在所有國(guó)家都存在著多級(jí)政府，政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)吸引了許許多多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的注意。他們的許多討論集中在如何判斷政府間的轉(zhuǎn)移支付。[ii]人們提出了三個(gè)主要的理由。[iii]首先，人均收入低、人均需求高的地區(qū)可能接受那些與之情況相反的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付以平衡他們的財(cái)政能力。如果集體行動(dòng)問(wèn)題阻礙了管轄區(qū)內(nèi)部的自愿轉(zhuǎn)移支付，就存在強(qiáng)烈的期望中央政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的倫理基礎(chǔ)，原因在于一個(gè)國(guó)家應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待她的公民，無(wú)論他們恰好住在什么地區(qū)。其次，事實(shí)上中央政府總是有自己支配的更大的稅基，因而資源有限又負(fù)有必要開(kāi)支責(zé)任的下級(jí)政府就會(huì)要求中央給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以平衡矛盾。第三，由于存在諸如環(huán)保和教育之類由地區(qū)財(cái)政支持但有跨區(qū)溢出效應(yīng)的業(yè)務(wù)，政府間轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)為之做出補(bǔ)償。
盡管這種規(guī)范的考慮在設(shè)計(jì)一種公平有效的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)時(shí)是有用的，但真實(shí)世界絕少是按照抽象的倫理原則運(yùn)作的。事實(shí)上，政府間轉(zhuǎn)移支付常常被用于獲取平衡地區(qū)間財(cái)政資源和產(chǎn)出之外的其他目的。換句話說(shuō)，在決策者分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)所考慮的因素中，政治因素或許與倫理和經(jīng)濟(jì)因素同樣甚或更為重要。由此，簡(jiǎn)單地問(wèn)“應(yīng)該是什么”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。相反，我們應(yīng)當(dāng)問(wèn)的是，“究竟事實(shí)是怎樣”。更確切的說(shuō)，我們的真正挑戰(zhàn)是去徹底探究政府間轉(zhuǎn)移支付的潛在政治邏輯到底是什么。
當(dāng)然，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯并非無(wú)時(shí)無(wú)地不同。在常規(guī)情況，中央政府的政治家們或許會(huì)運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付犒賞自己的支持者或是“收買”那些易于受誘惑而支持他們的人，[iv]而地方當(dāng)政者則會(huì)為獲得盡可能多的中央補(bǔ)助而努力游說(shuō)。[v]在國(guó)家統(tǒng)一受到威脅的時(shí)候，受到威脅的地方，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付似乎就常常履行著不同的功能，成為平抑分裂的力量之一。
在此方面最明顯的例子可見(jiàn)東西兩德于1990年10月3日正式統(tǒng)一的情形。統(tǒng)一帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，就是地區(qū)間的不平衡。雖然“舊的”聯(lián)邦共和國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的高度平衡，但當(dāng)前政治上的當(dāng)務(wù)之急是將這種地區(qū)間的平等延伸到東部地區(qū)，在整個(gè)“新的”聯(lián)邦共和國(guó)內(nèi)建立平等的生活條件。為此，1990年后的每一年，聯(lián)邦政府都從西德地區(qū)轉(zhuǎn)移了至少GNP的5％，即1500億德國(guó)馬克給東德地區(qū)。沒(méi)有資源注入來(lái)縮小收入的全面差異，德國(guó)統(tǒng)一的歷程將更為崎嶇。盡管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量驚人，但這種犧牲卻是為鞏固統(tǒng)一的新國(guó)家所必需的政治代價(jià)。[vi]
德國(guó)的情況絕非特例。在蘇聯(lián)解體后的俄羅斯，盡管中央政府征稅困難，無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支平衡，莫斯科仍然通過(guò)資助來(lái)安撫分裂分子。結(jié)果，就是這些對(duì)國(guó)家的政治穩(wěn)定和領(lǐng)土完整造成最大威脅的地區(qū)，獲得了最高的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。[vii]如Treisman所說(shuō)，“盡管存在分裂壓力、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和遭到削弱的中央機(jī)構(gòu)，盡力安撫反中央政權(quán)的叛亂地區(qū)的行為是俄羅斯沒(méi)有在 1990年代早期像其他三個(gè)后共產(chǎn)主義聯(lián)邦那樣解體的一個(gè)原因。” [viii]國(guó)家統(tǒng)一可能會(huì)付出驚人代價(jià)，但是任何地方的中央決策者都認(rèn)為是值得的。[ix]
本研究的重點(diǎn)是中國(guó)，一個(gè)目前尚未面臨急迫分裂危險(xiǎn)的國(guó)家。但這個(gè)國(guó)家有過(guò)悲慘的歷史。自公元前221年秦始皇第一次統(tǒng)一中國(guó)以來(lái)，這個(gè)國(guó)家一直處于分分合合中。直至近代的1910和1920年代，中國(guó)還曾被封建軍閥分割。本文的目的是試圖揭示在中國(guó)決策者分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的考慮占了多大分量。我們采納的一套跨地區(qū)數(shù)據(jù)覆蓋了中國(guó)所有的31個(gè)省市單位。[x]所采用的技術(shù)是最小平方多重回歸法。人均接受轉(zhuǎn)移支付的測(cè)度變量以可能影響中央決策者的因素為基礎(chǔ)進(jìn)行回歸。在我們看來(lái)，這些因素不可能脫離政治影響的過(guò)程。我們的一個(gè)關(guān)鍵假設(shè)是，中央政府的政治家們是按照他們的偏好順序分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的，其中維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一壓倒一切，沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一，他們的政治前途將歸于黯淡。當(dāng)然，我們不能得出規(guī)律說(shuō)他們首當(dāng)其沖資助的就一定是那些稅收低、社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求更多的地區(qū)。為了探知決策者在多大程度上考慮公平性，我們的模型中將社會(huì)需求指示變量作為獨(dú)立變量。各省的要價(jià)能力的測(cè)度變量也在其中，因?yàn)樗械氖≌枷氆@得盡可能多的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的假定是合理的。本研究發(fā)現(xiàn)了有力的證據(jù)證明國(guó)家統(tǒng)一的重要性在政治精英考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配過(guò)程中居于首位。
本文的結(jié)構(gòu)如下。第一部分提出了中國(guó)財(cái)政不平衡的估計(jì)。第二部分回顧了中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，定義了因變量。第三部分列示了可能影響政府間轉(zhuǎn)移支付的決定因素，包括測(cè)試變量和控制變量。第四部分是回歸分析結(jié)果，緊隨其后的是討論這些結(jié)果的第五部分。最后部分討論實(shí)證發(fā)現(xiàn)的意義。
I. 中國(guó)財(cái)政的不平衡
政府間的轉(zhuǎn)移支付只有在一種情況下是正當(dāng)?shù)模词窃谙乱患?jí)政府之間在生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)方面確實(shí)存在著能力和成本上的差距。于理，差距越大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越不可或缺。
幅員達(dá)960萬(wàn)平方公里的中國(guó)是世界第三大國(guó)。由于面積龐大，不可避免存在著地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門在空間分布和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異。既然地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平等，則財(cái)政的不均衡就是必然的：低收入地區(qū)或許不能向其居民提供高收入地區(qū)居民當(dāng)然享有的標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)。在此情形下，貧窮地區(qū)可能會(huì)從富裕地區(qū)尋求支持以減少公共支出上的不平等，其形式可能是從上一級(jí)政府那里得到直接或間接的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
今日中國(guó)的財(cái)政不平衡到底有多嚴(yán)重呢？表1給出了一些線索。1998年，中國(guó)31省市的人均GDP的差異相當(dāng)之大。中國(guó)最窮的省——貴州，官方登記的人均GDP為2342元，僅為全國(guó)平均水平（7373元）的31.8%。中國(guó)最發(fā)達(dá)的工商業(yè)中心——上海，人均GDP為 28253元，幾近全國(guó)平均水平的4倍，是貴州的12倍多。人均預(yù)算收入的相對(duì)差更為驚人。如表1所示，人均收入變異系數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差除以均值）遠(yuǎn)高于人均 GDP的變異系數(shù)。值得注意的是，與人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP的不平衡程度。[xi]很顯然，應(yīng)當(dāng)要有中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)幫助減少省際間的財(cái)政不平衡。由于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域（教育、行政管理、法律和治安）的公共支出差距才沒(méi)有像收入差距那么大。但在另兩個(gè)公共支出關(guān)鍵領(lǐng)域（健康和首府建設(shè)）上差距要大一些。若按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均預(yù)算支出上的不平衡則無(wú)論在哪個(gè)領(lǐng)域都很大。表1似乎說(shuō)明了，雖然中國(guó)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在進(jìn)步，卻還很不夠，或者說(shuō)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模太小，尚不足以緩解省際間的不平衡。由此，很自然我們要問(wèn)，哪一個(gè)地區(qū)比別的地區(qū)接受了更多的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，原因是什么。在回答問(wèn)題之前，有必要簡(jiǎn)要介紹一下政府間的轉(zhuǎn)移支付渠道。
II. 中國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付
在毛澤東時(shí)代，中央政府幾乎是全面控制了資源分配。財(cái)政系統(tǒng)的安排使得富裕省份必須將其收入的很大一部分上交給中央政府，而窮困省份則被允許“留存其所有收入，并從中央政府獲得額外的直接補(bǔ)助。” [xii]通過(guò)行使再分配的權(quán)力，中央政府便能運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段來(lái)影響下一級(jí)政府的表現(xiàn)。
在經(jīng)濟(jì)改革的開(kāi)始15年，中國(guó)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配能力變得十分微弱。在1980至1993年間，所有的省級(jí)政府，無(wú)論窮富，都在財(cái)政合同系統(tǒng)的約束下，被迫在財(cái)政上日趨獨(dú)立。稅收的征取和支出都在轄區(qū)之內(nèi)進(jìn)行。[xiii]因再不能得到來(lái)自富裕省份的財(cái)政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。結(jié)果省際間的財(cái)政差距更加嚴(yán)重。富裕省份的稅基大，所以有更多的預(yù)算資金進(jìn)行直接投資，或者給予潛在投資者更多的稅收減免。同樣的財(cái)政自治對(duì)于貧窮省份卻成了壞事。中央資助減少了，貧窮省份就連維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)的公共服務(wù)，如健康、教育所需的資源都難以為繼，更別提生產(chǎn)性投資了。[xiv]
到1990年代早期，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注中國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)陸落后地區(qū)日趨擴(kuò)大的收入差距，人們擔(dān)心差距的擴(kuò)大最終可能導(dǎo)致國(guó)家分裂。[xv]為了緩和危險(xiǎn)，中國(guó)于1994初改革了財(cái)政體系。新的系統(tǒng)被稱作分稅制。一個(gè)明確目標(biāo)就是要恢復(fù)中央政府的再分配能力，使中央政府能夠從發(fā)達(dá)省份汲取盈余，轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達(dá)省份。
1994 年后的在中國(guó)中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政流可以分為四種。
返還收入：如果嚴(yán)格按照新的規(guī)則，所有省份的收入都會(huì)降低，因而在引入 1994年的系統(tǒng)時(shí)，中央政府向各省保證，中央將補(bǔ)償各省為采納新系統(tǒng)所作的犧牲。由此計(jì)算出了每個(gè)省接受新系統(tǒng)的凈損失。[xvi]之后，每個(gè)省將按下式計(jì)算其應(yīng)接受的補(bǔ)償（或收入返還）額：
Rt = R0 * (1 + 0.3 * Gt)t
其中Rt是第t年的中央財(cái)政補(bǔ)償；R0是各省第一年的凈損失值，或者說(shuō)是補(bǔ)償基數(shù)；Gt是該省第t年VAT和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率；t是指引入新系統(tǒng)后的第1年，第2年，第3年，第…年。既然設(shè)計(jì)“返還收入”機(jī)制的主要目的是為了補(bǔ)償，以使各省接受新的系統(tǒng)，那么它的分配就不可能遵照公平原則。
舊系統(tǒng)的補(bǔ)助（或上交）：即使在1994年后，在舊的系統(tǒng)下經(jīng)談判達(dá)成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者繼續(xù)上交一定數(shù)量的當(dāng)?shù)囟愂战o中央政府，或者繼續(xù)從中央政府接受一定數(shù)量的補(bǔ)助，一如94年之前。唯一的區(qū)別在于，現(xiàn)在上交盈余或接受補(bǔ)助的數(shù)額是一次性固定的。通常，一省所接受的補(bǔ)助不再通過(guò)中央金庫(kù)。只有山東是例外。在其他30省市中，16個(gè)屬接受者，14個(gè)為上交者。前者包括8個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)（西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、青海、云南和貴州）和其他窮省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、廣東和遼寧全都屬于后一類型。如此，這個(gè)機(jī)制就包含了財(cái)政平衡的元素。但是，這一機(jī)制的重要性將隨著時(shí)間流逝而削弱，因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模相對(duì)于日益增長(zhǎng)的公共支出來(lái)說(shuō)會(huì)顯得越來(lái)越小。
新系統(tǒng)的補(bǔ)助（或上交）：這些補(bǔ)助之所以被稱為“新的”，系因其引進(jìn)時(shí)間在1994年以后。此目錄下的所有轉(zhuǎn)移支付都被用于特殊目的，譬如救災(zāi)補(bǔ)助，對(duì)特定地區(qū)的補(bǔ)助（如北京、重慶、新疆和延安），對(duì)特定項(xiàng)目的補(bǔ)助（譬如教育、環(huán)保和工業(yè)重組）等等。
過(guò)渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付：最早于1995年引入，這種轉(zhuǎn)移支付專門用于處理橫向的財(cái)政不平衡。不同于其他的“新系統(tǒng)的補(bǔ)助”，它是唯一的基于公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付類型，轉(zhuǎn)移支付的分配由有關(guān)省份的財(cái)政能力和財(cái)政需求的客觀量度來(lái)決定。[xvii]
表2所示為1998年的中央對(duì)省政府的財(cái)政流數(shù)據(jù)。中央對(duì)各省的凈轉(zhuǎn)移支付通過(guò)從中央對(duì)省政府的轉(zhuǎn)移支付總量中減去該省交給中央國(guó)庫(kù)的稅收額計(jì)算。1998年，這一數(shù)額達(dá)到2724億元，占中央當(dāng)年收入的一半左右，占中國(guó)當(dāng)年GDP的3.4%。中央給地方的轉(zhuǎn)移支付主要以 “返還收入”的形式，實(shí)際上是地方分權(quán)，中央只有很小的自由裁量權(quán)。如果扣除“返還收入”，凈的中央轉(zhuǎn)移支付額只有650億元。至于最具有再分配性質(zhì)的 “過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付”，其規(guī)模僅有60億元，實(shí)在是微不足道。
既然不同形式的中央補(bǔ)助具有不同的性質(zhì)，那么區(qū)別兩種凈中央轉(zhuǎn)移支付的概念就很有必要，一種包括“返還收入”，另一種不包括。
凈轉(zhuǎn)移支付 I = 返還的收入+ 舊的補(bǔ)助 + 新的補(bǔ)助+ 過(guò)渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付– 舊的上交 – 新的上交
凈轉(zhuǎn)移支付II = 舊的補(bǔ)助 + 新的補(bǔ)助+ 過(guò)渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付– 舊的上交 – 新的上交
本研究的因變量是人均凈轉(zhuǎn)移支付I和人均凈轉(zhuǎn)移支付II
III. 決定政府間轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵因素
理論上，中央政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)主要用于處理省級(jí)單位間的財(cái)政產(chǎn)出或資源的不平衡。但實(shí)際上，政治因素也許會(huì)影響中國(guó)分配轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程，恰如民主選舉社會(huì)中一般。即使中央的決策者不依賴選舉和再選舉，他們也會(huì)如任何地方的同行一樣，時(shí)刻關(guān)注自己的政治合法性和政治生命。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也不例外。出于對(duì)政治穩(wěn)定性超乎尋常的關(guān)注，中國(guó)的政治家們傾向于采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)回報(bào)有價(jià)值的支持者，壓制可能的威脅者。同樣，省級(jí)政府則傾向于從中央政府汲取盡可能多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以取悅自己的委托人。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配由此就變成了政府間關(guān)系的焦點(diǎn)。為此，要描述出決定中國(guó)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵因素，一個(gè)人就不僅要考慮倫理和經(jīng)濟(jì)的因素，還須考慮政治的因素。因此，本研究采納了三種類型的獨(dú)立變量。
中央決策者對(duì)公平的考慮
· 人均GDP。這是財(cái)政能力大小的決定性指標(biāo)。財(cái)政不平衡的主要淵源就在于財(cái)政能力的不對(duì)稱，反過(guò)來(lái)又影響了收入分布的不對(duì)稱。人均GDP低的地區(qū)，財(cái)政能力也低。如果中央的決策者分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的是減輕財(cái)政的不平衡，拉平財(cái)政的基礎(chǔ)，那么回歸系數(shù)就應(yīng)當(dāng)是負(fù)的。
· 人均受災(zāi)成本。中國(guó)是一個(gè)容易遭受自然災(zāi)害的國(guó)家。在每一個(gè)特定的年頭，總有一些地區(qū)會(huì)比其他地區(qū)遭受更大的損失。中央的決策者如果考慮到這一因素，那么回歸系數(shù)就應(yīng)為正。
· 農(nóng)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中所占份額。這是一個(gè)顯示不發(fā)達(dá)的參數(shù)。如果中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)是資助不發(fā)達(dá)地區(qū)，那么回歸系數(shù)應(yīng)為正。
· 依賴比例。這一比例是指低于和高于工作年齡的人口比例。它是財(cái)政需求的一個(gè)指示參數(shù)。依賴性人口比例高的地區(qū)應(yīng)當(dāng)會(huì)接受更高的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
· 人口密度。這是社會(huì)服務(wù)單位成本的決定因素。財(cái)政不平衡可能是收入基礎(chǔ)上的差異所致，也可能是服務(wù)的單位成本上的差異所致。可能有很多環(huán)境因素影響了服務(wù)的成本。人口密度只是其中之一。不難推測(cè)，人口密度越低的地區(qū)，傳遞任何水平的服務(wù)成本都會(huì)更高。如果中央的政策是為了補(bǔ)償成本上的差異，那么回歸系數(shù)應(yīng)當(dāng)為負(fù)。
中央決策者的政治考慮
· 少數(shù)民族的人口比例或一地是否為自治區(qū)域。非漢族居民聚居的地區(qū)可被視為是易于培育分裂情緒的地區(qū)。如果能找到一個(gè)顯著的回歸系數(shù)，我們或許就能得出結(jié)論說(shuō)，中央政府以轉(zhuǎn)移支付為手段來(lái)安撫最可能產(chǎn)生麻煩的地區(qū)。
· 勞動(dòng)爭(zhēng)議的情況。這是社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)指示參數(shù)。如果社會(huì)穩(wěn)定是中央領(lǐng)導(dǎo)者的主要關(guān)注點(diǎn)，那么回歸系數(shù)就應(yīng)當(dāng)為正。
地區(qū)的要價(jià)能力
· 在政治局的席位。這是一個(gè)虛變數(shù)，政治局是中國(guó)最有決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)，如果某省在政治局有一個(gè)席位，則賦值為1，其他省則為0。如果該變量的回歸系數(shù)顯著為正，就說(shuō)明在中國(guó)確實(shí)存在各為其政的分配方式。[xviii]
· 人口多少。相比不到1000人口的省份，北京更可能會(huì)在一個(gè)有5000萬(wàn)或更多人口的省份面前讓步。
· 按省級(jí)GDP計(jì)算的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。這是要價(jià)能力的另一個(gè)決定性因素。經(jīng)濟(jì)權(quán)力大的省擁有更大的政治籌碼，更易得到更高的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。
IV. 結(jié)果
在本部分，我們將對(duì)中央－省級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行回歸分析。因變量是人均轉(zhuǎn)移支付1和人均轉(zhuǎn)移支付 2，如第三部分所定義。獨(dú)立變量是前面所列示的那些變量。由于還沒(méi)有清楚的模型，下面的回歸報(bào)告與其說(shuō)是一個(gè)檢驗(yàn)理論的嘗試，不如說(shuō)是一個(gè)探索性的工作。他們的作用在于，揭示中國(guó)政府在考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的時(shí)候，在多大程度上被經(jīng)濟(jì)和倫理的考慮所主導(dǎo)，又在多大程度上對(duì)政治的考慮壓倒了對(duì)經(jīng)濟(jì)和倫理的考慮。
表 3說(shuō)明了兩個(gè)因變量各自的線性回歸結(jié)果。在兩種情況下，標(biāo)注為(a)的列指的是包括了理論上相關(guān)的各種指示參數(shù)的回歸系數(shù)。而標(biāo)注為(b)的列指的是排除了所有不顯著提高回歸質(zhì)量的獨(dú)立變量（由0.10水平上的F測(cè)試結(jié)果來(lái)判斷）之后得出的簡(jiǎn)單回歸。
表3的回歸（1a）指的是以人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1為因變量的結(jié)果。從中可得出三個(gè)判斷。首先，公平性考慮沒(méi)有在分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1的過(guò)程中起到作用。5個(gè)變量中的4個(gè)都給出了“錯(cuò)誤”信號(hào)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1與“人均GDP”和“人口密度”正相關(guān)，與“農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重”和“依賴人口比例”負(fù)相關(guān)。換句話說(shuō)，越富的地區(qū)，人口密度越高的地區(qū)，人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越高。那些經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的省份，依賴人口比例越高的地區(qū)，得到的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付反而越低。況且，五個(gè)變量沒(méi)有一個(gè)在統(tǒng)計(jì)上顯著。
其次，政見(jiàn)壓力也沒(méi)有在中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配中起作用。[xix]三個(gè)測(cè)度要價(jià)能力的變量中有兩個(gè)顯示了“正確”信號(hào)。政治局席位和GDP（測(cè)度該省經(jīng)濟(jì)地位的重要性）與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均呈正相關(guān)。只是沒(méi)有一個(gè)達(dá)到統(tǒng)計(jì)上常規(guī)的顯著水平，都在0左右。另一個(gè)測(cè)度省級(jí)要價(jià)能力的變量——人口則與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付負(fù)相關(guān)。人口越少的省份反而得到更高的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移。[xx]這一變量在統(tǒng)計(jì)上也不顯著。
第三，回歸（1a）最驚人的結(jié)果是測(cè)度中央決策者政治考慮的兩個(gè)變量具有很高的顯著性。有關(guān)民族的變量的正系數(shù)具有很高的統(tǒng)計(jì)顯著性（p = 0.000）。非漢族人口比例越高的省，得到的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越高。有趣的是，人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與測(cè)度社會(huì)穩(wěn)定性的變量（“勞動(dòng)爭(zhēng)議/人口的情況”）負(fù)相關(guān)。為了安撫相對(duì)不穩(wěn)定的省份，中央分配給他們更多的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但“勞動(dòng)爭(zhēng)議”嚴(yán)重的省份則不然，他們實(shí)質(zhì)上甚至遭到了懲罰。[xxi]中央的決策者似乎偏愛(ài)那些能維持社會(huì)穩(wěn)定的省份。其實(shí)，以財(cái)政上的讓步獎(jiǎng)勵(lì)有問(wèn)題的省份在政治上是不明智的。
排除掉沒(méi)有通過(guò)F測(cè)試的變量后，回歸（1b）只剩下兩個(gè)變量。省級(jí)的民族構(gòu)成顯著性很高。另外一個(gè)是人均GDP，與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍呈正相關(guān)。考慮到“返還收入”占了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1的四分之三，這一現(xiàn)象就很平常了。如前文所說(shuō)，“返還收入”是1994年以前的財(cái)政體系遺留下來(lái)的制度，其分配不由公平性原則來(lái)主導(dǎo)。由此，富裕的省份從北京獲取的人均“返還收入”非但未減少，反而更多了。
現(xiàn)在，讓我們轉(zhuǎn)而討論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付2。很顯然，回歸（2a）在所有方面都與回歸（1a）多少相似，除了人均GDP系數(shù)以外。雖然人均GDP與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1正相關(guān)，卻與人均轉(zhuǎn)移支付2負(fù)相關(guān)。這意味著決策者在“返還收入”之外對(duì)公正性作了更多的考慮。但是，人均GDP卻與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付2之間負(fù)相關(guān)并具有統(tǒng)計(jì)上的顯著性。更重要的是，測(cè)度政治考慮的兩個(gè)變量在回歸（2a）中仍然高度顯著。在回歸（2b）中也一樣。這顯然證明了決策者在分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付2時(shí)對(duì)政治的考慮超過(guò)了其他任何因素。
如附錄所示，中國(guó)的省級(jí)政府在將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配給縣級(jí)政府時(shí)也基于同樣的政治邏輯。
總之，從表3的回歸結(jié)果來(lái)看，我們可以得出三個(gè)明顯的結(jié)論。首先，公正性考慮在中央與省之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中作用甚微。其次，與傳統(tǒng)的智慧相反，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中涉及的要價(jià)空間極其微小。第三，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最重要的決定因素是決策者的政治考慮，特別是對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的考慮。表3中的所有四種回歸都互相映證和支持了這一結(jié)論。
V.討論
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在于所有具有多級(jí)政府體制的國(guó)家。但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定性因素卻各不相同。有的國(guó)家（如美國(guó)）欣賞有條件（或者是特殊目的）的撥款，其他的國(guó)家（如加拿大）則偏好無(wú)條件（或者一般目的）的撥款。[xxii]無(wú)條件撥款居于主導(dǎo)地位的地方，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按照某種精心設(shè)計(jì)的公式來(lái)計(jì)算，將政治干預(yù)的可能性降到最小（如德國(guó)）。當(dāng)分配一般目的的撥款規(guī)則不明朗時(shí)，就存在很大的要價(jià)空間（如印度和俄羅斯）。[xxiii]有條件撥款居于主導(dǎo)地位的系統(tǒng)則提供了一個(gè)完美的制度環(huán)境以便于展開(kāi)各為其政的政治角逐（如美國(guó)）。[xxiv]
在中國(guó)，一般目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占總財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要部分。不過(guò)，一般目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量里包含了“返還收入”，“返還收入”的分配一般按照特定的公式計(jì)算得來(lái)。即使這些公式?jīng)]有反映平等原則，他們也限制了討價(jià)還價(jià)的范圍。舊的撥款和上交也是如此。無(wú)疑所有測(cè)度要價(jià)能力的變量都幾乎沒(méi)有解釋能力。
如上文所述，設(shè)計(jì)“返還收入”的初衷實(shí)際是為了保護(hù)地方的既得利益，而不是為了縮小日益嚴(yán)重的地區(qū)差距。這解釋了為什么很難找到中央向低收入地區(qū)分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的事實(shí)依據(jù)。在某種意義上，似乎可以很公正地說(shuō)，就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題，中央的決策者沒(méi)有多少任意施為的空間。很多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配已然既定。問(wèn)題是，在他們可以控制的范圍之內(nèi)，又是什么應(yīng)該優(yōu)先考慮。前面部分的分析說(shuō)明國(guó)家的統(tǒng)一也許是他們最為關(guān)切的。
這一點(diǎn)無(wú)疑是個(gè)新發(fā)現(xiàn)。在對(duì)1978－1992年間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一項(xiàng)研究中，Martin Raiser 已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，所有窮省都得到了數(shù)量不等的補(bǔ)助，但最窮的省份卻并未必然得到最高水平的補(bǔ)助。補(bǔ)助水平最高的是那些非漢族人口為主的省份，盡管他們的收入水平超過(guò)了那些最窮的省份。這個(gè)發(fā)現(xiàn)促使他開(kāi)始懷疑中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更可能的是由政治考慮驅(qū)動(dòng)，而不是公正性考慮。[xxv]本研究可以說(shuō)為他的猜想提供了系統(tǒng)性的證據(jù)。
那么，為什么國(guó)家統(tǒng)一在中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配中具有如此顯著的意義呢？
中國(guó)是一個(gè)有著56個(gè)民族的多民族國(guó)家。漢族人口占人口的91％，是多數(shù)民族。其他的人口則分為55個(gè)民族。少數(shù)民族對(duì)中國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展和國(guó)家安全的重要性與他們的人口比重是不成比例的。
首先，盡管人口比例很小，中國(guó)少數(shù)民族的數(shù)量卻很龐大。雖然只占總?cè)丝诘?％，絕對(duì)數(shù)量實(shí)際上超過(guò)了諸如德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)這樣的歐洲大國(guó)。很少人認(rèn)識(shí)到中國(guó)其實(shí)是世界上穆斯林人口最多的國(guó)家之一，其數(shù)量近2000萬(wàn)，比阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)、伊拉克、利比亞和馬來(lái)西亞都要多。
第二，少數(shù)民族的數(shù)量增長(zhǎng)比率超過(guò)了漢族。雖然漢族人口總量在1982到1990年間增長(zhǎng)了10％，但少數(shù)民族的人口總量增長(zhǎng)了35%，從6700萬(wàn)增加到9100萬(wàn)。對(duì) 1995年的總?cè)丝诘?％所作的一項(xiàng)樣本調(diào)研表明，有1億846萬(wàn)人屬于少數(shù)民族，占全國(guó)總?cè)丝诘?.98％，較之1990年的數(shù)據(jù)上升了 0.94%。[xxvi]如果少數(shù)民族繼續(xù)保持這樣的人口增長(zhǎng)率，到2080年，其總?cè)丝趯⑦_(dá)到8億6400萬(wàn)。[xxvii]
第三，少數(shù)民族分布的地區(qū)極廣。每個(gè)省、自治區(qū)和直轄市和多數(shù)縣級(jí)單位都有少數(shù)民族。不過(guò)少數(shù)民族主要聚居于中國(guó)西部，覆蓋了中國(guó)近三分之二的國(guó)土。[xxviii]
第四，少數(shù)民族的主要聚居區(qū)資源大多很豐富。西北地區(qū)富有煤（中國(guó)的主要燃料），西南地區(qū)有無(wú)限的水電潛力。青海柴達(dá)木盆地有大量天然氣，新疆塔里木盆地又有油又有氣。黃金和其他金屬礦在西藏、貴州和云南都很富饒。能源是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的瓶頸。西部地區(qū)看來(lái)掌握著未來(lái)的鑰匙。
最后，中國(guó)的少數(shù)民族主要生活在邊疆地區(qū)，如北部的蒙古人，西部的維吾爾和藏族人，西南的壯族、彝族和白族。換句話說(shuō)，中國(guó)的邊疆主要由少數(shù)民族居住著。在新疆、西藏、內(nèi)蒙古、云南和廣西的很多邊疆地區(qū)的縣鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)厝丝诘?0％以上都是少數(shù)民族。從安全角度考慮，這些地區(qū)對(duì)中國(guó)國(guó)防的前哨具有巨大的戰(zhàn)略價(jià)值。
正是認(rèn)識(shí)到了少數(shù)民族的正式地位及其戰(zhàn)略重要性，中國(guó)劃分了四級(jí)行政自治機(jī)構(gòu)，包括5個(gè)自治區(qū)，30個(gè)自治州，120個(gè)自治縣（在內(nèi)蒙古和滿洲，又稱為自治旗），1200多個(gè)自治村。雖然這些自治地區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)厥聞?wù)并不享有真正的政治控制，但身為少數(shù)民族卻擁有自治地區(qū)的事實(shí)總是令人愉快的，那些確認(rèn)為少數(shù)民族的團(tuán)體能夠通過(guò)各種實(shí)際的項(xiàng)目獲得利益。最明顯的特權(quán)有如發(fā)言權(quán)，學(xué)習(xí)本族語(yǔ)言的權(quán)利，宗教信仰自由，以藝術(shù)和流行文化形式表達(dá)各自文化差異的權(quán)利，生育更多子女，子女獲得更多的教育機(jī)會(huì)，獲得公職的更多機(jī)會(huì)，更重要的是，納更少的稅，接受更多的補(bǔ)助。
1980 年以前，自治地區(qū)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性很高。居住在貧困地區(qū)的漢族居民的依賴性也是如此。從1980年代早期開(kāi)始，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的額度實(shí)質(zhì)上減少了。結(jié)果，貧困地區(qū)不復(fù)能得到以前那么多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然也有例外。如Martin Raiser在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付多的省都是少數(shù)民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究顯示了這種分配模式的連續(xù)性。
促使決策者青睞少數(shù)民族的是一種強(qiáng)烈的希望維持國(guó)家統(tǒng)一的愿望。在中國(guó)人的靈魂深處，人們非常懼怕國(guó)家分裂。從公元前221年秦始皇首次統(tǒng)一中國(guó)之后，國(guó)家一直處于分分合合的狀態(tài)。晚近至1910年代和1920年代，中國(guó)還在軍閥割據(jù)之下。中國(guó)大陸的完全統(tǒng)一是1950年代早期的事情。因此，中央政府的領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)然很希望維持國(guó)家統(tǒng)一，不管代價(jià)如何。中國(guó)現(xiàn)在是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，沒(méi)有任何導(dǎo)致分裂的緊迫危險(xiǎn)，而中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人連任何分裂的可能都不希望看到。
使中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人焦慮的事情有兩個(gè)方面。首先，在沿海以漢族為主的地區(qū)和西部少數(shù)民族主要分布的地區(qū)之間，經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)擴(kuò)大。中國(guó)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革更是擴(kuò)大了業(yè)已存在的差距。[xxix]幾乎沒(méi)有跡象表明東部的繁榮滲漏到了西部，中央的決策者完全有理由擔(dān)心這種不平衡會(huì)對(duì)久已存在的不同民族、語(yǔ)言和文化之間的怨恨火上加油。其次，在中國(guó)邊疆地區(qū)，特別是新疆和西藏存在的分裂活動(dòng)和民族動(dòng)蕩，構(gòu)成了北京的另一重?zé)馈Ｌ貏e是中國(guó)中亞邊境上新出現(xiàn)了幾個(gè)國(guó)家，促使中國(guó)更多地關(guān)注分裂情緒是否會(huì)擴(kuò)散到中國(guó)的穆斯林地區(qū)。北京的挑戰(zhàn)是如何讓少數(shù)民族確信與中央政府合作比分裂出去對(duì)他們更有利。為此，中央的決策者必須考慮少數(shù)民族的利益。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)平抑民族或宗教獨(dú)立情緒（無(wú)論真的還是潛在的情緒）的工具。這是中國(guó)政府愿意甚至很高興接受的東西。事實(shí)上，不管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題何時(shí)發(fā)生，中央政府從不厭煩地一再?gòu)?qiáng)調(diào)民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)被優(yōu)待。[xxx]省級(jí)政府也照此辦理。[xxxi]
在表4中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配中的政治考慮非常明顯。8個(gè)少數(shù)民族聚居的省份，當(dāng)?shù)厝司淖詣?chuàng)收入通常比其他省份要低。由于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，8個(gè)省份的人均支出則總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于除北京、天津、上海和廣東外的其他地區(qū)。更有趣的是，在分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，中央政府似乎給予最容易受到民族分裂影響的省份，如藏族人和穆斯林居住的地區(qū)（西藏、新疆、青海和寧夏）以絕對(duì)優(yōu)先權(quán)。另一方面，少數(shù)民族幾乎不生事端的省份，如廣西和貴州，在北京考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)就沒(méi)有那么受重視。
結(jié)論
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往被假定是按照公正性原則進(jìn)行分配的。但政治家們通常會(huì)運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尋求其他的政治目標(biāo)。本研究揭示了中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付追隨的是地區(qū)平等之外的其他考慮。中央政府的決策者們對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的重視似乎完全左右了政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付決策。結(jié)果，非漢族人口多的地區(qū)往往比漢族人口多的地區(qū)得到更多的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即使前者的人均GDP高于后者。例如，有十個(gè)省份的人均GDP都低于新疆，但新疆接受的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額是那十個(gè)省份的好幾倍（見(jiàn)表4）。對(duì)此的唯一解釋只能是新疆的非漢族人口占多數(shù)。更驚人的是對(duì)陜西、甘肅和寧夏所作的比較。在中國(guó)，這三個(gè)省連在一塊，統(tǒng)稱陜甘寧地區(qū)，三省在所有方面幾乎都一樣，除了一點(diǎn)：寧夏是中國(guó)最大的穆斯林聚居區(qū)，而陜西和甘肅是漢族文化的發(fā)祥地。這一區(qū)別至關(guān)重要，它解釋了為什么寧夏每年接受的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比兩個(gè)鄰居都高，盡管事實(shí)上寧夏的人均GDP更高一些（表4）。
這一發(fā)現(xiàn)是否意味著北京不關(guān)心地區(qū)不平衡問(wèn)題呢？也許不是。畢竟，日益擴(kuò)大的地區(qū)差距，即使同是漢族居住的省份之間的差距也會(huì)削弱國(guó)家的政治穩(wěn)定性。問(wèn)題是，中國(guó)中央政府完全沒(méi)有足夠的可供處置的財(cái)政資源來(lái)解決這些問(wèn)題。1998 年，政府收入（包括省級(jí)上交）只占GDP的7％，遠(yuǎn)低于多數(shù)國(guó)家的比例（20％以上）。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府處置。1994年的財(cái)稅制度要求中央政府“返還”其收入的固定份額（1998年為38%）給各省。剩下的部分遠(yuǎn)不敷中央政府自己的基本支出。為了給省級(jí)政府以轉(zhuǎn)移支付，中央政府被迫大舉借債。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔細(xì)排定優(yōu)先順序。北京認(rèn)為最可怕的前景是當(dāng)?shù)貐^(qū)不平衡與民族和文化差異交織在一起的噩夢(mèng)出現(xiàn)。因此，分配有限財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)就落在安撫民族和宗教團(tuán)體上面，盡管伴隨著使?jié)h族人口為主的窮省倍受打擊的風(fēng)險(xiǎn)。在此意義上，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確實(shí)成了為國(guó)家統(tǒng)一付出的代價(jià)。國(guó)家統(tǒng)一需要代價(jià)，但是在中國(guó)決策者看來(lái)，這個(gè)代價(jià)是值得的。
表 1: 1998年中國(guó)31省市的財(cái)政不平衡
1998年中國(guó)31省市的財(cái)政不平衡
表 2: 1998年中央與地方間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
1998年中央與地方間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
表 3: 1998年中央與省之間的轉(zhuǎn)移支付的解釋
(表略)
表 4:對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
附錄1: 省－縣間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
仿照中央－省級(jí)間的財(cái)政關(guān)系，所有省級(jí)政府也在各自權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)縣級(jí)政府作財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排。除了從北京得到的錢，一些省級(jí)政府還從自己的預(yù)算中撥出資金用于向下的轉(zhuǎn)移支付。安排的細(xì)節(jié)上各省差異很大，但流進(jìn)或流出各縣的資金基本上皆可劃入第二部分所提到的四個(gè)類別。[xxxii]不幸的是，我們沒(méi)有各省對(duì)縣級(jí)政府的“過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付”的信息，該項(xiàng)被合并計(jì)入了“新的補(bǔ)助”一類。表1.1給出了1998年省－縣間轉(zhuǎn)移支付的詳細(xì)信息。
在本附錄中，我們對(duì)省－縣間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了回歸分析。需要注意的是，列示于第三部分的一些獨(dú)立變量在省－縣級(jí)分析中不可復(fù)得了。
省級(jí)政府如何向縣級(jí)政府分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付呢？他們是否遵循與中央政府一樣的政治邏輯呢？表B提供了問(wèn)題答案的線索。遺憾的是，由于很多重要變量上的數(shù)據(jù)不可得，表 1.2的兩種回歸都只包含了5個(gè)獨(dú)立變量。
表1.1中的回歸（A）說(shuō)明的是在人均轉(zhuǎn)移支付1為因變量時(shí)的結(jié)果。5個(gè)變量中的4個(gè)變量的系數(shù)在1％水平上顯著不同于0。唯一的例外是人均GDP，我將其解釋為要價(jià)能力的一個(gè)指數(shù)。另一個(gè)要價(jià)能力的測(cè)度變量是人口數(shù)量，其回歸系數(shù)顯著但給出的也是“錯(cuò)誤”信號(hào)。一個(gè)可能的解釋是，人口分布稀疏的縣里，非漢族人口比例可能較高。如下所示，這些地區(qū)通常獲得更多的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。不管怎么說(shuō)，人口數(shù)量沒(méi)有表現(xiàn)出要價(jià)籌碼的特征來(lái)。
對(duì)公正性考慮的兩個(gè)指數(shù)——人均GDP和農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重——不僅在統(tǒng)計(jì)上顯著，而且在回歸（A）中給出了“正確”信號(hào)。這意味著省級(jí)政府在分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（包括返還收入）時(shí)實(shí)質(zhì)上受到了公正性考慮的驅(qū)動(dòng)。不過(guò)，這不說(shuō)明政治性考慮不重要。實(shí)際上，一縣是否為自治地區(qū)的虛變數(shù)高度顯著。[xxxiii]如果一縣是自治縣，那么它就會(huì)比非自治縣地區(qū)得到更多的省級(jí)人均財(cái)政支付。
表 1.1: 1998年省－縣間轉(zhuǎn)移支付
1998年省－縣間轉(zhuǎn)移支付
表1.2中的回歸（B）顯示的是人均轉(zhuǎn)移支付2，或者說(shuō)是排除了“返還收入”的轉(zhuǎn)移支付為因變量時(shí)的結(jié)果。它揭示出幾乎與回歸（A）一樣的模式。唯一的區(qū)別是人均GDP現(xiàn)在與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付正相關(guān)。其他的條件相等，越窮的縣從省級(jí)政府得到的人均轉(zhuǎn)移支付2就越少。這使人異常困惑，因?yàn)楣钥紤]在分配轉(zhuǎn)移支付2中具有比轉(zhuǎn)移支付1更多的權(quán)重。我們無(wú)法提出任何似是而非的解釋，只能指出該系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上是不顯著的。最讓我們感興趣的是回歸（B）再次確認(rèn)了決策者對(duì)國(guó)家統(tǒng)一所賦予的重要性。在任何給定的收入水平，具有少數(shù)民族自治縣的地位都能
給他們帶來(lái)多得多的人均轉(zhuǎn)移支付2。
表1.2: 1998年省－縣間轉(zhuǎn)移支付的解釋
(表略)
（翻譯：王清容）
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[i] 作者為香港中文大學(xué)政府與公共管理系教授。
[ii] 例如，見(jiàn)James M. Buchanan, “Federalism and Fiscal Equity,” American Economic Review, Vol. 40, No. 4 (September, 1950), pp. 583-99; William H. Oakland, “Fiscal Equity, An Empty Box,” National Tax Journal, Vol. 47, No. 1 (March, 1994), pp. 199-210.
[iii] 馬軍， “Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries,” Macroeconomic Management and Policy Division, Economic Development Institute, the World Bank, May 1997, pp. 1-2.
[iv] William D. Nordhaus, “Political Business Cycles,” Review of Economic Studies, Vol. 42 (1975), pp. 169-90; Michael J. Rich, “Distributive Politics and the Allocation of Federal Grants,” American Political Science Review, Vol. 83 (1989), pp. 193-213.
[v] 見(jiàn) Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.” Also see M. Govinda Rao and Nirvikar Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India,” 未出版作品， University of California at Santa Cruz, 2000.
[vi] Ullrich Heilemann和 Wolfgang H. Reinicke, “Together Again: The Fiscal Cost of German Unity,” The Brookings Review, Vol. 13, No. 2 (Spring, 1995), p. 42-47; Wolfgang Renzsch, “Financing Germany Unity: Fiscal Conflict Resolution in a Complex Federation,” Publius, Vol. 28, No. 4 (Fall, 1998), pp. 127-146.
[vii] Daniel Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” British Journal of Political Science, Vol. 26 (1996), pp. 299-335; “Deciphering Russia’s Federal Finance: Fiscal Appeasement in 1995 and 1996,” Europe-Asia Studies, Vol. 50, No. 5 (1998); “Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994,” British Journal of Political Science, Vol. 28 (1998), 185-222.
[viii] Treisman, “Fiscal Redistribution in a Fragile Federation,” p. 198.
[ix] 按照Melanie Beresford, 一個(gè)在 澳大利亞Macquarie University工作的越南專家。當(dāng)越南政府分配財(cái)政轉(zhuǎn)移時(shí)，最重要的考慮是安撫少數(shù)民族。 個(gè)人交流，July 23, 2001。
[x] 在附錄1，我們使用了另一組覆蓋了31個(gè)省市單位2135個(gè)縣的數(shù)據(jù)。
[xi] 中國(guó)人均支出的變異系數(shù)小于俄羅斯，但比美國(guó)大，見(jiàn)Treisman, “Deciphering Russia’s Federal Finance,” p. 895.
[xii] Nicholas R. Lardy, "Regional Growth and Income Distribution in China," in Robert F. Dernberger, ed., China's Development Experience in Comparative Perspective, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1980, pp. 172-73.
[xiii] 王紹光 "China's 1994 Fiscal Reform: An Initial Assessment," Asian Survey, Vol. XXXVII, No. 9 (Sept. 1997), pp. 801-817.
[xiv]. 減少對(duì)窮困省份財(cái)政轉(zhuǎn)移的災(zāi)難性影響可見(jiàn)于貴州的實(shí)例。在1980年早期，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支持了該省近60％的總預(yù)算開(kāi)支。到1993年，這一數(shù)字降至不到 20％。Loraine A. West 和Christine P.W. Wong, "Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China: Some Evidence in the Provision of Social Services," Oxford Review of Economic Policy, Vol. 11, No. 4；Mark Selden, "China's Rural Welfare System: Crisis and Transformation," “中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)：第9個(gè)五年規(guī)劃期間的前景”會(huì)議論文， National Cheng Kung University, Tainan, Taiwan, June 7-10, 1997.
[xv] 王紹光和胡鞍鋼，中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告， 沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1993；香港：牛津大學(xué)出版社，1994。英文翻譯版本名為 "Strengthening Central Government's Leading Role Amid China’s Transition to a Market Economy," Chinese Economic Studies, Vol. 28, No. 3 (May-June 1995) and No. 4 (July-August, 1995)。還可見(jiàn)胡鞍鋼，王紹光，康曉光，中國(guó)地區(qū)差距報(bào)告，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1995
[xvi] 一省的凈損失按下式計(jì)算：
R = S + 75%V - T
R是該省第一年的凈損失或者是補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)；S是來(lái)自消費(fèi)稅的收入；V是來(lái)自VAT的收入；T是該省1993年的實(shí)際收入。
[xvii] 1995年后的每一年，財(cái)政部都發(fā)布關(guān)于再分配計(jì)算公式的詳細(xì)大綱。關(guān)于各年大綱的詳細(xì)資料，可參見(jiàn)張宏力，中國(guó)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 ， (北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999).
[xviii] 對(duì)俄羅斯的研究中，一個(gè)地區(qū)是否在莫斯科擁有常駐代表處被作為測(cè)度該地區(qū)影響力大小的變量。見(jiàn)Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” p. 316.中國(guó)的情況是，每個(gè)省都在北京擁有常駐聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。
[xix] 這一點(diǎn)上，中國(guó)與俄羅斯很不一樣。見(jiàn)Daniel Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia;” “Fiscal Redistribution in a Fragile Federation;” “Deciphering Russia’s Federal Finance.”
[xx] 俄羅斯也是如此。見(jiàn) Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” p. 325. 但在關(guān)于印度的財(cái)政政治研究中，人口與人均財(cái)政轉(zhuǎn)移正相關(guān)。見(jiàn)Rao 和Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India,” p. 23.
[xxi]相反，在俄羅斯，罷工越多的地區(qū)可能獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。見(jiàn) reisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” p. 319.
[xxii] 馬軍， “Intergovernmental Fiscal Transfers: A Comparison of Nine Countries,” the World Bank, 1997.
[xxiii] Rao和Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India;” Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.”
[xxiv] John Ferejohn, Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation 1947-68 (Stanford: Stanford University Press, 1974).
[xxv] Martin Raiser, “Subsidizing Inequality: Economic Reforms, Fiscal Transfers and Convergence across Chinese Provinces,” The Journal of Development Studies, Vol. 34, No. 3 (Feb. 1998), pp. 1-26.
[xxvi] 全國(guó)人大信息辦公室， National Minorities Policy and Its Practice in China，1999年9月， 北京
[xxvii] 張?zhí)炻罚?1999， “現(xiàn)代中國(guó)少數(shù)民族人口狀況”，中國(guó)當(dāng)代移民和民族會(huì)議論文，1999年10月7-8日， Institute of Nationality Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing.
[xxviii] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，1999 (北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社， 1999), p. 37.
[xxix] 王紹光和胡鞍鋼，中國(guó)：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué) (Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1999).
[xxx] 按照政府發(fā)布的少數(shù)民族問(wèn)題的白皮書(shū)，“國(guó)家在1955年就建立了‘民族地區(qū)補(bǔ)助，’1964年建立了靈活的民族地區(qū)基金，采納了優(yōu)待少數(shù)民族的財(cái)政政策，即提高少數(shù)民族地區(qū)自留資金的比例以幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健０凑战y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，采用上述三種優(yōu)惠政策，截至1998年，國(guó)家向少數(shù)民族地區(qū)累計(jì)提供了168億元的補(bǔ)助。從1980年開(kāi)始，中央財(cái)政部門對(duì)5個(gè)自治區(qū)和3個(gè)少數(shù)民族人口較多的省份（云南、貴州和青海）實(shí)施了配額補(bǔ)助體系。上述三種優(yōu)惠政策已經(jīng)包括進(jìn)配額補(bǔ)助系統(tǒng)。從1980到1998年，自治區(qū)從中央財(cái)政部門獲得的配額補(bǔ)助超過(guò)了1400億元。1994年，中國(guó)開(kāi)始改革“收入－分享－規(guī)劃”的財(cái)政管理體系。同時(shí)，所有對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的特有補(bǔ)助和專門的財(cái)政分配政策都予以保留。考慮到中國(guó)于1995年實(shí)施的過(guò)渡時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，國(guó)家臨時(shí)增加了與5個(gè)自治區(qū)和云南、貴州、青海等地的自治州相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策內(nèi)容，向民族地區(qū)提供優(yōu)惠政策。與政策相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)目隨著國(guó)家財(cái)政能力的上升而穩(wěn)步增長(zhǎng)。1998年中央給5個(gè)自治區(qū)和貴州、云南和青海等少數(shù)民族聚居區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額達(dá)到近290億元，占國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的48％。”全國(guó)人大信息辦公室，National Minorities Policy and Its Practice in China (Beijing, 1999)
[xxxi] 例如，參見(jiàn)《青海省過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》(1997年12月5日); 《湖南省人民政府關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干優(yōu)惠政策的通知》(2000年4月25日).
[xxxii] 關(guān)于省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付的安排，見(jiàn)張宏力，中國(guó)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；江偉莊，中國(guó)分稅制的決策與實(shí)踐 (北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998)；杜善學(xué)，蘇明，李浩，地方財(cái)政平衡問(wèn)題研究（太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1999）； 楊燦明，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究文集，（北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000）
[xxxiii] 在縣一級(jí)總共有642個(gè)少數(shù)民族自治單位，包括所有的自治縣和自治州、自治區(qū)內(nèi)的縣。見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，1999年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1999), p. 37.
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