務就不可持續。

　　以此來考察當前城鄉基層治理就會發現，雖然有越來越多資源下鄉了，越來越多服務惠民便民了，這些下鄉資源和惠民便民服務卻沒有提高基層治理能力，尤其是沒有提高基層組織的治理能力和服務能力。基層治理重心放在為群眾服務上面，相當忽視提高基層治理的服務能力。比較典型的是，城鄉基層社區通過花錢買服務，請社工組織來為社區提供服務，服務結束了，社工組織離開了，社區治理能力卻沒有任何提高。甚至正是因為花錢買服務，社區工作人員不直接為居民提供服務，從而減少了與居民打交道和相互熟悉的機會。在城市社區，熟悉本身就是一種治理資源，且正是在直接解決居民困難、接觸群眾過程中提高了社區干部的工作能力。再如市長熱線主要解決民生訴求，居民打市長熱線，市長熱線將群眾訴求轉到社區并進行督辦，結果很多不很合理訴求也變成了社區工作，社區解決一例類似訴求，就會再來兩例三例，這些訴求即使都解決了，看起來是為群眾分了憂，提供了服務，基層組織能力卻并沒有增強，反而助長了社區居民的不合理訴求。在村莊，國家為農民提供越來越轉移支付服務民生，村莊對利益敏感群體爭奪國家資源，并且他們很可能成功，結果就是，國家向農村轉移資源越多，村莊以“釘子戶”為代表的邊緣群體崛起，村民的不滿情緒很大。資源下鄉不僅沒有提高基層治理能力，而且讓基層群眾產生了等靠要的依賴思想。全國幾乎所有村莊都設立了黨群服務大廳，村干部坐班為村民群眾提供服務，問題是村莊是熟人社會，正規上班反而限制了村干部接觸群眾。平常沒有事情，幾個村干部坐在辦公室，被群眾罵為“一群懶漢”。

　　由此看來，當前基層治理過于偏重為群眾服務，較為忽視提高基層組織能力和提高基層治理能力。只有在為城鄉基層群眾提供服務的過程中提高基層組織的能力，只有當國家資源下鄉的同時提高基層治理能力，這樣的基層治理才能算是成功的。只注重為群眾服務，不注重通過什么方式服務，就可能事倍功半甚至好心辦壞事。

　　基層治理的第三重境界則是組織群眾自治。基層事務與居民切身利益密切相關，基層治理中的各種瑣碎事務需要由居民群眾自己來解決。清官難斷家務事，基層治理中的大量家務事只有讓基層群眾自己來斷，才最有效果。“一切依靠群眾”尤其適合于當前中國城鄉基層治理，只有將基層群眾動員起來，讓基層群眾自己動起手建設自己美好生活，基層才能實現真正的善治。

　　美好生活要靠自己去創造，基層群眾要有好的生活環境也需要由他們自己來建設。沒有群眾的參與，僅僅將基層群眾當作被服務的客體，群眾就必然會等靠要，并且胃口越來越大，越是站在外面指手劃腳表達不滿。只有讓群眾參與進來，讓他們成為自己生活的主人，成為基層治理的主體，他們才會自己動手建設自己的美好生活。

　　如何依靠群眾，如何將基層群眾組織起來，也不是一件簡單的事情。比如，城市小區業主委員會是業主的自治組織，很重要。不過，在城市小區陌生人社會，業主很容易被極少數惡人代表，業主委員也就很容易變成當前公認的社區治理“毒瘤”。再比如，社區自治不能變成以鄰為壑的鄰避效應的工具。

　　無論如何，基層治理的第三重境界或最高境界是實現基層居民群眾的自治，或基層組織要將工作重點轉移到組織基層群眾建設自己美好生活的行動中來。

　　小結一下。基層治理有三重境界：第一重境界是為基層群眾服務，第二重境界是在為群眾服務的過程中提高服務能力，第三重境界是組織基層群眾自己建設自己的美好生活。當前基層治理實踐過于偏向為基層群眾服務，偏向為群眾做好事，偏向讓群眾有獲得感，這種實踐背后的思想根源認為，群眾是需要服務的客體，是等待服務的對象，而沒有看到群眾的主體性，沒有看到群眾中蘊藏著巨大的建設性力量。

　　不動員群眾，不組織群眾，不依靠群眾，基層治理肯定是做不好的。

　　2020年3月16日上午

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