一

　　農業部經管司司長張紅宇說：“通過農村集體產權制度改革，發達地區農民收入構成中股金分紅占比達15%~20%，證明了改革對農民收入增長的顯著促進作用。從全國來看，農民收入四大構成中財產性收入占比僅為3%~4%，欠發達地區尤其偏低，表明增加農民財產性收入潛力和空間甚大。深入推進農村集體產權制度改革，有利于激活農村資源要素活力，有利于增加農民收入特別是財產性收入，切切實實增強獲得感”。

　　張紅宇司長的以上觀點在學界和政策部門具有廣泛代表性，也是當前國家推動農村集體產權制度改革的主要動力來源。2016年12月26日中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》認為：“農村集體產權制度改革是維護農民合法權益，增加農民財產性收入的重大舉措”;《意見》要求：“針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員與集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份制改革”，《意見》特別強調：“改革主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展”。

　　從中央發布的《意見》可以清楚看到，農村集體產權制度改革主要在有經營性資產的村鎮開展，之所以要在這些村鎮開展，是因為“一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營性收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題”，集體經營性資產的存在是進行改革的前提。而當前中國農村，集體經營性資產主要集中在“城中村、城郊村和經濟發達村”，其他一般農業型農村很少有甚至完全沒有集體經營性資產。有集體經營性資產的村社集體如何管理集體資產和如何分配集體資產的收益容易引起矛盾，通過農村集體產權制度改革，可以規范集體資產管理，解決資產收益分配的問題。缺少集體經營性資產的廣大中西部一般農業地區，因為集體經營性資產很少，也就不存在進行農村集體產權制度改革的必要與可能。

　　當前農村所謂集體經營性資產主要是指用于經營性目的的農村集體建設用地和村社集體所建用于經營目的的出租房產。進一步講，這些集體經營性資產主要是在上個世紀農村發展鄉鎮企業或招商引資，在村社集體土地上搞建設所形成的農村集體經營性建設用地，或出租，或在土地上建廠房出租，形成了特定時期的資本經營性資產。這樣一些集體經營性建設用地和出租廠房主要集中在沿海城市經濟帶發達地區和城中村、城郊村，恰恰在沿海發達地區和城中村、城郊村，繁榮的城市二三產業具有對建設用地的強烈需求，這些地區農村土地用于建設就可以獲得遠超過土地農用的收入，這部分收入歸村社集體，村社集體向村社成員分紅，分紅收入因此成為了農民重要的收入來源。張紅宇司長講“通過農村集體產權制度改革，發達地區農民收入構成中股金分紅占比達15%~20%，證明了改革對農民收入增長有顯著促進作用”，這里，張紅宇司長顯然有誤解，因為發達地區農民從集體分紅的收入在改革前后并沒有變化，不是通過改革農民才有了集體股金分紅，而是發達地區農村集體經營性資產有收益，且過去一直在給農民分紅，分紅比例也未必在改革后就有變化。變化只是分紅變得更加規范，因為產權不清晰產生的矛盾更少而已。

　　沿海發達地區農村、城中村、城郊村的農民不僅從集體經營性資產中獲得股金分紅的收益，而且他們普遍在自己宅基地上蓋超大面積的住房出租獲利，珠三角農村甚至普遍存在一戶多宅的情況。珠三角農村相當部分農戶村社集體所獲股金分紅收入和住房出租收入要占到家庭全部收入的一半以上。這個意義上，可以說珠三角地區農民已經是土地食利者了。

　　顯然，沿海城市經濟帶發達地區的農村、城中村、城郊村，繁榮的城市經濟產生了對建設用地的強烈需求，村社集體通過在村社集體土地上搞建設，成功地獲得了城市經濟附著在土地上的增值收益。村社集體有了集體收入才可以為農民分紅，農民也才可以有所謂財產性收益。發達地區農村、城中村、城郊村之所以可以形成集體經營性資產并因此獲得集體收入有兩個前提：一是二三產業發展對建設用地的需求，這是最基本前提，二是在上世紀九十年代后期《土地管理法》嚴格執行前，村社集體擁有一定程度的將集體土地用于經營性建設的自主權。這兩個前提缺一不可。如果國家不允許農民集體在集體土地上搞建設，就不可能有所謂占集體經營性資產主體部分的農村集體經營性建設用地，如果沒有二、三產業發展帶來的對建設用地的需求，就是有建設用地也不可能產生價值。

　　二

　　從全國農村來看，全國絕大多數農村都是一般農業型農村地區，這些一般農業型農村地區，農村缺少二、三產業發展條件，也基本上沒有二、三產業，農業收入有限，農民大量進城務工經商，農村出現了空心化。進城農民的宅基地空閑出來。因為缺少對宅基地的需求，一些地區農民自動將宅基地復墾種糧食。正是因為缺少對建設用地的需求，全國絕大多數農村農地仍然農用。進入21世紀，國家嚴格土地用途管制，村社集體也不再可以在農地上進行經營性建設。因此，當前中國絕大多數農村(90%)既缺少集體經營性資產(主要是缺少集體經營性建設用地)，又沒有對建設用地的需求，也就注定不可能產生出集體經營性資產的收入，當然也就不可能給農民分紅以及增加農民所謂的財產性收入。當然也就不可能通過所謂農村集體產權改革來增加農民收入。張紅宇司長說：“從全國來看，農民收入四大構成中財產性收入占比僅為3%~4%，表明增加農民財產性收入潛力和空間甚大”。“深入推進農村集體產權制度改革，有利于激活農村資源要素活力，有利于增加農民收入特別是財產性收，切切實實增強獲得感”，顯然是一廂情愿。

　　三

　　現在有一種輿論認為，農民有土地，土地很值錢，卻因為國家不允許農民土地入市，致使農民抱著金飯碗討飯吃。這種輿論已嚴重影響政策。原中央政研究副主任鄭新立講，如果允許農民宅基地自由流轉，中國農民宅基地可以實現100萬億的價值。相當于每個農戶宅基地價值50萬元。有了流轉出宅基地的收入，農民就可以帶著財產進城，就更容易城市化。當前全國正在進行的農村集體經營性建設用地入市改革也被期望用于增加農民財產性收入。

　　現在的問題是，農民宅基地主要集中在廣大的中西部農村，這些地區，農民大規模進城，農村出現了空心化，根本就沒有人需要農村的宅基地以及農村建設用地，為什么學界乃至政策部門很多人都認為，只要允許農民流轉宅基地，宅基地就可以“顯化”出巨額價值，農民就可以獲得巨額宅基地財產性收入?沒有對宅基地的需求，宅基地市場價值就為零，這正是當前中西部農村地區的農民進城后普遍將宅基地復墾種田的原因。我們不能以沿海城市經濟帶的發達農村地區、城中村、城郊村的建設用地價值來想象一般農業型地區，在土地不可移動的情況下面，人口流入的發達地區旺盛的建設用地需求與人口流出地區農民宅基地的過剩，就造成了沿海發達地區農村巨額的土地資產和中西部地區土地的農業收益的差異。

　　當前有學者認為，可以通過城鄉建設用地增減掛鉤政策來讓中西部農村的農民受益，典型如重慶的地票制度。具體地，就是允許農民復墾宅基地為耕地，形成新增城市建設用地指標。在當前國家為了保護耕地，強調集約節約用地的國策下面，在國家進行土地用途管制且每年分配給地方的建設用地指標相對偏緊的情況下面，地方政府進行建設要占用土地，就會形成建設指標不足所產生的稀缺，稀缺產生價值，這個價值就是農民復墾宅基地所形成的增減掛鉤指標的價值。這樣一來，農民就可以獲得退出宅基地復墾為耕地的所謂土地財產性收益，地方政府就獲得了增減掛鉤指標，而這又是通過“地票”市場以交易形式完成的，這真是一個絕美的好事。甚至有人建議，為了讓農民復墾宅基地所形成“地票”有更高價值，國家每年給到地方政府的新增建設用地指標還要減少，以讓地方政府產生更大的城市建設用地指標的稀缺，從而產生更高的指標價值，以讓農民獲益。比如完全可以通過稀缺將當前重慶“地票”價值由15萬元/畝漲到100萬元/畝。農民就有福了。

　　這個“完美”市場的最大問題是，建設用地指標本來就是國家要支持地方經濟發展與城市建設，又要保持耕地，集約節約用地，而進行的行政性控制，是行政手段。試圖通過行政手段來造成城市建設用地稀缺，從而讓農村宅基地復墾形成的“地票”來填補，就會增加地方政府為購買“地票”的支出，而且，農民“地票”所得正是地方政府購買“地票”的所失，這是一種財富的轉移，并沒有通過貌似市場行為生產出來財富。沒有無緣無故的財富。

　　現在的問題是，以“地票”為典型的增減掛鉤指標只是財富轉移，就完全不必通過市場的辦法，而應當通過公共政策來進行財富轉移。

　　而既然只是轉移財富，學界乃至政策部門都試圖通過將農民宅基地退出當作增加農民財產性收入主要渠道的想法和做法，無論用什么好聽的名字包裝，都只是折騰，也都注定會慘重失敗。

　　2017年11月28日上午

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