取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村輸入越來越多的資源。為了保證下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，國家制定了越來越多也越來越具體的資源使用規(guī)范，這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時，也極大地限制了基層治理主體的主動性，造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化。尤其值得討論的是，最近數(shù)年國家提出建設(shè)服務(wù)型基層組織，變基層的管理為服務(wù)，在基層實踐中卻出現(xiàn)了服務(wù)主體性喪失和積極性喪失的問題。解決問題的辦法是尋找平衡，一方面要對資源使用進行規(guī)范，一方面又要給基層治理一定的主體性和主動性，允許基層治理有相對靈活的自主空間。

　　一、問題的緣起：以湖北省兩個村莊為樣本

　　2018年，筆者到湖北省T縣和X縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當前中部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村級治理的規(guī)范化要求也已經(jīng)相當嚴格。遺憾的是，這樣一種嚴格的規(guī)范化要求卻似乎沒有在治理上起到應(yīng)有的作用。相反，嚴格的規(guī)范化要求造成了基層工作的很大困擾，甚至因為有大量上級要求的規(guī)范工作要做，村干部都沒有時間真正接觸村民群眾，了解村民群眾的需要，解決村民群眾的問題了。

　　T縣A村只有500多人，常年在村200多人，是一個極小的村，三名村干部分別為村支書兼村委會主任、村支部副書記、村婦女主任。按上級要求，村干部周一到周六必須全天上班，時間固定為上午8：00—12：00，下午3：00—6：00，周日村支書值班。除到鎮(zhèn)上開會外，村干部必須在村部辦公室坐班，縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(組織部、紀委、扶貧辦等)每隔一段時間進行不定期坐班情況督查——實際上幾乎每周都有部門來督查。此外，按照T縣縣委組織部要求，全縣所有行政村都要建面積不低于500平米的村辦公大樓，縣委組織部每村補助30萬元，即使如此，每個村仍然要形成大約40萬元村級負債，在幾乎沒有村集體收入且2003年農(nóng)村稅費改革鎖定村級債務(wù)仍未償還的情況下，縣委組織部不僅要求各個行政村在年內(nèi)完成建樓任務(wù)，而且要求各個行政村制定償還建樓負債的還債計劃。建新村部成為了一段時期的中心工作，各個村的建樓進度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)每日公開、每日督辦，不能按時完成任務(wù)的扣發(fā)村干部績效工資。

　　T縣A村村部一樓是村民服務(wù)中心，村婦女主任和副書記輪流坐班，等村民來村部辦事。只不過在一般時期，每周也就兩三個村民來村部找村干部辦事或解決問題，諸如上戶口、辦理低保、申請困難救助以及反映家庭情況。村干部上班主要事情有三項：一是幾乎每天都有村干部要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會，二是完成上級交辦各項事務(wù)，主要是完成上級要求填報的各種報表，三是完成常規(guī)工作并“辦事留痕”。“辦事留痕”費時費力最多的有兩項工作：一項是精準扶貧，一項是黨建工作。以黨建為例，A村有31名黨員，每月都要召開支部主題日會議，村黨支部副書記每月為整理主題日會議資料“留痕”就要用一周時間。村支書說，最近一年多時間的黨建資料比過去20多年加起來還要多。村支書還說，現(xiàn)在黨建工作形式要占到90%以上，實質(zhì)內(nèi)容不到10%。每個季度上級都要來檢查黨建資料工作，每次檢查也都只是形式要件檢查，而不會也不大可能檢查實質(zhì)內(nèi)容。不僅黨建工作，幾乎所有工作都要“辦事留痕”：維穩(wěn)、網(wǎng)格管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糾紛調(diào)解，都要求有規(guī)范的資料存檔。村支部副書記的重要工作就是整理資料、留痕存檔了。精準扶貧則是“辦事留痕”及規(guī)范管理要求更高的一項工作。A村有兩個上級派駐工作組同志，主要工作也就是整理全村21戶一般貧困戶(另外還有9個五保戶、14個低保戶)的各種資料，村干部只是協(xié)助工作組準備資料。

　　對村干部工作的規(guī)范化要求同時也就是正規(guī)化、行政化的要求。本來村干部是不脫產(chǎn)干部，上級要求村干部必須脫產(chǎn)坐班，村干部就不可能再從事其他職業(yè)獲得收入，湖北省因此將村干部誤工補貼的報酬改為工資，規(guī)定村支書可以享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的待遇，T縣村支書一年的工資為3.9萬元，其中大約一半為年終績效考核工資，A村各項工作都是完成較好的，書記一般可以拿到3.5萬元，副書記和婦女主任等副職干部工資為書記工資的80%，即2.7萬元/年。湖北省是在2016年大幅度提高村干部工資的，之前村干部誤工補貼大約為1萬元/年。不過湖北省只是規(guī)定了村主職干部工資提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的水平，大多數(shù)地區(qū)副職村干部仍然拿誤工補貼。T縣用地方財力提高了副職村干部報酬，所以就要求所有村干部都必須坐班，按時上下班，村干部就職業(yè)化和脫產(chǎn)化了。或者說，正是村干部“誤工補貼”變“工資”加劇了村干部的職業(yè)化、脫產(chǎn)化，村級工作規(guī)范化、程序化、正規(guī)化才有了條件。X縣與T縣不同，即X縣村支書工資化了，每年可以拿3.4萬元工資，其中1.4萬元為年終績效，上級考評好的年終績效可以拿到1萬元左右，不好的只拿得到2000元。副職村干部卻仍然只能拿誤工補貼，每年報酬4000—8000元，因為X縣地方財政無力支付副職村干部工資。因此，X縣也只可能要求村支書坐班，其他村干部則輪流值班。輪流值班是按任務(wù)來工作的。在X縣C村，“辦事留痕”做材料的有兩個專職人員，一是村文書，二是村支委。X縣C村村支書稱：“現(xiàn)在農(nóng)村工作千頭萬緒，所有工作都要歸到村里來管，并且所有工作都要辦事留痕，要做詳細記錄，這樣防止出現(xiàn)問題時倒查追責。沒有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就會追究責任。”有時做事情很簡單，比如調(diào)解糾紛可以很簡單解決了，“留痕”卻很花功夫，因此，全村4個干部中有兩個干部專門做材料。“上面千條線”，不僅“條條多”，而且“框框多”，每個“條條”所下達的任務(wù)都有“框框”，即規(guī)范化要求，稍有不慎就可能犯錯誤，上級就可能追究追查，按照村干部的說法——“條條蛇都咬人”。C村村支書指出：“現(xiàn)在農(nóng)村工作既要搞工作又要有自我保護意識。不然就不知道犯了哪一條，被處分了還不知道為什么。現(xiàn)在怕干事，不想干，主要是怕追責。干的越多怕的越多，一干事就容易出偏差，所以不如不干。干事要按程序，有沒有效果無所謂，反正不追究責任就算了。”

　　不僅村一級對“辦事留痕”的形式主義不勝其煩，C村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣深受其害。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說：“現(xiàn)在是程序合規(guī)最重要，過去是結(jié)果導(dǎo)向。過去是抓住老鼠是好貓，現(xiàn)在講程序，問題是很多程序不見得適用。”他舉了一個例子：上級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下到村組開“屋場院子會”，開會很好，能拉近與群眾關(guān)系。但是現(xiàn)在開會普遍變成專門準備資料、“辦事留痕”了。上級要求一個月開兩次會，必須要有專人整資料，資料包括：會議方案，時間，會議通知，會議內(nèi)容記錄，參會人員，前一天碰頭會的記錄，資料整理，以及第二天開會時的簽到表、會議記錄、拍照、手機定位，第三天會議處理結(jié)果裝訂、上報鎮(zhèn)扶貧辦。結(jié)果就是，開半天會，整理資料花了三天。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做任何工作都要按程序，程序性的事情至少要增加基層干部30%的工作量。這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說：“縣里有很多人分工負責，所以程序復(fù)雜也能搞得了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個人都要做很多事，程序一復(fù)雜，事情就做不了了。”

　　與對工作規(guī)范化要求相一致，近年來湖北省要求村一級設(shè)建黨群服務(wù)中心，設(shè)立辦事大廳，村干部坐班值班，湖北省委組織部要求村村都有陣地，就是要建高標準的村部辦公樓。T縣要求每個村按最低500平米新建或改建村辦公樓，我們調(diào)研的X縣C村因為鄰近縣城，2016年所建村辦公樓面積達2500平米，與村老年日間照料中心合并建成的，花費250萬元，建村部用掉村里征地款200萬元后還剩50萬元債務(wù)至今未付。

　　農(nóng)村稅費改革前后，上級要求村一級化解村級債務(wù)，要求村一級將所有能拍賣的集體資產(chǎn)都賣掉還債，有村集體甚至將村部也賣掉了。這兩年湖北省委組織部又以建設(shè)陣地的名義，不區(qū)分村大村小及各個行政村的具體情況，一律要求新建村部面積不得低于500平米。T縣A村全部人口才500多人，村干部才3個人，500平米的村部，村干部人均辦公面積可能大大超標，建好的村部將來可能無人使用。最近二十年我們一直在全國農(nóng)村調(diào)研，遇到了很多不切實際的折騰，比如，十多年前全國推行農(nóng)村黨員電化教育，每個村的陣地都建好了，卻幾乎沒有發(fā)揮過作用。

　　二、由管理型到服務(wù)型的村級組織

　　讓人意外的是，調(diào)研的T縣和X縣村干部普遍認為，取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村工作比現(xiàn)在工作要好做多了。雖然我們一向認為，取消農(nóng)業(yè)稅前，無論是收糧派款還是計劃生育都是“天下第一難”的工作，被稱作“要錢要命”的工作。因為農(nóng)民負擔太重，到上個世紀末，農(nóng)民負擔引發(fā)嚴重的干群沖突，造成嚴重的三農(nóng)問題。不過，從村干部的角度看，取消農(nóng)業(yè)稅之前，村干部工作雖然很難，任務(wù)卻是很明確的，且完成任務(wù)是有手段的，只要能完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”任務(wù)，上級就會對村干部的工作進行獎勵。農(nóng)村工作具有很強的季節(jié)性，集中在幾個月時間就大致可以完成上級布置下來的任務(wù)，同時可以相對自主地完成村莊各種任務(wù)比如糾紛調(diào)解、冬修水利等工作。簡單地說，取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然農(nóng)村工作不好做，卻因為任務(wù)十分明確，完成任務(wù)的手段明確，上級對村干部的支持(有時是求助于村干部)，而使村干部可以集中精力在有限時間完成任務(wù)。為了調(diào)動村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也會對按時足額完成任務(wù)的村干部進行獎補，村干部有一定的剩余索取權(quán)，有工作的主動性。

　　總體來講，取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村提取資源，鄉(xiāng)村關(guān)系中有著相當明確的上下級關(guān)系，因為村干部必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的國家任務(wù)。但是，因為村干部畢竟不同于國家干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部完成國家任務(wù)的積極性，就需要給村干部一定的剩余索取權(quán)，就要保護有能力完成上級布置任務(wù)的村干部。鄉(xiāng)村干部對農(nóng)戶更多是汲取資源的管理為主。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，相反，國家開始向農(nóng)村輸入越來越多資源：一種是通過項目制由國家直接在農(nóng)村進行項目建設(shè)，為農(nóng)民改善生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，這些項目一般都不會經(jīng)過村干部的手。另一種是通過“一卡通”直接發(fā)錢到農(nóng)戶，典型如農(nóng)業(yè)綜合補貼，這也是不經(jīng)過村干部手的。還有一種資源輸入，雖然也是直接發(fā)給農(nóng)戶，不過究竟是發(fā)給哪個農(nóng)戶，必須要經(jīng)過村干部的評議，村干部因此就在國家資源下鄉(xiāng)的過程中有了一定發(fā)言權(quán)，比如農(nóng)村低保以及危房改造項目。農(nóng)村最低生活保障就是將農(nóng)村收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)戶納入救助，不過，農(nóng)民收入很難計量，誰是低保戶就需要有一個復(fù)雜的評定過程，在評定不規(guī)范的情況下面，村干部就可能在分配低保指標時優(yōu)親厚友，甚至有很多地方將低保指標當作治理資源來使用。農(nóng)村低保實踐中出現(xiàn)了“關(guān)系保”、“人情保”、“維穩(wěn)保”、“治理保”，甚至出現(xiàn)了“開豪車吃低保”的情況。

　　為了治理農(nóng)村低保亂象，地方開始創(chuàng)造出各種復(fù)雜的規(guī)范化的制度出來，最典型的就是河南鄧州為了規(guī)范村級治理而創(chuàng)造的“四議兩公開”制度，這個制度的初衷就是為了治理農(nóng)村低保、危房改造和黨員指標分配中的亂象。比低保制度實踐影響更大的是作為國家世紀戰(zhàn)略的“精準扶貧”，為了防止精準扶貧中再出現(xiàn)扶貧資源的濫用，國家制定了極為詳細復(fù)雜的精準扶貧制度體系，包括建立了自下而上的扶貧數(shù)據(jù)庫，貧困戶建檔立卡信息匯集到國家扶貧信息系統(tǒng)，而且國家通過各種辦法來督查扶貧工作，通過各種渠道來獲取扶貧信息，以做到最為精準的扶貧，以讓扶貧資源真正用到扶貧上。從我們調(diào)查的T縣和X縣來看，僅僅精準識別貧困戶就經(jīng)歷了三年時間，投入了巨大人力物力，填寫了無數(shù)表格，經(jīng)歷了很多次“回頭看、再回頭看”的反復(fù)，且?guī)缀跛蟹鲐毠ぷ鞫际怯缮霞墖覚C關(guān)下派第一書記長期駐村實施。

　　在低保、扶貧等等大量國家資源下鄉(xiāng)過程中，為防止資源被濫用，國家開始制定越來越詳細的規(guī)范性要求，從程序和制度上對村干部進行約束。資源越多，約束越細致，督查力度也越大。在最近十年時間，即2010年以來，之前“相對懸浮”的鄉(xiāng)村關(guān)系變得越來越緊密，村級越來越多受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束，越來越變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，越來越依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。

　　隨著國家向農(nóng)村輸入資源的增多，國家各個部門都在資源下鄉(xiāng)的過程中對村干部提出要求，上級不斷向村干部布置任務(wù)，并對村干部完成任務(wù)情況以及完成任務(wù)過程進行考評督查，這樣一種注重過程的要求村干部“辦事留痕”，接受自上而下的督查機制，造成村干部幾乎所有時間和精力都集中到完成上級布置任務(wù)，和證明自己按上級規(guī)范要求完成任務(wù)之中了。

　　國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源都是為了改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)民提供服務(wù)，解決各種特殊群體基本保障與服務(wù)的問題。這樣村級組織就不再要象取消農(nóng)業(yè)稅前一樣從農(nóng)民那里提取資源，主要功能也就是為農(nóng)民提供服務(wù)，所以現(xiàn)在又稱村級組織為服務(wù)型組織。國家希望借助村級組織的服務(wù)能力將惠農(nóng)資源用到實處，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，就越是要對掌握一定資源支配權(quán)的村干部進行規(guī)范約束與督查，就越是會要求村干部按程序辦事，“辦事留痕”。

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，國家要借助村干部來完成提取資源的任務(wù)，因此，就必須要調(diào)動村干部的積極性與主動性，村干部在與上級的談判中就有主動權(quán)。在當前國家資源下鄉(xiāng)的情況下面，國家不再需要村干部完成向農(nóng)民提取資源的任務(wù)，而只要求村干部規(guī)范使用國家資源來達到政策目標，所以對村干部最主要的要求就是資源使用權(quán)安全(不被濫用)有效，辦法當然就是使用資源的程序規(guī)范、過程公開，于是就有各種程序性的制度、限制性的規(guī)定、過程中的督查。簡單地說，國家不相信村干部，村干部在使用每一筆資源時都必須按國家規(guī)定使用，國家隨時可以要求村干部提供合法合理使用了資源的自證證據(jù)。

　　吊詭的是，在國家從農(nóng)村提取資源時，村干部有更大的主體性和主動權(quán)，在國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源過程中，村干部卻被越來越多自上而下的規(guī)范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動權(quán)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，主要服務(wù)于國家從農(nóng)村提取資源的村級組織，因為具有主體性和主動性，而有大量時間與村民群眾打成一片，也有解決村民群眾問題的能力乃至積極性。當前國家要求建設(shè)服務(wù)型村級組織，村干部的主要時間與精力卻幾乎都用于應(yīng)付上級布置下來的各種任務(wù)，以及用于“自證清白”的各種形式上，而沒有真正主動服務(wù)村民群眾的能力與積極性了。管理型的村干部有服務(wù)能力，服務(wù)型的村干部卻失去了服務(wù)村民的主體性、主動權(quán)與能力。

　　三、規(guī)則下鄉(xiāng)與基層治理的內(nèi)卷化

　　在當前自上而下的規(guī)范要求下面，村干部的工作或村級治理變得越來越規(guī)范化、標準化、專門化、程序化，與之相適應(yīng)的是村部的正規(guī)化，村干部的坐班化、脫產(chǎn)業(yè)、職業(yè)化，村一級越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級，村干部誤工補貼開始變成工資，也由財政發(fā)放，其工資由基礎(chǔ)工資+績效工資構(gòu)成，績效由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按村干部完成任務(wù)情況進行評定。村干部喪失了主體性和主動性，時間與精力幾乎都用于完成上級安排的各種任務(wù)，包括在完成任務(wù)時“辦事留痕”，以應(yīng)對上級督查考評。問題恰在于，當前村莊一級的情況往往十分復(fù)雜，不規(guī)則，各種事情的發(fā)生具有很強季節(jié)性，且往往是低頻次的，比如T縣A村，雖然專門設(shè)立了村民服務(wù)辦事大廳，每天都有村干部值班，每周卻只有兩三個人來辦事，村部整天也就三個村干部坐班整理材料，填表上報各種數(shù)據(jù)。

　　當前中國絕大多數(shù)農(nóng)村都是人口流出的一般農(nóng)業(yè)型村莊，這樣的村莊帶有極強的農(nóng)村熟人社會的特點，農(nóng)村各項工作幾乎都是情、理、法力綜合治理的，而且不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬別的，這就使得村莊治理事務(wù)具有極強的不規(guī)則性和差異性，若強制通過自上而下的規(guī)范程序與專門化專業(yè)化手段進行治理，效果未必好，國家若進一步強化對基層工作規(guī)范的督查，要求基層工作嚴格按制度辦事，就必然會出現(xiàn)普遍的脫離當?shù)貙嶋H的形式主義。具體需要討論以下若干方面：

　　第一，當前中國農(nóng)村仍然是鄉(xiāng)土性很強的禮俗社會，在這樣的社會中幾乎不存在“對事不對人”的事情，人和事總是糾纏在一起，解決事務(wù)總是要“一把鑰匙開一把鎖”的，只有具有地方性知識的村組干部才有能力有效地化解矛盾、解決問題。鄉(xiāng)村工作是擬人化程度很高的工作，具有很強“游擊戰(zhàn)”的特征，僅僅靠自上而下的規(guī)范來解決問題，很難有效解決問題。

　　第二，不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬別的，這種千差萬別不僅體現(xiàn)在東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平差異上，也不僅僅體現(xiàn)在南中北方農(nóng)村村莊社會結(jié)構(gòu)的差異上，幾乎每一個地方農(nóng)村都有自身特殊性，這就使得基層治理必須要有地方的靈活性和策略性。當前自上而下隨著資源輸入而來的強規(guī)范，使得地方失去了自主應(yīng)對解決問題的能力。

　　第三，當前農(nóng)村事務(wù)不僅不規(guī)則而且往往細小瑣碎，利益密度低，重復(fù)性差，發(fā)生頻度也很低，且這些事務(wù)往往都是牽一發(fā)而動全身的，專業(yè)性很差，這就使得專業(yè)化的正規(guī)治理很難具有效率。相對來講，城市基層治理專業(yè)性較強，是建立在治理事務(wù)可分性比較強(事情比較簡單)、利益高密度以及發(fā)生高頻度基礎(chǔ)上的。城市辦事大廳每天都有很多群眾來辦理事務(wù)，極大地節(jié)省了行政成本，為群眾辦事提供了便利。如果村干部坐班，平均一天不到一個村民來辦事，為什么不讓村民預(yù)約村干部來辦事呢?既然農(nóng)業(yè)具有季節(jié)性，農(nóng)村主要工作也具有季節(jié)性，為什么不相對靈活地讓村干部集中辦理各類涉及群體利益的事務(wù)呢?比如集中辦理養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療繳費。既然半夜三更村民發(fā)生糾紛也要找村干部調(diào)解，為什么村干部在上班時間無事也非得坐在村部辦公?

　　這樣一來，借助資源下鄉(xiāng)，規(guī)則和規(guī)范下鄉(xiāng)，自上而下規(guī)則一統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理制度下鄉(xiāng)，就使得村干部越來越變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，幾乎所有工作以及工作方式、流程、目標、規(guī)范都是唯上的，雖然當前國家并不要求村干部向農(nóng)民提取資源，而是要向農(nóng)村輸入資源來為農(nóng)民服務(wù)，國家要求在村一級建設(shè)服務(wù)型基層組織。問題是，建設(shè)服務(wù)型基層組織只是國家的目標，村干部的一切行為都越來越圍繞國家目標行動，上級讓村干部做什么村干部就做什么，無論上級要求是否符合本地實際，村干部都必須“扎扎實實搞形式、熱熱鬧鬧走過場”。比如扶貧，雖然村中幾乎沒有真正貧困戶——我們調(diào)查的T縣A村和X縣C村，村干部都認為，除了低保戶和五保戶不可能再有農(nóng)戶家庭收入低于當?shù)刎毨Ь€——扶貧的浩大資料工程卻消耗了村干部幾乎無限的精力與時間。最近兩年，A村僅買復(fù)印紙就花去1700元，到鎮(zhèn)上打印花費近兩萬元，而至今上級真正發(fā)到農(nóng)戶的所有扶貧資源折款也就數(shù)萬元。貧困戶沒有得到好處，又天天被折騰，他們就十分不滿。而且上級還安排了兩名專門駐村扶貧干部，要求每周有五天四夜住村，另外還安排了8名幫扶干部，要求幫扶干部每個月都要到幫扶對象家走訪，結(jié)朋友，走親戚，向結(jié)對幫扶貧困戶宣講扶貧政策，結(jié)果每次走訪都成為任務(wù)，幫扶干部負擔重，有的被幫扶貧困戶卻表示非常不耐煩。

　　當前全國基層治理中，普遍出現(xiàn)手段對目標的替代，建服務(wù)型基層組織成為應(yīng)對上級檢查的手段，卻無法為農(nóng)民提供針對性服務(wù)，過程代替結(jié)果，形式代替內(nèi)容，表面工作代替實質(zhì)工作，運動就是一切，結(jié)果則根本沒有人關(guān)心。甚至可以說，國家對村級治理要求越是嚴格越是具體，督查力度越大，村干部就越是失去進行治理的主體性和主動性，基層治理就越是會陷于空轉(zhuǎn)與內(nèi)卷化，基層工作就越是勞而無功，脫離農(nóng)民需要和農(nóng)村實際。

　　四、發(fā)掘村級治理的內(nèi)生資源

　　總體來講，當前中國農(nóng)村村一級仍然是熟人社會，一個行政村多則兩三千人，少則數(shù)百人，經(jīng)歷過人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的實踐，行政村本身是集體所有村社單位，是土地集體所有的承擔者。中國村莊都有久遠的歷史，村民世世代代居住在村莊，所有農(nóng)戶都有自己的宅基地和住房，都按人口分配了承包地，具有土地的承包經(jīng)營權(quán)。雖然當前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村大部分中青年勞動力都外出打工去，村莊中以缺少進城務(wù)工經(jīng)商機會的老弱病殘為主，但一方面，中青壯年勞動力外出務(wù)工經(jīng)商增加了農(nóng)民家庭的收入，擴大了農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟能力;第二，留村農(nóng)民是處在鄰里親朋熟人社會關(guān)系中的，因此，當前村莊，不僅所有農(nóng)民都有土地和住房，而且還有歷史形成的各種熟人社會資源、鄉(xiāng)村社會資本。在這樣一個熟人社會中進行治理，很重要的就不是僅僅按外在規(guī)則辦事，而要真正找到村莊節(jié)點性力量來滿足村社農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要。

　　村莊最為重要的節(jié)點性力量有兩個：一個是未離開農(nóng)村又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工收入的農(nóng)村青壯年勞動力，這種不離村青壯年勞動力就是我們所講“中堅農(nóng)民”，“中堅農(nóng)民”是當前中西部農(nóng)村最佳村組干部人選，他們在農(nóng)村獲得收入，因此對農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的保持具有強烈內(nèi)在需求。因為要從事生產(chǎn)獲得收入，他們就不太可能當脫產(chǎn)干部。反過來，正因為不脫產(chǎn)，內(nèi)在要求維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，他們就有治理好村莊的動力。這些“中堅農(nóng)民”長期在農(nóng)村生產(chǎn)和生活，他們了解農(nóng)村情況，懂得農(nóng)村實際，有能力解決基層治理出現(xiàn)的各種問題。農(nóng)村另外一個節(jié)點性力量是“負擔不重的低齡老年人”，礙于篇幅，此處不展開論述。

　　熟人社會的事情都是人格化的，也都是具體的，一事一議，一人一策，加之農(nóng)業(yè)社會本身的季節(jié)性、農(nóng)村事務(wù)的低利益密度和重復(fù)性較低的特點，就使得鄉(xiāng)村治理必須要有很強的策略性，村干部必須要有很強的主體性和主動性。只有村干部有了主體性和主動性，村干部才會用最低成本和最小代價來維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，為村民生產(chǎn)生活提供高效服務(wù)。反過來，如果村干部喪失了主體性和主動性，變成上級提線木偶，則村干部無論做多少工作，可能都與村民群眾的需求無關(guān)。結(jié)果就是，村干部越來越忙，村級治理資源越來越多，村級治理效果卻越來越差。

　　也是因此，當前村級治理的方向不應(yīng)當是片面的自上而下的規(guī)范化、正規(guī)化，而是要充分調(diào)動村干部的主動性，建立村級治理的主體性。村莊是國家與農(nóng)民關(guān)系中最基層的環(huán)節(jié)，在當前階段，國家還無力直接面對每一個農(nóng)戶，充分發(fā)揮行政村的自治功能，將行政村建設(shè)成為國家自上而下要求與農(nóng)民自下而上訴求相對接的平臺，是極為關(guān)鍵的。

　　要讓行政村具有活力，讓村干部有主體性和主動性，國家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源時就不能規(guī)定太死，尤其是在當前全國中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟實力十分薄弱的情況下面，國家必須要為村一級提供具有一定自主使用權(quán)力的“活錢”，比如成都市每年為每個行政村提供的村莊具有一定自主使用權(quán)的公共服務(wù)資金，就是非常好的嘗試。

　　五、結(jié)論與討論

　　村級具有自主使用權(quán)的資源越多，村干部越是可能濫用這些資源，因此就有必要對如何使用資源進行規(guī)范，但這個規(guī)范必須要有度，規(guī)范太細太具體，自上而下的規(guī)范就會造成基層治理活力的不足。當前農(nóng)村基層治理中存在的主要問題是上級要求太高、太具體，這就造成了當前全國農(nóng)村基層普遍的空轉(zhuǎn)與形式主義，造成農(nóng)村基層治理的嚴重內(nèi)卷化。解決問題的一個辦法是對基層治理中出現(xiàn)的問題進行事后追究。當前基層治理中為防止國家輸入農(nóng)村資源的不合理使用，而對資源使用(使用用途及方法)進行了細致規(guī)定，所謂“打醬油的錢不能用來買醋”。實際上，可以允許一部分國家輸入農(nóng)村資源經(jīng)由民主程序相對自由地使用，借資源的使用來激活村莊政治。

　　換句話說，為了保證國家輸入資源有效使用我們當前采取的主要辦法是防火，即消除一切可能引發(fā)火災(zāi)的隱患，即使那種極小的隱患也要消除，防早防小、防微杜漸。不過，要杜絕一切火災(zāi)隱患，成本一定是極高的。所有防火措施都是相對的而不可能絕對，因此火災(zāi)還是要發(fā)生的，發(fā)生了火災(zāi)就要救火。防止火災(zāi)的實踐總是在防火與救火之間形成一定平衡。

　　要保證國家輸入農(nóng)村資源的絕對安全，就可能極大地損失資源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同體，不加限制地輸入資源，村干部就可能貪占濫用國家資源。必須尋求二者之間的平衡：一方面對資源使用進行規(guī)范;一方面又必須給基層一定的主體性和主動性，允許基層治理有相當靈活的空間。一旦出現(xiàn)了問題，紀檢監(jiān)察機構(gòu)可以介入進去“救火”。要使基層治理有效，就必須就上級規(guī)定與基層活力之間保持平衡，將村干部使用國家下鄉(xiāng)資源的權(quán)力裝進籠子，同時又要讓籠子有一定自由空間。在國家投入越來越多的資源來建設(shè)農(nóng)村，同時又有越來越多的制度和規(guī)則下鄉(xiāng)的情況下，如何完成基層治理由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，但是又不至于造成其主體性和主動性的喪失，不至于造成嚴重的治理內(nèi)卷化，是擺在我們面前的一個重要課題。中共中央辦公廳近日發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”，整治文山會海、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕現(xiàn)象、完善問責制度和激勵關(guān)懷機制，正是體現(xiàn)了對于這一問題的重視。

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