美金融改革方案存漏洞

香港商報

    上周美國政府宣布金融改革方案,新方案卻令人有雷聲大雨點小的感覺,力度遠遠不足以防止金融海嘯再發生,有人甚至指下一次金融海嘯再臨只是時間問題。

　　市場原先估計美國會成立超級金融監管局,嚴格監管所有金融機構,過度信貸、衍生工具泛濫,以及管理層花紅等等問題。而此次美國政府公布的金融改革方案,主要是加強聯儲局的監管權力,尤其是大型金融機構包括商業銀行、投資銀行及保險公司,防止這些巨型金融集團倒閉令市場產生不可承受的系統風險。不過新方案另一方面卻削弱了聯儲局的權利,為了防止次按及信用卡危機再發生,美國政府成立了新的消費金融保護局(CFPA)。

　　聯儲局變為超級監管機構

　　經過2007年次按危機從而引發金融海嘯的教訓,美國政府將分散在幾個政府機構的消費者信貸監管權力集中在新成立的消費金融保護局,監督銀行消費者信貸,預防濫借再度發生,拖累整個金融體系。

　　至於聯儲局要入市挽救金融機構,首先得到財政部同意方可進行,失去了現有的自主獨立權,但另一方面又增加了監管對沖基金、金融衍生產品、私人金融合約、場外期權及衍生產品等權力。聯儲局基本上從中央銀行、管理及實施金融及貨幣政策而變身成為一個超級金融監管機構。

　　新方案放過信貸評級機構令人費解

　　總括而言,市場對新金融改革方案有四大批評:第一是完全沒有提及管理層的花紅問題,金融海嘯發生其中最主要原因是管理層為了賺取更多花紅而讓公司冒不可承擔的風險,而美國國際集團過度投資信貸違約掉期是最明顯的例子。;新改革方案完全沒有改正歪風,以后管理層不顧風險而拚命擴充,隨時會有再犯的可能。第二是忽略了監管評級機構,次按風暴發生,評級機構有不可推卸的責任,標準普爾及穆迪為了賺更多錢,將經包裝的次按化妝為AAA最高評級的債券,直接令到美國國際集團因信貸違約掉期而面臨倒閉危機,而美國政府直接損失達到2000億美元,而這次改革方案完全放過信貸評級機構,實在令人費解。第三是對大殺傷力的場外衍生產品的監管,單是信貸違約掉期單一產品總市值已經等於美國國民生產的4倍,有切實需要將這系統風險大幅降低,但新方案仍然容許存在這些大殺傷力衍生武器,有人預測信貸違約掉期會再度肆虐金融市場,造成極大的系統破壞。第四是沒有認真改革「大到不能倒閉」的問題,房利美、房貸美、花旗集團、美國國際集團已經花了納稅人萬億美元,但它們仍然存在,繼續燒納稅人的金錢,看來有需要將這種巨無霸拆細。

　　人類的貪婪往往會將理智埋沒,只要這次金融海嘯過去,市場很快就忘記金融海嘯的教訓,10年之后全球金融市場又或面臨世紀金融危機。

附文：

奧巴馬政府的金融監管改革方案（譯）

奧巴馬政府在2009年6月17日拋出了金融改革方案（以美國財政部的名義發布），原文共計89頁，詳細敘述了奧巴馬政府對于金融監管體系的改革方案，包括相關理由。我選譯了該報告的引言(introduction)部分，即前10頁，可以對計劃有概貌的了解。如需要進一步了解，請閱讀原文。就美國方面的反應而言，贊成與批評并行（說得有點廢話，美國從來沒有一致通過什么的，除了911之類），有不少人認為改革力度不夠。從安然事件之后會計準則體系的調整來看，美國作為金融核心國家，其監管政策的最終改革方案將被各國所仿效。目前的方案還沒有最后通過，仍有變數，不過大的方面應該就是這些了。

以下內容由慕峰選譯自

Financial Regulatory Reform

A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation

By Department of the Treasury

轉載請包括本文全部內容，包括鏈接，嚴禁用于盈利性目的或私利。

金融監管改革

新基礎：重建金融監管

美國財政部

引言

在過去兩年里我們經歷了自大蕭條以來最為嚴重的金融危機。美國人民正在與失業、破產、房價下滑及儲蓄損失做著艱難的斗爭。這些挑戰迫使政府采取非常規的措施去拯救我們的金融體系以使人民能夠獲得貸款購買汽車或房產，為孩子支付學費或為商業活動提供融資。

這一危機可以溯源到數十年前。長年沒有嚴重的經濟衰退使得中介和投資者之間孕育出了自滿的氣氛。而諸如長期資本管理公司臨近破產和亞洲金融危機這樣近期的金融事件對美國經濟發展影響很小，這又加劇了我們的市場和企業對金融市場反彈的期待。資產價格尤其是房地產價格的上升，隱蔽了脆弱的信用貸款標準（credit underwriting standards），也掩蓋了整個金融體系內杠桿增加的情況。

對我們大多數經驗豐富的金融企業而言，其風險管理體系沒有跟上新金融產品的復雜程度。由于市場缺乏證券化貸款的透明度和標準，這又加劇了貸款標準的削弱。由于投資者過分依賴信用評級機構，市場規律一度失靈。而整個金融服務行業的薪酬安排都是以長期價值的損失為代價來換取短期的利潤。

普通家庭眼見有不斷增加的機會去獲得貸款信用，但他們的所得卻處于消費者保護失利的陰影之下，這使得美國人背負著他們并不明白也無法承受的債務。

盡管這一危機有多種原因，目前很明確的是，政府理應為避免這些源自失控并且對我們的金融體系的穩定造成損害的諸多問題做得更多。對金融企業監管的缺失和不利對我們政府的能力提出了挑戰，即如何去監督、防范或解決這些企業所造成的危機。沒有監管部門將保護經濟和金融體系的工作視為一個整體。現有的對銀行控股公司(bank holding company)的監管集中于保護子銀行(subsidiary bank)，但沒有一個針對整個銀企(the whole firm)的完整規定。投資銀行被允許由其選擇不同的形式以處于不同的監管之下，這導致它們規避了對杠桿的足夠限制。其他企業，諸如AIG，擁有保險存托(insured depositories)，但卻規避了對嚴格的控股公司監管的非難，因為它們擁有的這些存托在技術上來說并非相關法律所規定的“銀行”。

我們現在必須恢復對我們的金融體系是一個整體的信心。對普通家庭和企業長久的經濟傷害將時刻提醒我們改革我們的金融監管體系及使我們的經濟恢復正軌是多么的必要和迫切。我們必須為金融監管建立一個簡便且能有效執行的新基礎，以對消費者和投資者進行保護，這一基礎應具有創新性并且能夠適應金融市場的變化。

在下述部分，我們建議進行改革以滿足5個核心目標：

（1）促進對金融企業的有力監管（supervision and regulation）。對于市場功能有關鍵影響的金融機構(finacial institutions)應當受限于強力的監督(oversight)之下。不應出現對金融體系造成重大風險的金融企業處于監管之外或監管不利的情況。在金融監督（oversight and supervision）方面，我們需要清晰的課責(accountability)。我們建議：

     設立一個新的金融監管部門的金融服務監督委員會（Financial Services Oversight Council of financial regulators），由其識別新出現的系統風險并促進一體化合作。

     給予聯邦儲備委員會（譯注：以下簡稱“聯儲”）新的授權，使其能夠監督所有可能對金融穩定構成危脅的企業，即便它們不擁有銀行。

     要求所有金融企業符合更堅實的資本要求（stronger capital）和其他的審慎標準，對于大型的相互關聯(interconnected)企業而言甚至有更高的標準。

     設立一個新的國家銀行總監（National Bank Supervisor），由其監督所有的聯邦特許銀行。

     廢除聯邦儲蓄章程（federal thrift charter）和其他允許存款機構(depository institutions)規避聯儲關于銀行控股公司規定的漏洞。[1]

l         對沖基金和其他私募期貨基金(private pools of capital)的顧問需要在美國證監會(SEC)注冊。

（2）建立對金融市場的全面監管。我們的主要金融市場必須足夠強健，以經得起系統范圍的壓力和一個或多個大型機構的失利（failure）。我們建議：

     強化證券市場的規制，包括對市場透明度提出新的要求，對信用評級機構進行更強規制，以及要求發行人和原始權益人（originators）在證券化債務中保留金融權益。

     對所有的OTC衍生產品進行全面監管。

     對聯儲進行了新的授權，使其能夠監督支付，清算，和結算。

（3）保護消費者和投資者免受金融濫用的損害。為了重建我們市場中的信用(trust)，我們需要對消費者金融服務和投資銀行進行有力和持續的監管。我們不應將這一監管建筑在推測或抽象模型的基礎上，而應當建筑在人們是如何進行金融決策的真實數據基礎上。我們必須推進透明、簡便、公平、課責和便利（access）。我們建議：

    設立一個新的消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Agency），令其保護消費者在金融業免受不公平、欺詐和違規操作(abusive practices)的損害。

    制定更有力的規定，以促進透明、公平，并使消費者和投資者獲得合理的產品和服務。

    為消費者金融產品和服務的提供者建立一個公平競爭的平臺并對其設定更高的標準，無論其是否屬于銀行的一部分。

（4）向政府提供其所需的金融危機管理工具。我們需要明確，政府需要管理危機的工具，以便一旦危機發生，我們不會在緊急救援（bailout）和金融崩潰之間作出被動選擇。我們建議：

    建立一個新的體制以解決非銀行金融機構的破產可能會造成的嚴重系統性影響。

    修改對聯儲的緊急貸款授權以促進課責。

（5）提高國際監管標準并促進國際合作。我們所面臨的挑戰并非只是美國的挑戰，而是全球的挑戰。因此，如同我們要在美國建立一個高監管標準，我們必須要求世界同樣如此。我們建議：

   要求進行國際改革以支持我們在國內的努力，包括增強資本架構（capital framework）；促進對全球金融市場的監管；對活躍的跨國企業進行合作監管；強化危機管理工具。

除了對監管的授權和實踐的實質性改革之外，本報告還包括對于我們監管體系的重大重構的建議。我們建議設立金融服務監督委員會，由財政部官員任主席，聯邦主要的金融監管部門的首腦作為其成員。我們也建議設立兩個新的機構。我們建議設立消費者金融保護局，其作為一個獨立的實體，在信用、儲蓄及支付市場對消費者予以保護。我們也建議設立國家銀行總監，其以獨立的身份隸屬于財政部并作為單一的機構負責對聯邦特許存款機構（federally chartered depository institutions）的監管。為了推進在保險領域的國際合作，我們建議在財政部下設國際保險辦公室（Office of National Insurance）。

在我們的建議下，聯儲和聯邦儲蓄保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）將保持其對州許銀行（state-chartered banks）的監管角色，而國家信用社管理局（National Credit Union Administration, NCUA）將保持其對信用單位的權力。證監會和商品期貨交易委員會（CFTC）將保持其現有的作為市場監管者的責任和權力，盡管我們建議協調期貨和證券的監管框架。

本報告所包括的建議并不代表一套完整的金融監管領域所需要的改革方案。今后應當有更多所為。我們專注于本質的方面：解決目前危機的原因，建立一個對消費者公平且更穩定的金融體系，幫助防范未來的危機。

上述建議是經廣泛商討后的產物，參與者來自：總統工作委員會金融市場部門（President’s Working Group on Financial Markets）的成員，國會議員，學者，消費者和投資者的擁護者，社區組織，商業界，工業和市場參與者。

1. 促進對金融企業的有力監管

在導致目前金融危機的這些年份里，風險在我們的金融體系內加劇產生。資產價格尤其是房產價格的升高，隱蔽了貸款標準的嚴重惡化。國家最大的金融企業已經高度杠桿化，它們開始變得依賴于不穩定的短期融資。在很多事例中，企業風險管理體系的脆弱使得它們不明白（unaware of）資產負債表內及表外的風險敞口增加。信用爆炸緊隨著房產泡沫。由于能隨意獲得短期貸款信用，企業在危機中并沒有為它們所需的流動性進行任何計劃。當資產價格開始下降并且市場流動性凍結時，企業被迫返還貸款，并被限制其家庭和商業的信用。

我們的監管框架無法應對這樣大范圍的危機。誠然，我國大多數最大的、相互關聯程度最高的及杠桿化程度最高的金融企業確實處于聯邦政府部門的監管之下。但這些形式的監管并不足夠也并不一致。

首先，資本要求和流動性要求過低。監管部門并未要求企業持有足以覆蓋（cover）交易性資產（trading assets）、高風險貸款（high-risk loans）及表外債務（off-balance sheet commitments）的足夠資本，也未要求企業在經濟情況良好時增資以為在經濟情況不好時作準備。監管者也未要求企業作出計劃來應對流動性的嚴重削減。

其次，在系統的基礎上，監管部門并未考慮大型的、相互關聯的及高杠桿化機構的失利將加害于金融體系和經濟。

再次，聯邦多個部門對于大型金融企業合并運營（consolidated operations）的監管責任被割裂了。監管責任的條塊劃分和關于“銀行”法律定義的漏洞使得銀行的擁有者和其他保險存托機構可以選擇其監管者。

最后，投資銀行的運營缺乏政府足夠的監督。貨幣市場共同基金易受到傷害。對沖基金和其他私募期貨基金完全處于監管框架之外。

為了創立一個金融監管的新基礎，我們將促進建立對所有金融機構更有力和更一致的監管標準。相似的金融機構應當適用相同的監管標準，并且不應有所差別、漏洞或有機會簡易適用。

我們建議設立由財政部官員任主席的金融服務監督委員會，由其填補監管漏洞，促進政策和糾紛解決的合作，識別企業和市場行為中新出現的風險。該委員會將包括聯邦主要監管部門的首腦并由財政部永久配備工作人員。

我們建議改進聯儲目前對于銀行控股公司的監管權力，以建立對擁有銀行的公司的全面監管的課責制度。具體而言，那些因其失利(failure)而將導致體系穩定的相互關聯的企業，應當處于聯儲的全面監管之下，無論它們是否擁有保險存托機構。這些企業不應能夠通過改變它們的法律結構而規避對它們風險活動的監督。

在我們的建議中，最大的，最具有相互關聯性的，以及杠桿化程度最高的機構將面臨比其他企業更嚴格的審慎監管，包括更高的資本要求和更有力的合并監管（consolidated supervision）。實際上，我們的建議將迫使這些企業將那些它們在失利時會轉由社會承擔的花費內化為其自身的成本。

2. 建立對資本市場的全面監管

目前的金融危機是在我們的金融市場經歷了一個長期且顯著的發展和創新之后而發生的。新的金融工具允許信用風險廣泛擴張，使得投資者能夠以新的方式多樣化其投資組合，并使銀行能夠將它們原本反應在資產負債表中的風險予以掩蓋。通過證券化，按揭和其他貸款能與相似的貸款聚合，并按份出售給大量及分散的具有不同風險偏好的投資者。通過信用衍生產品，銀行能將它們的大量信用風險轉嫁給第三方而不用出售相關貸款(underlying loans)。這樣的風險分擔被認為能夠廣泛地減少系統性風險，提高效率，并有助于更好地分配資源。

然而，上述程序非但沒有合理地分配風險，反而經常將風險以不透明和復雜的形式予以集中。就由支付、清算和結算構成的市場基礎而言，以及就全國金融監管而言，創新對于大多金融機構的風險管理體系來說發展得過快，

證券化，通過切割借方與貸方的傳統關系，產生了市場規律無法矯正的利益沖突。貸款原始權益人未能要求足夠的證明收入和支付能力的文件。證券化機構未能為它們打算購買的貸款設定足夠高的標準，這促使貸款標準下降。投資者完全依賴于信用評級。信用評級經常未能準確地描述被評級產品的風險。在所有情況下，缺乏透明導致市場參與者不能理解他們所從事行為的全部風險性質。

OTC衍生產品市場風險的增加，被認為將風險擴散到其能承受的極致，并成為本次危機中通過金融部門蔓延的主要原因。

我們建議將全部OTC衍生產品和ABS市場納入一個協調并相互合作的監管框架中，以要求其透明并加強市場紀律。我們的建議是將底稿建檔(record keeping)和報告的要求施加于所有OTC衍生產品。我們也建議增強對OTC衍生產品市場交易商的審慎監管，即通過要求全部的標準化OTC衍生產品交易在規定的和透明的地點交易，并且通過規定的中央交易對手進行清算。

我們建議加強聯儲在市場基礎方面的權力，以減少（危機）在金融企業與市場之間蔓延的潛在可能。

最后，我們建議調和對期貨和證券的法定監管(statutory)和規則監管(regulatory)管轄范圍。盡管證券市場和期貨市場存在不同，但這兩個市場的規則的不一致可能不再合適。尤其是，衍生產品市場的發展和新的衍生工具的引入使得解決CFTC（譯注：美國商品與期貨交易委員會）和SEC各自監管產品所適用規則有漏洞及不一致的問題變得更為迫切。

3. 保護消費者和投資者免受金融濫用的損害

在本次金融危機之前，聯邦和州政府已經制定了不少規定以保護投資者免受欺詐并促進其理解諸如信用卡和按揭這樣的金融產品。但由于濫用行為的蔓延，尤其是在次級和非傳統的按揭市場的蔓延，我們的監管框架被在證明在重要的方面有著缺失。多個部門在金融產品方面有職責保護投資者，但由于歷史原因，執行這些規定的監管框架有嚴重的漏洞和缺陷。州和聯邦一級的銀行監管部門在保障銀行安全和促進銀行良好運作這兩個職責方面具有潛在沖突，而其它部門雖有清晰的職責，但其管理工具和管轄范圍又受到限制。在本次金融危機集聚的過程中最為關鍵的是，游離于銀行監管規則之外的按揭公司和其他企業利用課責缺失的情況，將極其復雜的和不合適的按揭產品和其它與投資者金融狀況不相適應的產品出售給借方。銀行與互助儲蓄機構（thrifts）也依樣照做，將災難性的后果帶給了消費者和金融體系。

今年，國會、奧巴馬政府和金融監管部門采取了重要措施以解決我們消費者保護框架中最為明顯的不足問題。盡管這些措施非常重要，但它們僅集中于兩方面，即產品市場——信用卡和按揭。我們需要更為全面的改革。

就上述原因，我們建議設立一個獨立的監管機構，即消費者金融保護局，并賦予其確保制定公平且能有效執行的消費者保護規定的職權和職責。消費者金融保護局應當減少聯邦在監管和執行方面的漏洞，推動與各州的合作，對金融中介制定更高的監管標準，促進相似產品監管規則的一致性。

消費者保護是我們金融體系的關鍵基礎。它給予公眾信心，即使公眾相信金融市場是公平的，并且能使政策制定者和監管者在監管規定方面保持穩定。穩定的規則，反過來又會長期促進了發展、效率和創新。我們建議立法的、管理的(regulatory)和政府的(administrative)進行改革以在消費者金融產品和服務市場促進透明、簡化、公平、課責和便利。

我們也建議為聯邦交易委員會(Federal Trade Commission)給予新的授權和資源以在更廣的范圍內對投資者進行保護。

最后，我們建議為SEC提供新的授權以保護投資者，促進信息披露，提高標準，增強執行力。

4. 向政府提供其所需的金融管理工具

在過去的兩年里，金融體系已經因最大的和最具有相互關聯關系的企業的失利而受到了損害。我們目前的體系對于處理銀行失利已經擁有了完備的程序和技術，但當一個銀行控股公司或其他非銀行金融企業面臨嚴峻壓力時，目前僅有兩個選擇：獲得外部融資或提起破產。在大多數經濟氣候下，上述選擇都是適當的，并且不會嚴重影響金融穩定。

然而，在經濟重壓之下，這些受壓的金融機構可能很難募得足夠的私人資本。因此，如果一個大型的、相互關聯的銀行控股公司或其他非銀行金融企業在金融危機中接近破產（failure）時，便只有兩個不穩定的選擇：像AIG那樣從聯邦政府取得緊急援助資金，或像雷曼兄弟那樣提起破產。但這兩種方案對于企業做出方案，以納稅人盡可能少的成本去高效地限制系統性危機來說，都是不適用的。

我們建議仿效聯邦儲蓄保險公司，設立一個機構，允許政府在金融體系的穩定性有風險時處理銀行控股公司或其他非銀行金融企業潛在的失利情況。

為了促進對使用其他危機工具的課責，我們也建議聯邦聯儲委員會在根據其“非常及緊急情況”授權進行緊急援助應以收到財政部的書面同意為前提。

5. 提高國際監管標準并促進國際合作

如同此次危機所見，金融壓力能夠輕易并且迅速地擴散到整個國家。盡管規定大都是以全國為背景設定的。由于缺乏一致的監管，金融機構傾向于將它們的活動放到較低監管標準的管轄范圍去進行，這樣便產生了向下競爭（race to the bottom）并加劇了全球金融體系的系統性風險。

美國在通過G20、金融穩定委員會（Financial Stability Board）和巴塞爾銀行監督委員會（Basel Committee on Banking Supervision）進行國際金融政策合作的進程中扮演著重要的領導角色。我們將利用我們在國際社會中的領導地位推進與本報告所述國內監管改革的兼容。

我們將集中在四個核心問題上達成國際共識：資本監管標準（regulatory capital standards），對國際金融市場的監督，對活躍的國際金融企業的監督，以及危機的防范和管理。

在2009年4月的倫敦會議（London Summit）上，G20的領導人簽署了一份正式（eight-part）的宣言，描繪了金融監管改革的全面計劃。

本報告所述的國內的監管改革初步行動與美國同其他G20成員所達成的國際共識相一致，并且我們建議在某些方面有更強的監管。

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