2011年一號文件的亮點與憂思

鄭鳳田

   千呼萬喚的2011年1號文件終于全文公布，整個文件共分八大部分三十條。八大部分包括：其一是新形勢下水利的戰略地位；其二是水利改革發展的指導思想、目標任務和基本原則；三、突出加強農田水利等薄弱環節建設；四、全面加快水利基礎設施建設；五、建立水利投入穩定增長機制；六、實行最嚴格的水資源管理制度；七、不斷創新水利發展體制機制；八、切實加強對水利工作的領導。

　　一號文件有不少新提法，其實媒體已報道過不少。最實質的新亮點我總結為六點，主要包括：

　　1.提出水利的三性：公益性、基礎性、戰略性。

　　水是生命之源、生產之要、生態之基，加快水利改革發展，不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。其實最大的還是糧食安全，我國目前的農田水利基本上是在吃老本，還是上世紀五六十年代的建設的。繼2006年川渝地區遭遇百年不遇的大旱之后，2009年北方大旱、2010年西南大旱和南方暴雨災害，2011年山東、河南、河南大旱，連續幾年的極端天氣，暴露出我國水利設施抗災減災能力的薄弱環節，以及我國農村地區基礎農田水利建設的嚴重“欠賬”。2010年我國因洪災直接造成的經濟損失達3745億元，因旱直接經濟損失達769億元。其中，干旱造成我國糧食損失約為168億公斤，超過我國糧食年產量的3%。 農田水利已無法滿足糧食安全生產以及極端氣候變化的需要。

　　為什么在三十多年前的計劃經濟時代，全國財力物力極度匱乏，我們卻能在各地興修起各種農田水利設施，反而到了現在，國家財政大力向“三農”傾斜，“一號文件”屢次強調農業基礎設施建設，農民收入和資金投入能力較過去而言亦有大幅度提升的情況下，農田水利設施卻難以抗衡大旱等災情考驗呢？核心原因在于，我國農田水利建設投入呈現出市場和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農田水利是公共品，私人投入激勵不足，市場機制無法發揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應由政府承擔的公共投入出現嚴重偏差。從數字上看，盡管我國對于水利建設的總體投入一直在不斷上升，但實際上，改革開放三十多年來，大約有60%的財政支農資金主要用于大江大河的治理和氣象事業發展，直接用于農業生產性支出的僅占40%左右。其中，能夠分給小型農田水利建設和水土保持工作的費用就更微乎其微。第二次全國農業普查（2006年）數據顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農田水利建設投資，而能夠獲得投資的村莊僅占9.56%。

　　從農業來講，農民從事糧食安全的工作，目前我國已實行的是低糧價戰略，所以國家應該拿大頭。但這個公益性還有副作用，既然公益，就是低價或者無價，難以吸引地方政府與社會資金進行投入建設。

　　2.力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。

　　文件提出要“保障國家糧食安全、防洪安全、供水安全、水資源安全”四項任務。具體指標是：全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內，城鄉供水保證率顯著提高；大興農田水利建設，到2020年要基本完成大型灌區、重點中型灌區；新增農田有效灌溉面積4000多萬畝，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上；城鄉居民飲水安全得到全面保障，基本建設水資源和河湖健康的保障體系，等等。縣級以上政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。

　　對地方政府問責很好，問題是現在幾乎什么都問責，什么都是一票否決，最后的結果又回到了老路上去了，什么都問責什么約等于什么地方都不問責。水利部門希望問責，農業部門也希望問責，衛生部門、房價部門都用這一手，已演變成問責一片紅了。

　　3.多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。從土地出讓收益中提取10％用于農田水利建設 。

　　這次文件進一步明確了各地增加水利投入的資金來源，要從土地出讓收益中提出10%，用于農田水利建設，并規定今后十年全社會水利年平均投入比2010年高出1倍。文件強調水利建設是政府主導，主要依靠政府公共財政投入，不過中央投入將向中西部傾斜。按照目前全國每年土地出讓金收益算，10%就是700億元左右，還有另外一套數據，2010年全國土地出讓金共27000億，10%應該是2700億，可以把城市去掉？問題是我國目前實行的是市管縣管農村體制，究竟是多少要打一個問號。2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達到4萬億元。

　　雖然明確的土地出讓金是好事，但又會出現另外一種情況，那就是進一步惡化多年來糧食生產中的“產區補貼銷區、窮地補貼富地”。為了避免進一步惡化“糧食產區補貼銷區”的怪圈，建議中央把10%的土地出讓金統一集中再分配，提高產糧區的積極性，確保國家糧食安全。

　　即使以土地出讓凈收益10％用于保障水利建設，一旦具體執行，省際間的利益矛盾首先會凸顯。中國長期實行糧食低價政策，糧食主產區基本都是農業大省和財政窮省，糧食大縣也是財政窮縣。投資于農田水利等于投給了糧食，而那些不生產或者少生產糧食的地區實際了間接獲得了收益，這就等于糧食主產區補貼銷區，窮人補貼了富人。我國土地出讓金收入地區分布也高度不均衡，少生產或者不生產糧食的地區如上海、北京、天津、大連以及浙江、廣東等地，其土地出讓收入的10％可能無處可用，而這些地區恰恰占據了2010年土地出讓收入的前幾名。2010年上海土地出讓收入達到1366.49億元，10%就是近137億，但上海基本上不生產糧食，是一個純粹的糧食銷區。糧食主產區大都在中西部較為不發達的地區，而最需要投資農田水利建設的產糧大省，如河南、江西、黑龍江、湖南等地，土地出讓收入極少，這是一個明顯的錯位，是否能確保這些地區的水利建設資金要打一個大問號。

　　解決這些矛盾偏差只能靠中央，由中央收取10％的土地出讓金，再根據我國產糧區的實際情況進行調配。錢還是取之于民，用之于民，通過這個集中再分析，不但解決“產區補貼銷區”問題，而且會大大提高那些產糧大省、大縣的積極性，從而確保國家糧食安全。

　　目前我國水資源豐富的廣東、浙江、江蘇等經濟發達地區，也是土資源很豐富的地區，遺憾的是，由于糧食不太值錢，這些經濟大省逐步有退出糧食生產的趨勢，糧食生產的主產廠轉移到北方缺水的地區，這個矛盾該如何解決？南水北調？還是糧食生產問責制，強迫糧食生產大省來生產？

　　4.實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發利用控制紅線，抓緊制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標體系。

　　文件劃定“三條紅線”，一是確立水資源開發利用控制紅線，二是確立用水效率控制紅線，三是確立水功能區限制納污紅線。建立三種制度，包括用水總量控制制度，用水效率控制制度，水功能區限制納污制度。

　　現在什么都紅線，土地是紅線，房價是紅線，現在水也是紅線，以后污染、碳排放等是不是都是紅線？問題是老天爺每年在我們碩大的國土上已經給的雨水還真是不少，每年濤濤江水東流而去，水利部門的人是不是應該多想點辦法把這些水給貯藏起來？為什么不對這些水設紅線？

　　5.完善水資源有償使用制度，合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格征收、使用和管理。

　　工業和服務業用水要逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業與其他行業的水價差價。一個“合理調整城市居民生活用水價格，穩步推進階梯式水價制度。推進農業水價綜合改革，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法”。

　　以后水價該是大躍進了。水利部門的人還表示“中國供排水價格仍然過低，難以反映水資源的稀缺價值”，問題是農民還嫌糧食價格便宜呢，城市工廠還嫌自己工資低呢，昨天坐出租車，的哥還嫌目前的出租車太便宜，已經每公里2.4元了，還便宜。 水價改革涉及千家萬戶，需要審慎穩妥地推進。不能讓水利部門的人把黑手亂伸進百姓的腰包，要讓他們多想辦法，把每年天上下來的水少跑掉大海里一點，不能老是在在漲水價上打主意。

　　6.加大一事一議財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性。320萬個村莊的水利毛細血管不能忘記了。

　　其實我國目前水利最大的短板，也是最重要的但缺一直被忽視的當是小農水，也就是農民村莊里的農田水利設施。大江大河修得再漂亮，要到農民的田間地頭去澆灌，也難。在實際調查中發現，目前農村水利建設中最大的問題是“最后一公里”的建設缺位問題。盡管利用國家投入修建了水庫、主渠道等，但卻難以通到田間地頭，地方政府又為了政績和效益主要傾向于興修大工程、忽視病險水庫加固除險和溝塘渠堰建設，而農民自身由于資金缺乏、集體行動能力弱化等問題，也無法承擔起“最后一公里”溝塘渠堰建設的重任。這些都導致在災害來臨時，常常只能“望水興嘆”。

　　所以講，最重要的東西不應忽視：儲水于民重要還是大江大河水重要？目前“頭痛醫頭”、“臨陣磨槍”的應對思維難持久。截至２００７年底，全國有村民委員會６３萬多個，村民小組５０５萬多個 ，為了徹底解決“少雨就旱，多雨就澇”的惡性局面，貯水于民的工作最重要。全國60多萬個行政村，320多萬個自然村，每個村莊建幾個水塘，這樣就可以多把每天的有效降雨多留下來，最重要的，這些水塘就在農民的田間地頭，可以就地澆，就是貯水。如果興師動眾地去建什么江河水庫，我國這幾年建得還少嗎？這些東西離農民太遠，農民真正要用水了，還是太難。我建議國家應該把水利建設的重點放在這320萬個村莊最重要。可以國家拔出專門進行經費，讓那些村莊的農民在農閑時進行修建貯水用水的溝塘渠堰。比如一個100人的村莊，給他2萬元修改資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設施都修建好。這些資金投入可以用很多勞動力，因為這是為農民自己服務的，估計農民們都會很高興，可以用少量的資金與更多的人力。比如每個農民一個月500元，一年下來6000元，600億維修資金一年可提供1000萬的就業崗位，既能讓這些貧困地區的農民解決“生存水”的問題，也能夠提高他們的收入，解決他們的生計問題。

　　我國需要重構農田水利建設與管理新機制： 其一，政府支農投入需要強調以小型農田水利建設為主，著重解決毛細渠道的建設、維護和清淤等問題。其二，可以采用“以工代賑”等補貼方式，鼓勵農民修建、維護一些小水塘、蓄水池等微型農田水利設施，發揮多雨季節蓄水以備干旱時節供水，增加農戶的抗災減災能力。例如，可以給村莊下撥修繕資金，讓他們把自己村莊的貯水設施修建完善。這些資金在投入的同時還可以提供就業崗位，解決部分農民的生計問題。其三，未來應建立“自下而上”的需求表達機制。要提高農民的組織化程度，使其合理表達意愿，降低政府與農民之間的交易成本，形成農民參與項目建設與管理的相關監督機制。

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