近日，一份發(fā)表于兩年前的世行關(guān)于鐵路改革的中文研究報(bào)告被廣泛關(guān)注。輿論認(rèn)為，近期兩會(huì)推出的鐵道部改革方案思路與該報(bào)告有高度重合。這份標(biāo)注為2011年2月授權(quán)向公眾發(fā)布的報(bào)告刊登在名為China Transport Topics No.02的卷宗里。《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》曾報(bào)道過該報(bào)告(《世行支招鐵路改革：鐵道部并入大交通部》)。報(bào)告的作者是世界銀行的兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他們認(rèn)為，世界上除了中國外，鐵路運(yùn)量排名前八位的國家在鐵路行業(yè)具有共同的“三大支柱”即：統(tǒng)一管治、職能分離、市場監(jiān)管。基于這三大支柱，它們都采取了成立統(tǒng)一的交通運(yùn)輸部、鐵路服務(wù)采取公司化管理架構(gòu)、成立多家鐵路運(yùn)營公司、客貨運(yùn)輸分離等共同的做法。該文認(rèn)為，這些做法值得中國政府在鐵道行業(yè)體制改革中借鑒。

　　文中兩位作者高度評(píng)價(jià)了中國鐵道部在建設(shè)和管理中國鐵路事業(yè)上發(fā)揮的巨大作用和成就。同時(shí)也指出，鐵道部以行政方式運(yùn)營中國鐵路的做法已經(jīng)不能夠應(yīng)付今天世界范圍內(nèi)鐵路運(yùn)輸方式的市場份額正在下降的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)。鑒于上述原因，他們建議中國借鑒其他鐵路大國的做法，成立統(tǒng)一交通部，創(chuàng)立鐵路公司。

　　目前，中國已經(jīng)開始實(shí)施鐵道運(yùn)營管理體制改革，從改革的措施來看，很大程度上借鑒了此文的思路。

　　僅從理論角度而言，此文的思路是能夠自洽的，設(shè)計(jì)的改革措施看起來也很完美，但從其在文中所提到國家的實(shí)踐情況來看，認(rèn)為這些措施能夠解決中國鐵路的問題恐怕還為時(shí)過早。僅就文中提到的八個(gè)鐵路大國來看，這“三大支柱”并沒有如理論上一樣完美地解決它們的問題。

　　俄羅斯鐵路私有化后無力解決鐵路設(shè)備老化、管理水平低下等問題，結(jié)果出現(xiàn)了“比自行車還慢”的情況。

　　美國由于鐵路設(shè)施老化，多家鐵路公司之間的惡性競爭和私營企業(yè)投資不足等因素導(dǎo)致鐵路設(shè)施老化嚴(yán)重。有報(bào)道指出，美國目前興建的“高鐵”的運(yùn)行速度剛剛趕上中國的普通列車。

　　日本的高鐵公司JR東海在擁有利潤豐厚的東北新干線的同時(shí)卻因要填補(bǔ)大量普通鐵路線路的虧損導(dǎo)致新一代高鐵研發(fā)建設(shè)費(fèi)用捉襟見肘，投入運(yùn)營遙遙無期。

　　德國鐵路在實(shí)行私有化后，原本“掐著秒針進(jìn)站”的鐵路開始“失準(zhǔn)”，原因是私有公司為了上市，大舉裁員，減少基礎(chǔ)建設(shè)投資，結(jié)果導(dǎo)致整體運(yùn)行效率降低，事故頻發(fā)，大大惡化了德國鐵路歷史上良好的聲譽(yù)。

　　巴西1996年開始鐵路私有化改革，將全國鐵路劃分為7大鐵路公司分區(qū)管理運(yùn)營。但其雄心勃勃的“鐵路復(fù)蘇”計(jì)劃至今并無起色，由于該國經(jīng)濟(jì)依賴于資源出口，鐵路運(yùn)輸效率的低下嚴(yán)重制約了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　澳大利亞從1858年開始修建的南北鐵路干線一直到2004年才完工，歷時(shí)150年。同時(shí)該國至今也沒能實(shí)現(xiàn)全國鐵路軌距統(tǒng)一。近年來該國鐵路發(fā)展的加速的最主要因素恰恰是聯(lián)邦政府出資修建了各州之間統(tǒng)一規(guī)矩的聯(lián)絡(luò)主干線。

　　今日加拿大的鐵路以準(zhǔn)點(diǎn)、高效著稱，然而該國曾經(jīng)出現(xiàn)過三家鐵路公司重復(fù)投資同時(shí)興建三條橫貫東西的大鐵路的情況。直到成立統(tǒng)一的全國鐵路公司才改變這一情況。至今，加拿大政府的宏觀調(diào)控在該國鐵路發(fā)展中仍起著舉足輕重的作用。

　　法國鐵路則是所有上述國家當(dāng)中，國有化程度最高、宏觀調(diào)控最有力的，在德國鐵路出現(xiàn)一系列問題嚴(yán)重影響其聲譽(yù)和運(yùn)營效率的同時(shí)，法國鐵路的發(fā)展?fàn)顩r卻要好得多。恰恰體現(xiàn)了鐵路建設(shè)事業(yè)中國家調(diào)控的重要性。

　　此外，報(bào)告未能提供一些鐵路改革失敗國家的案例。英國在撒切爾主政時(shí)期采取私有化思路進(jìn)行鐵路改革，結(jié)果導(dǎo)致了鐵路事故頻發(fā)、運(yùn)營效率低下、私人公司實(shí)力不足無以為繼等問題(詳細(xì)情況請(qǐng)參閱：《英國鐵路私有化改革失敗的啟示》)，被迫重新將鐵路收歸國有。阿根廷鐵路改革也遇到類似狀況。

　　中國的鐵路運(yùn)營與管理體制改革絕非是一篇論文就能談清楚的問題。春秋研究院研究員張維為先生曾撰文《高鐵奇跡與中國模式》指出，中國鐵路改革沒有現(xiàn)成的道路可以抄襲，中國應(yīng)該有信心在實(shí)踐中探索出一條新路來。

　　以下為這份世行報(bào)告全文：

　　鐵路行業(yè)管理體制的三大支柱

　　引言：在中國和許多國家，鐵路行業(yè)都涉及到重大的公共利益。各國在鐵路行業(yè)是如何追求公共利益的?本文通過對(duì)澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、日本、俄羅斯、美國八個(gè)國家鐵路行業(yè)的研究，發(fā)現(xiàn)各國在管理體制上有很多共同的要素。這八個(gè)國家的鐵路行業(yè)千姿百態(tài)，其運(yùn)量之和大約相當(dāng)于全球除中國以外地區(qū)鐵路交通總運(yùn)量的三分之二。這些共同的要素是：第一，這些國家都設(shè)有一個(gè)交通運(yùn)輸部，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理和制定多種運(yùn)輸方式的綜合運(yùn)輸政策;第二，政府的政策和監(jiān)管職能與鐵路服務(wù)的商業(yè)運(yùn)營分離;第三，在絕大多數(shù)情況下選擇公司化運(yùn)營結(jié)構(gòu)(無論民營還是國有)提供鐵路服務(wù);第四，都有多個(gè)服務(wù)提供者;第五，客運(yùn)和貨運(yùn)在部門或機(jī)構(gòu)上分離。中國鐵路行業(yè)的管理體制不是以這些要素為基礎(chǔ)的。但是，考慮到運(yùn)輸市場競爭程度和中國鐵路行業(yè)規(guī)模的變化以及建立更協(xié)調(diào)的國家運(yùn)輸體系的需要，國際經(jīng)驗(yàn)可以為中國鐵路行業(yè)的發(fā)展提供有益的借鑒。本文討論各國普遍采納的三大政策支柱，供中國在考慮各種方案時(shí)參考。

　　鐵路的公共利益

　　鐵路促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)福祉的提高。鐵路貨運(yùn)服務(wù)通常是國家經(jīng)濟(jì)在陸地上的 “重型起重機(jī)”，為重點(diǎn)行業(yè)的生產(chǎn)者提供大容量且成本低于公路的運(yùn)輸。客運(yùn)鐵路在人口密集的城際客運(yùn)走廊也發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)作用，是人口稠密地區(qū)的綜合性區(qū)域客運(yùn)系統(tǒng)的組成部分。

　　假如由公路承擔(dān)鐵路的這些職能，往往就會(huì)帶來公路基礎(chǔ)設(shè)施成本提高，交通擁堵、車輛尾氣排放和交通事故增多。

　　在那些有適當(dāng)?shù)慕煌ㄗ呃群图笆袌鲂枨蟮膰遥F路行業(yè)對(duì)于公共利益事關(guān)重大。公共利益是公共政策的基礎(chǔ)。本文簡要介紹了世界上八個(gè)擁有大型鐵路行業(yè)的國家的鐵路公共利益和公共政策問題，這八個(gè)國家為澳大利亞、巴西、加拿大、德國、法國、日本、俄羅斯和及美國。這些國家承擔(dān)著除中國以外的世界三分之二的鐵路運(yùn)輸量。

　　按照國際鐵路聯(lián)盟2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)提供的客運(yùn)人公里和貨運(yùn)噸公里的總和度量。

　　德國、法國、日本和俄羅斯的鐵路與中國相仿，客貨混合運(yùn)行。而澳大利亞、巴西、加拿大和美國則相反，這幾個(gè)國家在城市以外的列車客運(yùn)量有限，鐵路主要以貨運(yùn)為主。

　　因此，無論是從鐵路運(yùn)輸市場、列車運(yùn)行還是從所有制特點(diǎn)來看，這八個(gè)國家的鐵路行業(yè)都各有特色。

　　鐵路運(yùn)輸中的公共利益

　　那么，這些國家鐵路運(yùn)輸中的公共利益是什么呢? 自然，各國的決策機(jī)構(gòu)有自己的政策優(yōu)先重點(diǎn)，表達(dá)方式也不盡相同。有的國家有明確的國家交通運(yùn)輸戰(zhàn)略，正式闡明關(guān)于各種運(yùn)輸方式的總的政策目標(biāo); 有的則在部門的網(wǎng)站或文件中說明。各國對(duì)鐵路公共利益的共識(shí)可以歸納為：鐵路應(yīng)該高效率、反映市場需求(為客戶提供良好的服務(wù))、符合社會(huì)承受能力(不給公共開支造成不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān))、安全可靠，對(duì)環(huán)境的影響控制在可接受的范圍。

　　盡管這八個(gè)國家的鐵路行業(yè)差異很大，但他們?yōu)榱俗非箬F路運(yùn)輸中的公共利益而采用的的公共治理結(jié)構(gòu)和體制框架具有明顯類似的特征。

　　統(tǒng)一的國家交通運(yùn)輸部

　　所有八個(gè)國家在中央政府一級(jí)都有一個(gè)交通運(yùn)輸部2，其職能是負(fù)責(zé)就所有交通運(yùn)輸方式(或至少是所有陸上交通運(yùn)輸方式)制定促進(jìn)公共利益的政策并監(jiān)管其執(zhí)行。他們都尋求建立超出單一運(yùn)輸方式利益之上的綜合性的國家交通運(yùn)輸政策，同時(shí)對(duì)各不同運(yùn)輸方式主管部門的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　在某些情況下，這個(gè)部門還包括其他基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)。

　　交通運(yùn)輸體系的協(xié)調(diào)

　　這八個(gè)國家的政府都致力于建立更加一體化的運(yùn)輸體系，其一體化程度超過通常靠政府對(duì)各種單一運(yùn)輸方式的傳統(tǒng)行政管理或靠市場機(jī)制所達(dá)到的程度。對(duì)一體化的解釋通常是：為各種運(yùn)輸方式構(gòu)建公平的競爭環(huán)境，在不同運(yùn)輸方式中合理地分配公共投資，改善不同運(yùn)輸方式之間的換乘轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，抑或三者兼具。

　　政策與運(yùn)營分離

　　八個(gè)國家都采取了把鐵路行業(yè)的公共政策制定和監(jiān)督規(guī)管職能與鐵路服務(wù)提供者的職能分離的原則。影響采取這一原則有三個(gè)主要因素。

　　首先，擔(dān)心如果沒有職能的分離，政府決策機(jī)構(gòu)同時(shí)還要對(duì)鐵路運(yùn)輸服務(wù)提供者的經(jīng)營業(yè)績負(fù)責(zé)，就會(huì)與公共利益政策發(fā)生沖突，可能導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)(比如降低行業(yè)的準(zhǔn)入門檻、貫徹消費(fèi)者保護(hù)等)。其次，表述和分析公共利益和公共政策所需要的專業(yè)和機(jī)構(gòu)技能與經(jīng)營商業(yè)性企業(yè)所需要的技能有很大的不同。第三，職能分離可以容許服務(wù)提供實(shí)體采用效率更高的組織形式;這就引申出下面第四個(gè)共同的特征。

　　公司化形式

　　盡管所有制和結(jié)構(gòu)不同，但這八個(gè)國家的數(shù)百家鐵路服務(wù)提供者除極少數(shù)外都普遍采取了公司或大公司下屬子公司的形式。無論公司大小，國營民營，按公司法成立還是按特殊國有企業(yè)法規(guī)建制，有沒有預(yù)算補(bǔ)貼或預(yù)算補(bǔ)貼多少，貨運(yùn)、客運(yùn)還是客貨兼營的鐵路公司，公司化的形式都很普遍。

　　法國是一個(gè)主要的例外，法國的鐵路運(yùn)營機(jī)構(gòu)法國國營鐵路公司不是一個(gè)公司，而是一個(gè)按照專門立法運(yùn)營的“公共部門商業(yè)集團(tuán)”。不過，法國國營鐵路公司嚴(yán)格劃分成五個(gè)不同的分部，獨(dú)立管理、獨(dú)立核算。這五個(gè)部門是：基礎(chǔ)設(shè)施;城市和區(qū)域客運(yùn)服務(wù);長途和高鐵客運(yùn)服務(wù);貨運(yùn)和物流服務(wù);火車站管理與開發(fā)。

　　人們普遍選擇公司化實(shí)體形式不難理解。歷史證明，對(duì)于幾乎所有的生產(chǎn)和服務(wù)行業(yè)，公司化形式是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)迄今創(chuàng)造出來的適用于在競爭性市場中經(jīng)營大規(guī)模商業(yè)活動(dòng)的最成功的模式，即使在公司仍屬國有的情況下也不例外。 不過，國有企業(yè)公司化并不是優(yōu)質(zhì)管理的保障。有證據(jù)表明，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)健的公司治理結(jié)構(gòu)，包括設(shè)立獨(dú)立和符合專業(yè)資格的董事會(huì);實(shí)行管理人員擇優(yōu)聘任制度;目標(biāo)管理問責(zé)制度;管理結(jié)構(gòu)與市場掛鉤并聚焦核心職能;掌握較大的定價(jià)自主權(quán);實(shí)行有效的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等3。所有八個(gè)國家的民營和國有企業(yè)都呈現(xiàn)出上述諸多特征。

　　2005年發(fā)布的經(jīng)合組織《國營企業(yè)公司治理指引》給出了一個(gè)良好做法的清單。

　　多個(gè)服務(wù)提供商

　　如前所述，這八個(gè)國家有數(shù)百家鐵路運(yùn)輸服務(wù)供應(yīng)商。其中包括800多家提供鐵路貨運(yùn)服務(wù)的實(shí)體和130多家提供鐵路客運(yùn)服務(wù)的實(shí)體。

　　(這些數(shù)字還不包括單純運(yùn)營城市軌道系統(tǒng)的實(shí)體。)即使是有一家主要國營總公司的國家，通常也有為數(shù)眾多的專營公司。

　　美國的服務(wù)供應(yīng)商數(shù)量是最多的，有7個(gè)一級(jí)鐵路公司(包括根據(jù)軌道共享協(xié)議運(yùn)營的加拿大鐵路公司)、23個(gè)區(qū)域運(yùn)營商、339個(gè)地方或段線路運(yùn)營商和車站運(yùn)營商。

　　在以客運(yùn)為主的國家里，日本的鐵路行業(yè)可以說是最為多元化，有6家取代日本國鐵的主要區(qū)域性服務(wù)提供商(3家民營和3家國有)，再加上21家大中型民營為主(和幾個(gè)市屬)規(guī)模較小的公司，主要承擔(dān)郊區(qū)或區(qū)域性鐵路客運(yùn)。日本還有一家有軌道使用權(quán)的主要民營貨運(yùn)列車運(yùn)營公司，外加幾家較小的支線貨運(yùn)運(yùn)營商。

　　每個(gè)國家的歷史、地理、特別是運(yùn)輸市場的性質(zhì)及分布對(duì)公司的數(shù)量和配置有重大的影響。(原則上說，較大、較為多元化的運(yùn)輸市場可以支撐數(shù)量較多的公司。)但是政策選擇也很重要。在澳大利亞、加拿大、德國、俄羅斯和美國，主張貨運(yùn)市場競爭的積極的政策抉擇為同時(shí)存在多個(gè)鐵路貨運(yùn)商奠定了基礎(chǔ)。在長途客運(yùn)鐵路領(lǐng)域，鐵路公司之間的直接競爭在這些國家并不普遍。不過，有些國家(德國、日本和俄羅斯)采取了按區(qū)域劃分客運(yùn)業(yè)務(wù)的政策。

　　客貨運(yùn)服務(wù)分離

　　另外一個(gè)共同特征是客貨運(yùn)鐵路服務(wù)的分離。

　　在澳大利亞、巴西、加拿大、日本和美國，幾乎所有的貨運(yùn)和客運(yùn)服務(wù)都分別由完全獨(dú)立的公司運(yùn)營。在德國和俄羅斯，貨運(yùn)和客運(yùn)服務(wù)分別由一個(gè)統(tǒng)一的控股集團(tuán)下屬的獨(dú)立子公司運(yùn)營，在法國則是由法國國營鐵路公司下屬的獨(dú)立運(yùn)營部門運(yùn)營。

　　這種做法并非歷來如此。在所有八個(gè)國家，最大的國家鐵路公司都曾經(jīng)同時(shí)兼營客貨運(yùn)業(yè)務(wù)。由于貨運(yùn)列車和客運(yùn)列車在同一軌道上運(yùn)行，鐵路部門過去都把貨運(yùn)和客運(yùn)看成是同一項(xiàng)業(yè)務(wù)的不同組成部分，把他們的業(yè)務(wù)都看成是運(yùn)行列車。但是，在競爭加劇的環(huán)境中，客貨運(yùn)混合管理模式的效率日益降低。如今，鐵路的經(jīng)營目標(biāo)是要比其他運(yùn)輸方式更好地服務(wù)于市場。即便客貨運(yùn)列車都在同一軌道上運(yùn)行，但對(duì)客貨運(yùn)服務(wù)的市場需求卻不一樣：不同的客戶，不同的服務(wù)需求，不同的社會(huì)職能。

　　客貨混合的經(jīng)營模式使各自市場的利潤收入難以劃分，從而難以監(jiān)測(cè)經(jīng)營業(yè)績。當(dāng)一個(gè)經(jīng)營比較成功的部門的利潤通過聯(lián)合帳戶自動(dòng)轉(zhuǎn)移到了相對(duì)滯后的部門時(shí)，就挫傷了經(jīng)營成功的部門繼續(xù)提高的積極性，同時(shí)也削弱了滯后部門加大努力的動(dòng)力。

　　共同特征：三大支柱

　　顯而易見，各國的鐵路管理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)盡管在許多方面形制迥異，但都包含著三個(gè)共同的政策原則。下面的示意圖將這些共同的政策原則概括為三大“支柱”。

　　八個(gè)鐵路大國的行業(yè)管理中的“三大支柱”

　　第一，所有八個(gè)國家都力圖把交通運(yùn)輸行業(yè)或者至少把陸上交通運(yùn)輸行業(yè)納入一個(gè)交通運(yùn)輸部統(tǒng)一管理。

　　第二，所有八個(gè)國家都把政策制定職能與運(yùn)輸服務(wù)運(yùn)營職能分離(這包括鐵路在內(nèi)的所有運(yùn)輸形式)。第三，所有八個(gè)國家都認(rèn)為有必要對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管(通過交通部或?qū)ｉT機(jī)構(gòu))。自然，鐵路的供給市場有其特殊性，但都是以公司化實(shí)體運(yùn)營為主，都有為數(shù)眾多的專營商，都有一定程度的競爭，尤其是在鐵路貨運(yùn)領(lǐng)域。

　　中國鐵路管理體制的現(xiàn)狀

　　中國的鐵路行業(yè)在組織結(jié)構(gòu)方面與上述八個(gè)案例國家有明顯的不同，盡管中國在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的公共利益與這八國大體相同。中國鐵路部門的治理和組織結(jié)構(gòu)與其他國家的不同體現(xiàn)在1991年頒布的《鐵路法》第三條：

　　主管部門：在中國，主管鐵路運(yùn)輸政策制定的是鐵道部而不是交通運(yùn)輸部。

　　運(yùn)輸體系協(xié)調(diào)：中國的交通運(yùn)輸部沒有在鐵路與其他運(yùn)輸方式之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的政策授權(quán)。

　　政策與運(yùn)營分離：鐵道部直接管轄18個(gè)承擔(dān)鐵路運(yùn)營服務(wù)的地方鐵路局并對(duì)其財(cái)政負(fù)責(zé)。

　　服務(wù)供應(yīng)商公司化：地方鐵路局是鐵道部的下屬部門，而不是國有公司。

　　多個(gè)服務(wù)供應(yīng)商：盡管中國幅員遼闊，鐵道部在中國大陸鐵路運(yùn)輸服務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位4.. 客貨運(yùn)服務(wù)分離：鐵道部的客運(yùn)和貨運(yùn)服務(wù)并不是分離的實(shí)體;18個(gè)地方鐵路局各自通過同一套管理機(jī)構(gòu)和共享的資源基地運(yùn)營客貨運(yùn)服務(wù)。

　　其他鐵路運(yùn)輸服務(wù)實(shí)體包括著名的大秦、朔黃煤炭鐵路線及廣深鐵路，實(shí)際上多數(shù)非部屬鐵路運(yùn)輸服務(wù)實(shí)體只能承運(yùn)一些相對(duì)次要的工業(yè)或地區(qū)線路。中國鐵道承擔(dān)著大約99%的客運(yùn)人公里以及94%的貨運(yùn)噸公里(2009年數(shù)據(jù))。

　　因此，中國的模式與眾不同。中國沒有對(duì)交通運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一管理，沒有把政策制定職能與運(yùn)營職能分離，不具備管制的運(yùn)輸市場的特征，而是通過行政手段管理鐵路行業(yè)。

　　哪些國際經(jīng)驗(yàn)中國可以借鑒?

　　這個(gè)問題要由中國自己決定，我們?cè)诖藘H提出一些個(gè)人看法，說明為什么中國可以考慮其他選擇方案的理由。這并不是說現(xiàn)行的框架未能奏效。1949年，中國只有22000公里鐵路，維護(hù)很差，受戰(zhàn)爭破壞嚴(yán)重，只有不到1000公里的復(fù)線，電氣化線路則是空白。

　　時(shí)至今日，鐵道部把鐵路行業(yè)建成了中國國家交通運(yùn)輸系統(tǒng)中極其重要的組成部分，為中國舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長作出了顯著貢獻(xiàn)。

　　如今，中國擁有91000公里高品質(zhì)的鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，鐵路貨運(yùn)量已達(dá)世界第二，客運(yùn)量居世界第一。列車服務(wù)井然有序，高效率運(yùn)營。

　　這一切成就主要是通過鐵道部自籌資金加上有限的國家預(yù)算支持而取得的，至少近年來是如此。近年來鐵道部對(duì)于推動(dòng)和協(xié)調(diào)鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展所起的核心作用舉足輕重。

　　因此，考慮改革的理由并不是因?yàn)榍啡边^去的成就，而是為了適應(yīng)今天的新形勢(shì)。

　　最大的也是最重要的新形勢(shì)是市場競爭環(huán)境的變化。自1991年《鐵路法》頒布以來，公路運(yùn)輸、內(nèi)河航運(yùn)和航空服務(wù)都有進(jìn)一步的改善，其基礎(chǔ)設(shè)施投入和運(yùn)營服務(wù)取得了跨越式發(fā)展。鐵路運(yùn)輸方式的市場份額普遍下降。就所有的其他運(yùn)輸方式而言，鐵路的競爭對(duì)手不是政府部門，而是公司。以類似的模式實(shí)行鐵路運(yùn)營公司化的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)到來?

　　第二個(gè)因素是中國的鐵路網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在已經(jīng)比較適合引入新的方案。當(dāng)鐵路網(wǎng)絡(luò)只有20000公里，線路稀少，分布零散的時(shí)候，考慮不同結(jié)構(gòu)的機(jī)會(huì)是有限的。中國是世界最大的國家之一，現(xiàn)在正在朝著到2020年建成12萬公里國際上最先進(jìn)、高使用率的鐵路的目標(biāo)邁進(jìn)。沒有理由認(rèn)為有必要由一家公司來經(jīng)營所有的線路，也無需對(duì)全國各地采取一刀切。

　　這可以用一個(gè)假想的例子來說明：假如中國鐵路由五個(gè)承擔(dān)大約同等交通運(yùn)量的地區(qū)鐵路公司組成，那么每個(gè)地區(qū)鐵路公司仍然會(huì)排在世界最繁忙的十大鐵路公司之列5. 而且按照每個(gè)地區(qū)鐵路公司的規(guī)模，其內(nèi)部設(shè)立的貨運(yùn)和客運(yùn)分部的規(guī)模都會(huì)是世界級(jí)的。

　　規(guī)模大于這五家的只有：印度鐵路局、俄羅斯鐵路公司、伯靈頓北方公司(美國)和聯(lián)合太平洋公司(美國)。

　　第三，1991年以來，各運(yùn)輸方式都進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資，但投資規(guī)劃是根據(jù)各運(yùn)輸方式主管部門各自的計(jì)劃匯集而成的，相互之間幾乎沒有協(xié)調(diào)與整合。如果未來中國希望實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的最優(yōu)化利用，并在不同交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)之間有效地分配今后的公共投資，就需要制定一個(gè)協(xié)調(diào)的國家交通運(yùn)輸戰(zhàn)略。

　　八個(gè)案例國家中的多數(shù)都已經(jīng)這樣做了。實(shí)踐證明，盡管上述國家都有統(tǒng)一管理多種運(yùn)輸方式的交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，這仍然是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的任務(wù)。如此看來，在鐵路這樣一個(gè)龐大和重要的交通運(yùn)輸部門與其他運(yùn)輸方式基本分離的情況下，要想完成這一任務(wù)就顯得完全不現(xiàn)實(shí)了。

　　如果中國考慮采納這三大支柱，同時(shí)仍保留國家在鐵路政策和路網(wǎng)所有權(quán)方面的核心職能，那么可以考慮以下方案：

　　設(shè)立一個(gè)國家交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)對(duì)交通運(yùn)輸實(shí)行統(tǒng)一管理，制定多方式綜合運(yùn)輸政策，負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸體系的整合和公共資源在各交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)間的分配;

　　在交通運(yùn)輸部下設(shè)國家鐵路管理局;國家鐵路管理局負(fù)責(zé)制定鐵路政策和(可通過專門機(jī)構(gòu))技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)(按照1991年頒布的《鐵路法》規(guī)定)，但不擁有所有權(quán)，不承擔(dān)服務(wù)運(yùn)營職能;

　　在國家鐵路管理局下設(shè)國家鐵路網(wǎng)戰(zhàn)略與發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)參與實(shí)施《中長期鐵路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》的機(jī)構(gòu)及合資公司;

　　根據(jù)專門的國有企業(yè)法或公司法，成立一定數(shù)量的自主經(jīng)營的大型地區(qū)鐵路公司;公司股權(quán)歸主管國有企業(yè)的部委或其他適當(dāng)?shù)牟课校蛇@個(gè)部委任命董事會(huì)，并下設(shè)客貨分離的運(yùn)營分部或子公司;

　　成立一定數(shù)量的專業(yè)化或獨(dú)立品牌的跨地區(qū)運(yùn)輸服務(wù)公司，可采取以下不同形式：由相鄰的地區(qū)鐵路公司組成合資公司;地區(qū)公司之間互授允許使用相鄰地區(qū)軌道的軌道使用權(quán);新成立獨(dú)立的公司，通過支付軌道使用費(fèi)取得軌道使用權(quán)，國家鐵路局可對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。

　　八個(gè)案例國家都在一定程度上給予第三方列車運(yùn)營公司軌道使用權(quán)。

　　一定數(shù)量的小型鐵路，包括1991年頒布的《鐵路法》列為地方、行業(yè)和支線鐵路;也可包括煤炭和其他資源的專線鐵路。

　　采納一種新的更加多元化的管理體制并不是一件輕而易舉的事。最佳解決方案必須能夠反映運(yùn)輸市場的實(shí)際情況。中國政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)的專家須對(duì)實(shí)施辦法(包括公司治理結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和鐵路債務(wù)的分配等)進(jìn)行審慎、周密的調(diào)研。作者認(rèn)為，目前對(duì)政策進(jìn)行一次重新評(píng)估將會(huì)是非常有益的。

　　原作者簡介：

　　保羅.阿莫斯 世界銀行運(yùn)輸戰(zhàn)略與管理咨詢顧問。

　　曾從事多年交通運(yùn)輸咨詢管理工作，2003年加入世界銀行，任交通顧問，關(guān)注中國、巴基斯坦、波蘭、越南、保加利亞和東南歐的交通戰(zhàn)略管理問題。

　　理查德.布洛克 是交通咨詢顧問，專業(yè)領(lǐng)域?yàn)殍F路運(yùn)營規(guī)劃、財(cái)務(wù)建模和項(xiàng)目評(píng)估。

　　兩位作者曾參與對(duì)52個(gè)國家80多個(gè)鐵路實(shí)體的管理與技術(shù)研究課題。

　　世界銀行聲明：

　　本論文為世界銀行《中國交通運(yùn)輸專題系列》中的一篇;該系列著眼于分享關(guān)于中國交通運(yùn)輸領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)。如有反饋意見，請(qǐng)聯(lián)系世界銀行駐華代表處司凱強(qiáng)(John Scales;[email protected])或歐杰(GeraldOllivier;[email protected])。

　　本論文的任何研究結(jié)果、詮釋和結(jié)論均為作者個(gè)人意見，不代表世界銀行的觀點(diǎn)。世界銀行與作者無法保證本文中所包含的任何數(shù)據(jù)或其他信息的準(zhǔn)確性，并對(duì)其使用的任何后果不承擔(dān)責(zé)任。

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