“土地制度的核心是誰占有地租和土地資本化收益”

　　——訪河北大學中國鄉村建設研究中心研究員李昌平

作者：袁瑛 李昌平   來源：商務周刊

　　《商務周刊》：您剛剛去越南考察了他們的土地制度，越南的土地改革已進行了15年，有人說越南的土地改革是“私有化”，因為土地可以自由買賣。您的走訪考察感受是什么？

　　李昌平：最近我第三次去越南，走訪了永福省的農民、小企業主和鄉鎮干部，考察的重點是土地制度。15年前，越南進行了土改，實行了“土地國家所有＋農戶20年使用”的政策，集體所有制不復存在了。理論上講，20年內，農民可以出租、抵押和買賣土地，也可以申請土地“農轉非”后出讓土地，處置權在農民。

　　在永福省的郊區新籌鄉，農戶一般一家四五口人，戶平均3畝多地和150平方米宅基地。農民的土地不能用來辦“鄉村企業”，甚至養魚或種水果都是不可以的，必須種植糧食。新籌鄉的農地，不能在銀行抵押，但越南南部地區是可以的。銀行只接受農民的宅基地等非農地抵押，一般360平方米可以抵押貸款600萬越南盾（越南盾和人民幣比價2480：1）；農業莊園可以抵押，360平方米可以抵押3000萬越南盾。農民貸款的官方月息為1.7％以上。

　　越南農地轉租比較多，一般360平方米的年租不會超過100公斤稻谷；農地也有買賣，但很少，農民可以向政府申請“農轉非”（主要是建房）。永福省郊區農村，360平方米農地“農轉非”后，農民可以獲得相當于4000元人民幣補償，政府可以獲得相當于10000元人民幣的財政收入。“農轉非”后的住宅用地，轉手即可贏利2倍以上；大量的土地“農轉非”，還是由政府統一征用。據新籌鄉鄉長介紹，全鄉總面積700公頃，兩年后將有400公頃變成工業區，而工業區是省政府來運作的。與中國的土地征用補償政策非常相似，他們的土地征用價格是由政府定的，畝補償一般相當于2萬元人民幣以下。對于政府大量征地，農民有抵觸，但只能服從。農民自己申請土地“農轉非”辦工業和商業是不可以的，但事實上，一些越南有錢有權的私人是可以的。

　　越南農村沒有經歷中國鄉鎮企業發展的時代，土地“私有化”后，再用土地辦鄉村小工業非常難。一個農民辦的年產5萬瓦片家庭磚瓦場，一年可以收入相當于15000元人民幣，工人每月工資僅相當于80元人民幣，要知道，在胡志明市工人工資為600元人民幣以上。越南的村莊，沒有集體建設用地了，也沒有機動地，農地不能改變用途，所以磚瓦場的用土都要花錢買。由于土地沒有任何機動，如今越南新婚的年輕人要建房，必須花錢買宅基地，100平方米的宅基地，需要4萬元人民幣。如果越南的土地政策像中國一樣，準許農民用稻田發展稻田養魚或魚池邊上建豬舍養豬，或用集體建設用地辦更多的鄉村企業，這樣越南農民在農村就會有更多發展機會和選擇權，農民的工價就絕對不可能每月只值80元人民幣——這還不到中國農民工價的1/10。

　　越南的工業化和城市化步伐也在加快。在訪問越南《年輕人報》時，越南朋友多次問我，你們中國有沒有強制廉價征收農民土地辦高爾夫球場的，有沒有無償給外國人土地辦工廠，我說有的。越南人說，越南也一樣。我就問，越南土地是“私有的”，可以自主買賣，怎么也會出現這樣的情況？越南朋友的回答是：雖然理論上說20年內（到期后再順延50年）是自主買賣的，但因為農民沒有能力維護自己的土地，還是很容易失去土地。

　　《商務周刊》：如此看來，土地實現自由流轉并未解決越南農村的現存問題。剛剛公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，對農村的土地承包經營權也放開了流轉。在您看來，越南經驗對于目前中國進行的農村改革有什么啟發？

　　李昌平：相比較越南，中國的土地制度有兩個優點。一是農民集體所有制優勢。土地農民集體所有制，為村民自治提供了基礎，對保護農民社區共同體作用很大，比如水系壞了，可以自主重建或改造；道路加寬，可以自主決定等等。在越南，因為沒有集體所有制，雙層經營體制也不存在了，水系壞了，只能找國家；道路要加寬，也只能找政府，這對改善農民生產生活是很不利的。二是中國農民可以在“大農業”框架下自主改變土地用途，比如水稻田可以用于水產養殖，棉花地可以種植水果，甚至可以用農地蓋農業生產房?雖然也有限制，但限制不強。這有利于農民根據市場變化調整生產結構，也有利于農民獲得更多的發展機會和選擇機會。

　　但中國土地制度在1990年代以來的“深化改革”中產生了很大問題，主要有四個方面。一是政府征用農民的土地，補償的是30年使用權，得到的卻是所有權。同時政府規定農民種地不向土地所有人（農民集體）交錢了，政府正在消滅《憲法》規定的土地農民集體所有制和農民村社共同體。二是中國“增人不增地、減人不減地”的政策，已經在不少地方造成了30％的“無地農民”或“有地市民”。中國政府好像不準備重新均分土地，以解決“無地農民”和“有地市民”的矛盾，如果在土地占有已經極不均衡的基礎上，再延長承包期70年，會使中國的“無地農民”和“有地市民”越來越多，“無地農民”要給“有地市民”交租，這不利于農村和農業發展，也會使“無地農民”陷入非常貧困之中，還會使社區共同體功能喪失，將來一定會導致很大的社會沖突。三是土地“農轉非”過程中的地租增值和土地資本化收益，農民得不到，全部歸了政府和工商業資本家。1980年代農民日子和農村經濟發展節節高，就是因為土地可以用來發展鄉鎮企業和社隊企業，農民可以分享土地增值收益和資本化收益。四是農村金融體制沒有與土地制度配套，農民地權抵押不能實現。特別是不準農民的合作金融發展，農民土地不能優先在農民合作金融組織內抵押，利息不能歸農民。像越南農民貸款月利息1. 7％以上，土地抵押實際上會使農民失去土地。中國農民種地效益太低，其收益不可能支付越南這樣的高利貸。

　　另外，中國的基層政府還依然在與農民爭利，少數腐敗官員、資本、黑社會力量結盟侵犯農民利益的情況經常發生，如果中國采取越南式的土地“自由買賣”，不僅解決不了中國農村的問題，反而會加快腐敗干部、黑社會力量和資本結盟的步伐，導致三農問題更加復雜化和嚴重。中國要完善土地農民集體所有制，鞏固農村雙層經營體制的基本經濟制度，在此基礎上，加快農民合作組織和新集體經濟組織建設，讓農民分享更多的土地增值和土地資本化收益，鞏固村民自治，促進新農村建設。

　　在我看來，土地農民集體所有制是民有制。土地農民集體所有制如何深化改革，土地產權如何處置經營，產權經營收益如何分配，應該由農民集體依據《村民委員會組織法》自主決策。

　　《商務周刊》：一些學者認為，土地承包經營權流轉放開，將成為進一步擴大土地改革的一個有效突破口，結合您在農村基層工作的實際經驗，您認為承包經營權流轉起來，將給農村和農民帶來哪些深刻的變化？它僅僅是一個權益之計，還是解決中國農村問題的關鍵切入點？

　　李昌平：這里有一個問題在于農民和學者以及官員的溝通上出現了問題。農民所說的“土地流轉”難，更確切的是指一家4－5畝承包地，卻分成了7－8塊，自己要出去打工，需要將承包地全部轉讓或租給別的農戶種幾年，但由于承包地太分散，往往只能部分租出去。這沒有意義，還是要城里和鄉下兩頭跑，農民稱這種情況叫“地坑人”，只好自己將就著種或撂荒。怎么解決農民所說的土地轉租不暢的難題呢？1980年代時的辦法有三種：一是將土地交給集體，由集體代為轉讓或租給別的村民，年底通過集體得到一定的補償；二是份額土地所有權和份額土地承包權分離，如一個自然村有100人和100畝地，90人不種地，集中給10人種，這10人要交承包費，年底時100人平均分配承包費；三是每三年調整一次土地，將分散的7－8塊逐步調整為1塊——種棉花能手種高田，種水稻能手種“雙季稻”田，養魚能手分的是低湖田。這樣便于專業化經營，土地產出會大大提高，就相對好轉或租了。這三種辦法都需要村民組織或經濟聯合社，雖然好，但實施起來還是有難度的，主要是面臨村民組織或經濟聯合社怕麻煩、能力不足、承包費難征收到位或承包費分配不公平等問題，所以村民需要基層黨委和政府加強對這項土地“流轉”工作的領導。

　　我認為，目前一些城市里的經濟學家和官員沒有完全理解農民的困難和愿望，一般都理解為農民需要對外“轉讓經營權”，自然就是“公司＋農戶”或“股份合作制”等等。于是，政府就出臺“扶持龍頭企業”帶領農民致富的政策。可是，農民，至少是大多數農民，并不想搞什么股份制或“公司＋農戶”，而是要加強自己的組織建設，因為“公司＋農戶”或“股份制”會使農村經濟逐步去農化，使農民更加弱勢。這就南轅北轍了！

　　一些學者更離譜，他們將農民“土地流轉”等同于城市房地產交易一類的問題，所想的辦法就是明晰產權——承包權物權化，承包權永久化。承包權物權化和永久化，就是解散集體和徹底否定集體所有制，就是將一家4－5畝地、7－8塊的現狀固定化了，導致“土地流轉”更加困難了。再說，農村也沒有像城市一樣完備的產權交易制度體系，物權化或永久化了也不能通過市場實現“自由流轉”啊。這實際上就加劇了“地坑人”。

　　在中國，由于農民沒有話語權，而學者和官員有，農民的心愿和話語常常被主流社會曲解。加上現在農村政策的制定，不是像1980年代那樣以尊重農民實踐創新為前提，更不是農民可以參與或主導的，所以很多為了幫助農民的政策往往成為坑農害農的政策。

　　“土地流轉”，農民問題就解決了，農村就會發生深刻變化，這是忽悠人！隨著勞動力價格不斷上升，種地比較效益總是下降的，將來“土地流轉”了，一家一戶種幾十畝地也是沒有“規模效益”的，日本和臺灣土地私有化了很多年，土地“經營規模”比我們大了2倍，還得依靠政府補貼和農產品價格保護才勉強有“兼業農民”，日本閑置土地20％以上。

　　亞洲國家和地區基本上沒有“土地規模效益”一說。中國是人多地少的大國，不能像日本農產品65％依賴進口。中國追求“土地規模效益”難，但損失“單位面積產量”容易。在亞洲，追求農業“規模效益”和西方國家是不同的，不是追求“土地規模效益”，而是要追求“農業產業規模效益”——通過農民合作，變分散小農為“有組織現代小農”，發展合作社模式的“農業產業化經營”，分享農業產業化規模效益。

　　農業經濟所占GDP比重不到11％，要養活數億農民是很可能的。所以不能鼓勵資本下鄉和農民搶飯吃。用“公司＋農戶”模式實現農業現代化是會逼農民破產的。如果承包權轉讓是為了方便“資本下鄉”，我看是值得警惕的。

　　《商務周刊》：如果如您所說，加強農民的自治集體建設是目前農村問題的解決關鍵，什么樣的集體組織形式符合目前中國農村的現狀？

　　李昌平：在“右派學者”看來，公社時期留存下來的“被集體化”的農民組織是一定要消滅的，因為是專制的產物，而現實是小農“被集體化”組織在市場經濟體制下仍然有生命力，農民和政府都得依靠。小農在市場經濟條件下“自我集體化”，是異想天開的說法，無論是日本、韓國、還是我國臺灣的經驗都證明，在大資本集團、權力集團和黑社會組織已經存在的社會狀態下，小農“自我集體化”幾乎不可能。小農“被（黨或政府）集體化”后逐步走向自主發展是普遍的經驗，比如現在的7000個過去“被集體化”的村子，沒有像小崗村那樣受到各級黨和政府領導的呵護，步入了自我發展階段；而小崗村因為沒有“自我集體化”的能力，所以需要從省里派干部帶錢下村，領導村民走“共同富裕”之路。如果按照“右派學者”的主張，消滅了“被集體”而“自我集體”又不成或成本太高，這對保護農民和農民集體的地權是有害的，也對農民適應市場經濟不利，還對村民自治有害。

　　中國將來要優先發展兩種農民組織，一是以土地合作為核心的新集體經濟模式，比如現在的大寨；另一是以金融合作為核心的綜合農協模式，比如臺灣農協。根據我的研究，這兩種模式是很有生命力的，是符合中國國情的。

　　《商務周刊》：記得您說過，“地權要充分實現，必須要有土地金融制度”，在您比較中國、菲律賓、日本以及中國臺灣地區的土地制度時，也曾經特別提到農民的金融自主權的重要性。結合我國的現狀，農村應該建立起怎樣的土地金融制度，并以什么樣的組織形式出現，是最能實現農民利益最大化的？

　　李昌平：金融是土地產權實現的基礎，土地是金融發展的基石。鑒于我國的土地制度是農民集體所有制為主的實際，我建議建立雙層（兩級）土地金融制度：國家要建立土地銀行——幫助農民集體實現土地所有權產權；農民集體要建立土地信用合作社——幫助農戶實現土地承包經營權產權和住宅產權。農民集體以土地所有權在國家土地銀行抵押貸款，充實農民集體（合作組織）的土地信用社本金；農戶以土地承包經營權和住宅產權在農民集體（合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實現農戶土地或住宅所有權人、使用權人的權益。

　　兩極構造的“土地-金融”制度，解決了大銀行下鄉的兩個困境：一是信息不對稱，貸款跟蹤管理難；二是貸款規模小，經營成本高。如果土地銀行透過“社區土地信用社”為農民提供金融服務，既克服了正規銀行服務小農的困難，也使金融內置（利息歸農），有利于農民發展金融合作為核心的綜合農協模式，促進分散小農變為有組織現代小農，實現農業現代化和增加農民收入。

　　《商務周刊》：您旗幟鮮明地反對農業大資本下鄉的模式，原因是什么？目前國際金融資本例如匯豐等銀行在中國農村積極開展農村信貸活動，您如何看待？

　　李昌平：很多人要下鄉辦銀行，找我做顧問。我問他們：“農業銀行和農村信用社都離開農村了，你們為什么要下鄉辦銀行？”沒人說清楚。其實，國內外的資本家都一個思路：土地會私有化的，私有化了，鄉村銀行就好辦了。另一方面，“公司＋農戶”在不斷發展，到時抓住公司這樣的大客戶就可以了。這兩點是下鄉辦銀行的真正目的。

　　我是堅決反對大資本下鄉辦銀行的，至少在30年時間內應該禁止。我主張國家要成立土地銀行，通過土地銀行扶持農民社區土地信用社發展。農村金融一定要內置（農民合作金融，利息收入留給農民），這有利農民發展以金融合作為核心的綜合農協組織，有利于地權流動的同時，也保護農民地權和促進農民家庭經濟、合作經濟、新集體經濟的發展。如果像越南那樣，金融外置（利息收入流入資本家口袋），利息太高（月息1.7％），不僅嚴重影響農民增收，還會產生“土地抵押陷阱”，導致農民失去地權。日本、韓國和我國臺灣就是優先發展農民合作金融的，實踐證明是成功的。菲律賓用資本下鄉整合農民，導致農民很快破產，這是我們要避免的。

　　《商務周刊》：您如何看目前學界關于土地改革“公私”走向的爭論？

　　李昌平：左右派應該停止推進私有化和保衛集體所有制的口水戰，應該先回到土地上，調查研究農民擴大地權的自主性實踐，再在適當的時候提出擴大農民地權的科學方案。否則，這一代中國知識分子可能犯下大錯。

　　在我看來，土地所有制無論是國有制、農民集體所有制還是私有制，都是形式上的，沒有絕對的好壞之分。土地制度的核心是誰占有地租和土地資本化收益。如果按照中國土地改革的方向，“有地市民”占有“無地農民”的土地農用地租，這個就錯了；征用的是農民集體所有土地的所有權，補償的卻是農戶30年土地農用使用權，土地“農轉非”的地租增值農民得不到，這樣的土地改革就很壞！土地“農轉非”后，土地只能成為商人的資本，不能成為農民的資本，農民不能分享土地資本化收益，這樣的土地制度就更壞了！

　　在我看來，評判一個國家的土地制度好不好，關鍵看農民是不是分享了全部的土地農用地租，是不是分享了“農轉非”地租增值的50％以上，是不是擁有不少于25％的“農轉非”土地的資本化權利。符合這個標準，就奠定了共富社會的基礎，就是好的土地制度。

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