（該文是中國水利學會水利史研究會徐海亮研究員為“回顧與展望：紀念改革開放30周年學術研討會”準備的論文，在2008年11月16日上午的會議上做了主題發言，精要地介紹了該文思想。現全文發出，以饗讀者。）

我國農村灌溉水利體制改革的嘗試和尚存問題

中國水利學會水利史研究會 徐海亮

    改革開放以來，我國農村灌溉水利面臨歷史發展重大變化，水利系統順應變革的歷史潮流，致力探討灌溉水利建設和管理體制改革的道路、方法和具體措施。本文根據水利系統和學者近年來系列重要調查研究成果和原始資料，綜合陳述農村灌溉水利體制改革的系列成就和尚存困惑。

一、新形勢下的農田水利建設

改革開放以來，我國糧食產量大幅度增加，近年，糧食生產連續四年獲得豐收，但是，總體上看情況并不樂觀，增產同時，我國糧食生產和庫存也連續下滑，產不足需，供求有缺口。2006年缺口105億公斤。世界糧食庫存也連續下降（僅2006年就下降16.3%），糧價連續高速飚升。作為保證糧食安全最重要的基礎設施的農田水利，理應受到特別的關注。根據水利部的調查（2006年），13個糧食主產省的350處大中型灌區，有80%的支渠、85%的斗渠和94.6%的農渠仍舊為土渠。許多灌區部分農田不能及時得到灌溉，有的灌區灌一次水需要近一個月。我國有1/3的灌區水的利用率不足35%，有1/3的灌溉面積為中低產田。一個原因就是農田水利工程狀況十分不好，灌溉體制適應不了農村生產關系的劇烈變化。基于種種原因，僅僅“十五”期間全國年均減少有效灌溉面積311萬畝，相當于每年減少10個30萬畝的大型灌區。基層農村原有的小型灌溉工程和效益，也處于損毀、廢滯、低下的危險狀態。2006年夏重慶市的大旱，充分地暴露了我國基層農田水利普遍面臨的困境。

從另一方面看，到20世紀90年代，農田水利基本建設形勢發生一系列變化，大致表現在[1]：

1．農業的比較效益越來越低，農業收入占農民總收入的比重越來越小，間接影響到農田水利的投入。 改革開發以來，我國糧食生產稅后凈收益發生變化，1980-1995年為增長階段，全國主要糧食每畝平均稅后凈收益分別為154元到374元不等，但是到2000年，早稻、小麥的凈收益為負值，最好的是中稻，也從原來凈收益的374元下降到113元，晚稻和玉米的下降幅度也達到每畝200元上下。農民種植糧食基本無利可圖。從1995年到2001年，農戶的農業收入從占66.3%，下降到38.9%，其中現金收入從占純收入的30%下降到15.8%。21世紀初，我國糧食產量連續下滑，05年缺口275億斤，06年缺口211億斤。近年，國際糧價飆升，我國庫存降至安全底線。2. 農業稅費改革在21世紀初全面推開，取消勞動積累工和義務工的政策基本到位。針對1980年代分田到戶后農田水利滑坡情況，國務院1989年出臺《關于加強農田水利基本建設的決定》，自1991年到2000年開始農村稅費改革，全國平均每年投入農田水利基本建設的“兩工”工日達70多億個，是農田水利基本建設投入的主要來源。2000年以后開始稅費改革試點，到2004年，部分省市“兩工”已經全部取消，最晚到2006年也已取消。3. 農業機械化程度日益提高，水利建設從勞動力需求轉變成資金需求。過去，農村勞動力資源相對豐富，水利建設資金缺乏，傳統的水利建設很好地利用了這個特點。但是隨著經濟與技術的進步、農村勞動力向城市轉移的重大變化，過去用投勞可以解決的問題，必須用現金才能解決，無疑增加了建設的成本。

這些基本變化，一方面說明過去農田基本建設欠賬太多，生產能力下降，農田水利的滯后制約著糧食和農業生產的發展，另方面也給農田水利制度變革和建設發展，增加了難度。

水利系統一直致力于引進水的市場機制，作出改革嘗試。從水權、水市場觀念轉變和改革的角度看，20世紀末，水利部組織《水法》修訂工作，開展了水權、水市場多項專題立法研究。2002年修訂頒布的《水法》中，明確“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經濟組織使用”。此外，國家陸續出臺一系列法規規章，如《占用農業灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》、《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》、《取水許可監督管理辦法》、《水利工程供水價格管理辦法》等等，以加強水權水市場制度建設。2002年，為調查研究水價改革情況，國家計委價格司和水利部經濟調節司曾組織多個調查組，對28個省（區、市），4個流域機構及3個計劃單列市的100家大中型水管單位進行調研。從農業用水水費收取情況看，2000年前后三年，百家水管單位農業水費實收率達到75%以上的約占50%；實收率在50-75%之間的占30%，還有20%的水管單位水費實收率低于50%。農業水費平均實收率約為71%。[2]

在農業稅費改革前夕，基層農村的農田水利處于什么情況呢，不妨來看一個農村問題研究學者的調查：

湖北荊門市位于江漢平原上，其農民的負擔和全國一樣，從1980年代末加重起來。以B鎮為例，1999年共有3萬多農業人口，7.2萬畝耕地，農民負擔共計1324萬元（不包括長荊鐵路集資），其中農業稅、基本水費191.2萬元，占14.4%，防汛費23.9萬元，占1.8%。直接涉及農業基本稅和水利、防汛的支出，并不算太高。但還有一個共同生產費575萬元，占43.4%；該地區抗旱排澇的開支，即列入此項，單家獨戶無力去辦，需要集體合力去做。相鄰的沙洋縣2000年的共同生產費中，方量水費占24.5%，抗排電費24%，機械抽水費4.8%，維修費7.2%，水利建設4.6%，管水員工資7.6%，雜工開支6.4%，災情減免3.9%，運雜費1.4%；農戶上繳提留獎勵3%，水電借貸利息3.4%，生活費0.5%，其他7.7%。如果該縣提供的數字確實，其中較大部分用在與水利相關的地方了。該學者調查了該地區“三提五統”和農民負擔之后，提出鄉村和更上級政府“向農民收取了過多用于舉辦不直接產生效益的錢。地方政府在有足夠人事權和任務的情況下，不得不想出種種辦法向農民收錢以辦事。為辦事就得養人，財政收入少了之后，辦事的錢便被擠掉了”。[3] 筆者在調查長江干堤管理問題時，發現兩湖地區縣鎮農村收取的農業水費多項收入，實際上往往被當地用來充實地方財政，并沒有用在水利建設和管理運行真正需要的地方。工程管理單位，不要說運行維修費用，甚至連基本工資也得不到保證。這些問題，在2000年前后尤為突出。[4] 這不能不涉及到新形勢下農田水利體制變革和水利建設的一些基本新問題。

二、農業灌溉水利的一些改革經驗

    改革開放后，農村實行土地家庭承包制，人民公社解體，集體經濟的管水組織大多名存實亡。從1990年代開始，水利部按世界銀行的建議和要求，推行“參與式灌溉管理”；根據水利部農水司的《關于用水戶參與灌溉管理的調查報告》（2008年）[5]，開展情況如下：

 1992年，中國運用世行貸款發展灌溉事業，中國與世行也達成共識——引進農戶參與灌溉管理。為此，我國從1995年起在運用世行貸款的項目區湖南鐵山和湖北漳河等灌區進行用水戶參與灌溉管理工作試點。……同年，湖南、湖北分別成立了該省第一個用水者協會——湖南省長塘支渠農民用水協會、湖北省洪廟支渠農民用水協會。通過十年的努力，我國已有30個省（自治區、直轄市）實施了用水戶參與管理，組建了諸如農民用水者協會等多種群眾參與式組織6000個左右，涉及灌區200多個，灌溉面積3000多萬畝，行政村1萬多個，農戶參與300多萬戶，經民政部注冊登記的用水戶參與組織382個。

用水戶參與管理后，水費的收繳減少了其他中間環節，大都實行“一價到戶”的終端水價制度。所謂“一價到戶”即水管單位將水費、抽水電費、基層管理費等費用構成的水價直接與農民見面，或者由灌區或者由農民用水協會直接向農民計收。所謂“終端水價”，即以斗渠口計算水量，水價是最終水價，水量是最終水量，價格不準加碼，水量不準變更，收取人員直接開票到戶。許多地方政府同時規定，不是統一的水費發票，農民有權拒絕。這樣做以后，大部分地方的灌區水費收繳率大為提高，農民負擔也大大減輕。像四川省，以前農民畝均水費達１００元，改革以后農民實交水費畝均僅40元左右。而實行了“用水戶參與灌溉管理”，則明確了政府、灌區和農戶的責權利，落實了分級辦水利的原則，政府主要責任是落實斗渠以上的建設投入，灌區主體任務是加強內部運行管理和社會管理，并組織骨干工程的興修，農民則負責斗渠以下田間工程的整治；同時，又通過農戶民主產生的社會中介組織—用水者協會去調節灌區和農民的利益關系，并運用市場機制，建立供水公司與農戶的供求關系(買賣關系)，從而調動了多方面的治水和管水的積極性，灌區的防洪標準和節水能力得到提高；同時，由于理順了水費的收繳渠道，提高了水費的征收率，灌區的水費收入普遍增加，改善了灌區的經濟狀況；再者，也推動了灌區內部管理體制的改革，提高了管理水平，改進了服務質量，和諧了灌區與地方和農民群眾的方方面面關系，優化了灌區的發展環境。

灌溉節水效果十分明顯。如湖南韶山灌區馬家橋支渠灌溉片、古城支渠灌溉片和十支渠灌溉片，組建農民用水協會前，畝均灌溉用水為590～645立方米，而實行用水戶參與管理后，畝均灌溉用水降低到547～584.4立方米，每畝平均節水60.6立方米左右，用水下降了14%，每畝少交水費4元，而糧食卻每畝增產50公斤以上；江蘇的皂河灌區，在用水戶參與管理前，水稻灌溉每畝用水達500多立方米，用水戶參與灌溉后，每畝用水減少到400立方米，每畝少交水費6元，水分生產率卻由原來的1.12克/立方米提高到1.46克/立方米；河南的廣利灌區是旱作區，成立農民用水協會前，一般澆灌一畝玉米、小麥用水220～250立方米，目前僅用水150～170立方米，每畝少交水費5元，但畝均卻增產糧食50～70公斤。一般來說，只要充分發揮用水戶參與的作用，并加強灌區改造，都可以取得節水、減負、增產、增收“四贏”的效果。

用水戶參與灌溉管理不僅提高了種植單元的用水效率，而且促進了一些灌區或水庫將節省下來的水資源進行“農轉非”，向城市、工業和高附加值的用水單位轉移。如浙江的義烏、慈溪等地，以及山西呂梁地區的文裕河水庫，都是在用水戶參與灌溉管理后，通過農業大量節水而開展水權置換的，即發展城鎮供水或進行區域水權轉讓，從而提高了用水效益，優化了水資源的配置，促進了地方經濟社會的協調發展。

2003年水利部頒布“小型農村水利工程管理體制改革實施意見”，提出要逐步建立適應社會主義市場經濟體制和農村經濟發展要求的工程管理體制和運行機制。

     湖北省宜都市農村小型水利設施產權制度改革是水利系統比較認可的一個示范典型。[6] 1998年，宜都市就被水利部和國家體改委確定為全國30個產權改革試點，是全國百個節水灌溉試點縣。為了盤活小水庫和堰塘等水利資產，宜都市曾引入承包、拍賣、租賃、股份制等多種方式，但效果并不理想。農村稅費改革后，他們又積極探索“一事一議”，但由于各地情況不同，較為簡單的水事好議，多數卻議而不成。2004年冬，“產權受益戶共有制”改革在姚家店鄉黃蓮頭村“破土”了。基層干部和群眾以滿腔的熱情投入到改革實踐中去。

改革實行“堰塘隨田走，產權受益戶共有，責權利相統一，依法管理憑合同”的原則。農民吃了定心丸，積極性爆發了，紛紛投資投勞，整治荒廢的堰、渠。不到兩個月的時間，全村150口堰塘被修繕一新，790個受益戶成為堰塘的主人。當時正趕上冬春連旱，很多地方的堰塘都干涸了，黃蓮頭村雖然處于高嶺山坡，但堰塘卻蓄滿了水，全村2030畝農田沒有因旱受災，農民嘗到了“當家作主”的甜頭。

到2006年8月，全市共改革小型水利工程9000多處，近7萬農民從中受益。

    如今，走進宜都市農村不難發現，產權到戶的堰塘一年四季水滿盈。……過去那種“堰閘無人關、剅管任意流”的現象一去不復返。宜都市委常委、副市長盧斌介紹：2003年市政府曾拿出150萬元通過“以獎代補”方式鼓勵農民整治堰塘，結果這一年全市只整治了3口。有錢干不成事，原因是勞動力難組織。2005年實行“受益戶共有制”改革后，市政府每年繼續拿出160萬元實行“以獎代補”，對修堰整渠的農戶給予1500元獎勵，群眾積極性高漲，小型水利建設場面遍地開花。盧斌粗略算了一筆賬：全市1萬多口堰塘，如果每口蓄水量按2000立方米計算，100口堰就是20萬立方米，相當于一座小型水庫的蓄水量。如果每口堰都按1500元獎勵，100口堰只需要15萬元，而新修這樣一座水庫至少需要300萬元。

 近兩年的產權“受益戶共有制”改革，調動了農民投工、投資的積極性。小型水利工程的使用權劃歸農戶后，農民有水灌田，甚至養魚增收，感受到了管好工程的好處，投工投資修水利的積極性高漲。據不完全統計，全市農民自發整治堰塘455處，渠道2.78萬多米，投工12萬個，投資250多萬元。這種現象是改革前沒有的。

宜都市水利局局長張衛民說，“受益戶共有制”是小型水利工程經營管理形式的探索和創新，也是用科學發展觀解決“三農”問題的有益嘗試。由于各地情況不同，這種模式也有一定局限性。比如，跨村、跨鄉等規模較大的工程，因其受益對象不明確、不具體，則不適宜這種改革形式；農民既得利益不直接、短期內不能發揮效益的防洪工程，也不宜采用這種形式；丘陵和平原地區的小型水利設施，則比較適合這一模式。當然，這些不足并不影響這項改革本身的優勢。

西南交通大學中國西部農村建設研究中心學者王習明調查了都江堰灌區的羅江縣井村，提出：“以都江堰灌溉系統為基礎建立起來的農業灌溉的水利制度，由政府出面固定收取水利費，以生產隊為單位統籌，這使得農業灌溉成為地方政府與村社組織必須提供的公共品。在這樣一種水利制度下，任何農戶想不分擔公共服務的費用而單獨解決農業灌溉，都意味著與當地政府作對，與生產隊內的大多數村民為難，這是不明智的，也是不經濟的；農業灌溉費用按層次分擔，權責利相對明確，分攤機制的相對民主透明合理，從而提高了分攤農業灌溉費用的合理性”。[7]由于傳統灌溉體制的作用，當地的水管理依然是較為成功的。我們可以看到，正是基于悠久的灌溉傳統，川西農村的集體經濟模式得以部分存留并發揮作用。誠然，王也私下表示，建國后都江堰發展的灌區，在改革中有萎縮的跡象。改革與傳統是如何銜接的，有待進一步認識。

三、農村灌溉水利改革面臨的新問題

改革開放以前，農田水利基本建設的主體就是集體（生產隊、生產大隊、人民公社），其責任是明確的。實行聯產承包制后，多數地區集體經濟退出和瓦解，農田水利基本建設主體缺位和消失，1980年代后期，水利建設出現明顯的滑坡。1990年代，國務院出臺“兩工”政策，政府和基層可以據此組織大規模農田水利建設，暫時掩蓋了這一問題的嚴重性。農村稅費改革和取消“兩工”后，農田水利基本建設特別是小型工程建設責任不清，行為主體嚴重缺位。有很多人認為這是生產性投入，應該農民來辦；而農民特別是種植糧食的農民認為，農田水利基本建設應該由政府來辦。在中央和地方之間，中央認為按事權劃分，其財政投入該由地方負責，地方則認為中央財政應該承擔更多的責任。

“兩工”取消后，如果沒有相應的替代措施，必然影響農田水利基本建設開展。村民的“一事一議”因多個原因成效不高，即便可以議成，但出資額度也無法彌補原來的“兩工”。中央財政對于農村稅費改革的轉移支付不可能用到基層水利建設上。所以農田水利基本建設總的投入水平仍在不斷下降，老問題沒解決，新問題又出來。2006年重慶市的大旱災，在某種意義上顯示了集體經濟瓦解、“兩工”取消后農村小型灌溉水利衰敗的基本趨勢。況且我國農田水利工程大多建設于20世紀60-70年代，長期實行以農民投入為主，財政適當補貼（筆者當時調查，普通的土方工程，農民的投入大約是國家補貼額的3倍）。由于工程配套不足，標準較低，管理維護較差，長期運行，工程普遍存在老化失修問題。除大江大河之外，地區中小型工程總體運行水平下降明顯，效益衰減。全國大型灌區骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的占26%，個別地區可灌面積減少50%；全國較完善灌溉設施的水澆地8億多畝，僅占耕地總面積的45%。1999-2003年，全國受旱面積平均達到4億多畝，是建國以來因旱災造成糧食減產的最嚴重階段，全國農田平均受旱面積災億畝以上，灌區中等干旱年缺水300億立方米。2003年我國19.5億畝耕地中，有8.38億畝為灌區面積，1.5億畝有抗旱水利措施，11.1億畝為“望天田”，旱澇保收面積僅有5。92億畝，2/3的灌溉面積還在沿用傳統落后的灌溉方法，灌溉水利用系數為0.45，無法滿足糧食安全需要，再不扭轉這個局面，今后糧食自給率會降到90%以下[8]。

近20年以來，小型農田水利設施服務功能嚴重退化。不少地方老百姓把這些工程形容為“堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫像池子、機埠像叫花子”。黑龍江全省農村小型工程配套率70%，完好率60%，實際灌溉面積只有設計能力的30%。山西有1.6萬處小微型工程因蓄水能力不足，致使90多萬畝灌溉面積徒有虛名。湖北省的有效灌溉面積正以每年20-30萬畝的速度遞減。丘陵山區工程更嚴重匱乏，農民基本生活和生產缺乏保障，收入在溫飽線徘徊。一次較大的自然災害就可能使剛解決溫飽的農民重新返貧。四川有旱山村、嚴重缺水村1.4萬個，望天田1100萬畝，廣西有旱地1710萬畝，有效灌溉僅占14%。[9]

相應地，當前水費計收困難，收取率下降。在稅費改革前，四川農業水費實收率可達80%，現在下降了15%；河南農業水費收取率平均為55%左右，下降了20-30%；吉林平均下降25%，廣東下降40%，浙江下降23%。全國31個省級行政區國有水利供水收入與2002年相比，有19個省區下降，減收總額12億元。而且水費是唯一向農民收費的渠道，它成為搭車收費和截留挪用的目標。到2005年底，某省縣鄉兩級挪用、截留、拖欠水費3.17億元，相當于全省一年應收水費，加重了農民負擔，也嚴重影響了水利的正常投入與再生產。

由于渠系不配套，計量手段不完善，許多省區仍按耕地面積統收，用水多少一個樣，用和不用一個樣。有的尾水灌區輸水損失高達80%，一些地方將損失攤給農戶負擔。有的縣水費標準70-80元/畝，個別鄉鎮達到130元/畝，占種植糧食成本的20%以上，群眾不滿，拒交水費，也激化用水戶與水管單位的矛盾。這些都間接地影響了農田灌溉。

以四川為例，全省設計斗、農渠19.45萬公里，僅配套10.86萬公里，已經進行防滲處理的有3萬公里，占應防滲的33.7%。1996-2000年，全省年均投工14億個，籌資23億元。2003年，農民投工10億個，2004年僅6.57億個，比2003年減少35%。2005年全省免征農業稅后，當年通過“一事一議”引導農民投工，僅有2081萬個，比上年減少96.8%，比稅費改革前減少了98.5%。這些年來，中央和地方財政都沒有相應的資金彌補日益減少的投入，水管單位和農民群眾都沒有對末級渠道進行正常的維修和清淤。全省已完工的末級渠系已損壞和未做防滲處理的，已經占應該防滲渠道的5/6！[10]

水價、水費問題一直是水利體制改革中的實際問題。盡管主管部門一直在以市場導向來驅動有關體制改革，但源于中國幾千年的用水傳統，水價難以趨近供水成本，多數農業灌區現行水價只有供水成本的30-60%。華中、華東18家農業供水單位，平均水價僅有0.0198元/立方米。湖南平均供水成本為0.10元/立方米，實際價格水平為0.02-0.03元/立方米，個別地方甚至無償供水。農業水費的實收率不高，北方達到84%，南方僅為68%；南方充裕的水源使得水管單位對縣鄉代收費的依賴更高，層層截留很嚴重。末級渠系水價混亂，中間加價和搭車收費嚴重。西北地區某村把護林、滅蟲、計生和教育搭車水費，1998年應收水費2.7萬元，實收6.6萬元；南方某灌區1994-1996年向某縣供水2.02億立方米，合同水價0.012元/立方米，應收242.4萬元，但是農民實際繳納水費1440萬元！多余的收費絕不可能用到灌溉之上，這種現象可以說比較普遍。[11]

水利部一直在研究探討水權轉讓中的理論和實踐問題。在《水權轉讓存在的問題與對策》報告里，作者指出現存問題在于“制度上缺乏一套完善的政策法規體系”，在于“技術上缺乏水量分配方案支撐”，“組織上缺乏一個協調機構”，“經濟上缺乏水權轉讓價格的規范”。[12]

盡管《水法》和《取水許可制度實施辦法》都明確了水資源屬于國家所有，農業集體經濟組織的水塘和由農業集體經濟修建管理的水庫中的水，歸該經濟集體組織使用；但對于用水權的性質、權力的內容、能否轉讓和轉讓的條件均缺乏明確的規定，如果開展水權轉讓，尚存在這個轉讓是否合法的置疑，況且，過去在計劃體制下水的調配，依靠的是國家計劃體制和基層人民公社政權、農村集體經濟體制，從不談水的商品屬性和涉及商品的調配，自然有個觀念轉變、沖突、調適、磨合和反復深化的過程，有一個政權和集體的協調權威淡出后的真空與困惑的階段。水的調配和權利轉讓，必須有公正的權威的協調機構。這是水利體制改革中的重大難題。量化分配與水的計量、價格體系的構建，相對而言還是技術性的問題。

嚴重影響農業灌溉發展和體制改革的另一個問題，就是水管單位的問題。從吉林、云南、浙江三省調研結果[13]，由于水利行業一直存在“重建設輕管理”的傾向，始終沒有建立起穩定的、有政策法規保障投入渠道，沒有穩定的管理隊伍。本應該由政府投入的經費不能到位，大量公益性支出財政沒有承擔。大批綜合利用工程管理單位承擔著公益性任務，但大部分單位財政沒有任何補助，工程折耗、運行、維修難以為繼，甚至連職工工資也缺乏保證。經費問題是最突出的。此外，三省農業供水水價僅為成本的1/3左右，收取率為40-60%，以多種經營彌補管理不足，也沒有預期的成果。所以管理單位自身造血功能不足。水管單位內部事企不分，機制不活，人員超編、機構臃腫、結構不合理，但技術人員缺乏，技術力量薄弱。而且水管單位社會保障低，醫療、養老問題，與當地企事業單位情況相同，甚至更差。

這些問題帶有普遍性。全國統計[14]，如果水管單位要解決規范性財政補貼問題，初步測算，全國共有水利固定資產原值3300億元，每年運行管理費90億元，維護養護經費80億元；但2000年全國水管單位供水、發電等經營性收入92億元，各級財政補貼僅有18億元，與需要的170億元相比，缺口約60億元，這里還不包括工程更新改造費用。

單從農田水利來看，水利部財務經濟司副司長鄭通漢經過長期調查研究，指出農民增收減負迫切需要農田水利良性運行。[15]“2006年，水利部在地全國大中型灌區調查中隨機調查了200個農民，統計結果表明：2005年農業水費支出平均每畝42元，水費約占其產值5%，占畝均純收入超過10%。可見，我國農民承擔的灌溉成本是比較高的”。農田水利工程、管理體制、運行機制問題良多，如工程老化、管理體制改革滯后，管理主體缺位。“隨著家庭聯產承包責任制的推行，鄉鎮、村等基層管理組織的管理職能已經發生變化，農田水利基礎設施的建設、運行、管理沒有納入農村基層政府的管理體制內，新的民主管理體制尚未建立，管理職能消失，導致管理缺位。結果是‘農民管不了，集體不愿管，國家管不到’，末級渠系的投工投勞量急劇下降，進一步加劇了工程的損毀、供水服務質量不斷下降，水資源利用效率更低”。此外，農村稅費改革以來“農業水價改革陷入困境，水費實收率下降”，“2006年水利部組織對全國26個省市551處大中型灌區的水價改革進行全面調查，2005年農業平均水價為6.5分/立方米，僅占實際供水成本的38%，平均水費實收率57.37%……2005年水管單位實收水費只占農業供水成本的22%”。這也就“導致灌溉面積急劇萎縮”，“水費收入進一步減少，灌區陷入惡性循環，水管單位陷入困境”。2006年全國參加統計的水管單位有32960戶，在不提或少提折舊的條件下，有8250戶水管單位虧損，虧損額高達29.76億元。

“近十幾年來，水利部門在建立農民用水戶協會、實施大中型灌區骨干工程續建配套和推進農業水價改革這些單項改革上做了許多工作，但總體效果并不十分理想。”“財政資金投入不足，農田水利工程改造只改造灌區骨干工程，而末級渠系不改造，量測水設施不完善，供水管理體系不改革，水價改革不到位……灌區仍然不能實行良性運行。”“同理，單獨建立農民用水戶協會，推行農民用水自治，由于沒有完好的工程設施為載體，沒有水價機制來保證允許管理經費，農民用水戶協會即使建立起來，也難以持續運行”。

“三農問題”學者賀雪峰通過對于湖北荊門高陽鎮的調查，提出以原有的大中型機泵站為中心的所謂“大水利”，和脫離這種灌溉體系，村民在小組范圍自建的“小水利”的概念。“小水利”指劃片承包，推挖堰塘，來解決小片農田的局部、應急的灌溉。（這種學者自定義概念與水利界原有的基本概念不盡相同）賀認為：“小水利還存在更嚴重的問題，一是小水利破壞了大水利的水系及渠道，二是小水利建設使大水利更加閑置，從而使大水利更加得不到維護，小水利被大水利逼得死掉。但是，小水利不能從根本上解決農田用水問題，因為小水利無法從 大江大河中引水過來……”“目前，新賀泵站水系的新賀村和賀集村正在大力興建小水利。小水利興建成功之日，也就是大水利被毀之時，也就是農田水利全面倒退回旱澇不能保收的建國前狀態之時”。“新賀泵站在承包制以前，可以灌溉四個村1.4萬畝耕地，目前僅能灌溉不足5000畝耕地，實際灌溉不足2000畝耕地，曾經一度解決的旱災，在最近10年又頻頻回來”。[16]高陽鎮主要領導即說“農民要想富，脫離黃蕩湖”（泵站），“黃蕩湖”泵站是從漢江引水的大型泵站，實際灌溉面積達到30多萬畝，正是從漢江引水的黃蕩湖泵站，徹底改造了包括高陽鎮在內的數十萬畝旱包子耕地，使之成為旱澇保收的高產良田。黃蕩湖泵站，在2003年7月最為干旱的季節，為了應對每年這個季節各鄉鎮村組搶著抽水的危機，而主動提前將水抽到渠中，渠下農田的確是旱得不得了，太需要渠中之水來滋潤一下了，但是，沒有鄉村組三級組織的介入，農戶無法順利把費用順利收上來，完成不了與泵站的交易，抽上來了水就一直屯在渠中，以致幾天后，水渠被所屯之水漲破，黃蕩湖泵站是好心辦了一場蠢事。（選自賀雪峰、羅興佐：《市場還是管理：稅費改革后的鄉村水利》）

賀在湖北荊門的調查使他認為：“大水利目前在組織體制上遇到了嚴重障礙。我們目前的水利僅僅從技術方面做了安排，缺乏對水利與承包制農戶的組織體制關系的研究。不趕緊在這方面作出研究，毛澤東時代留下的一點水利遺產很快就會被毀損一空”。“更令人焦慮的是，目前正在進行的農村稅費改革，強調村一級不能再統籌共同生產費用，這個決定從稅費改革方面看，尤其從當前農民負擔的成因看，無疑是有道理的。但是，有村民小組成立用水用電協會，由用水用電協會來討論解決共同生產費用的收取與使用，這個辦法與當前農業水利的狀態，與農民的組合子能力等等是否適合卻是大有疑問”。[17]

       羅興佐在《大水利與小水利 ——四川綿竹調查》里也指出：“人民公社體制解體后，水利系統維護的突出困難是，支渠以下是否還有一個合格的維護單位及必要的維護資金。稅費改革前，因為統籌共同生產費，鄉村組織充當了這一角色。稅費改革后，共同生產費被明令取消，鄉村組織退出了這一角色，從而導致了全國許多農村地區農田水利系統的瓦解。川西平原農村的不同在于，共同生產費并未隨稅費改革而取消，不僅每年都收取，而且十分規范，明確列入農民負擔表中，甚至具有強制性。比如，農民每年都要交水利費，但并不意味著農民每年都能用上等量的水，因此，農民交錢放水并不是一種市場行為，而是一種（鄉社）合作行為，這正是川西平原農村灌溉的特色所在。如果農民只是交錢買水，那就意味著水利系統只能通過市場邏輯來維護，其結果就可能是，要么水利單位缺乏基本的維護費而致水利系統瓦解，要么農民買不起高價水而致水利系統閑置并最終廢棄，這正是全國許多農村地區在稅費改革后的水利狀況。 ”

    “在華北平原和江漢平原農村，大中型水利設施也曾發揮著主導作用，但是農村改革以來尤其是稅費改革后，這些大中型水利設施逐漸被廢棄，其中的重要原因就是農民以一家一戶為單位大量投資小水利建設，如挖堰塘、打機井，這些無序的小水利建設切割了大中型水利設施的整體效益，并終結了這些大中型水利設施的作用”。

    賀還認為：湖北省“以錢養事”鄉鎮綜合改革的實際運轉效果不盡人意。鄂西一位長期從事農村工作的縣長評價這項改革的后果是四句話，即“財政負擔加重了，人員搞少了，感情搞生了，思想也搞亂了”。這位縣長顯然認為鄉鎮綜合改革是相當地不成功。到鄉鎮調查，鄉鎮黨政負責人都認同縣長的說法，改制的事業單位員工更是怨聲載道，憤懣之情溢于言表。更重要的是，以錢養事的改革實際上不僅沒有為農民提供高質量的服務，而且過去那些質量不高的服務，現在也越來越成了問題，原因是改革后的“民辦非企業組織”不再有長遠預期和打算，又不再有提供服務的積極性和主動性。一句話，從目前湖北省鄉鎮綜合改革的實踐來看，這項改革沒有達到目標，是一項不成功的改革。（賀雪峰，《“以錢養事”的改革為什么錯了》電子稿）

學者的個案分析，對于目前的農田水利體制改革并不樂觀。同時中財辦、財政部、水利部的聯合調查，也坦承了中央主管部門的憂慮[18]：一事一議”操作難度大。“村內公益事業涉及教育、水利、道路、綠化等領域，要議的事多，但籌資上限僅15元，一年解決一件事都不夠。黑龍江從2003年實行對村內工程開展‘一事一議’限額內（12元）籌資，省級財政補一半，由于限額太低，難以議成，2003年財政僅補助了 1000萬元，2004年補助約7000萬元，僅占計劃補助的2/3。……‘一事一議’缺乏 表決和強制執行的約束機制，少數人不同意就造成事情辦不成……灌溉排水工程受益范圍一般涉及多個村組，如果不能同步議成，工程不能建成并發揮效益……有些農田灌溉排水工程投資大、收益低，超出農民的承受能力，往往議不成功。安徽省是最早進行農村稅費改革試點的省份，盡管100%的縣、90%的鄉、60%的村通過‘一事一議’開展農田水利建設工作，但能夠議成的事與需要干的事比例為1：5左右（工程數）、1：10左右（投資數）”。所以實際議成、辦成的水利工程，是很少的。

“從近年來改革的實踐看，受益范圍明確并且受益對象少的農田水利工程如機井、水窖、蓄水池，有一定直接經濟收益的工程，一般可以通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式進行產權或管理體制改革。但以公益性為主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、有防汛任務的塘壩等一般無人承包經營……有些農田水利工程的所有權、管理權還是屬于農村集體，而集體管理主體地位虛置……少數地方成立了用水戶協會，但因無力進行工程改造，又無明確的扶持政策，舉步維艱，無異形同虛設”。

四、初步認識

    鑒于筆者所見到的調查材料十分有限，認識水平有限，這里只就部分宏觀的和具體的調查情況提出一些初步認識：

1．改革開放以來，水利系統順應改革形勢，在農業灌溉水利體制變革上做了大量的研究、探討，也取得一系列可觀成績，對于進一步探討我國農業水利在投入機制、管理機制的深層變革，積累了寶貴的經驗，也在一些根本觀念乃至理論上，實現了突破。對于如何使我國農村水利走出困境，有利于鞏固和發展農業水利、農業經濟，有利于農民的基本生活、生產，保證國家和社會的穩定，有著相當的積極意義。這是改革開放的重大成果，必須肯定的。

2．目前，一些體制改革的方法與試點，還面臨不少具體的困難。這是因為過去我國的農業水利體制，不僅是新中國計劃體制的產物，更是幾千年傳統農業水利文化的產物，不要以為簡單地形式地搬走了計劃體制，就自然而然帶來一個市場經濟的春天。諸如防洪、灌溉等中國的水利，基本上是一項公益性的社會事業和政府組織行為，將其退化為簡單的企事業運作，難免損傷民眾、國家和社會的根本利益。中國的農業水利的過去和現狀，是中國歷史、文化和實際國情的必然。在建設和管理體制上的重大變革，不能忽視深層的經濟、文化和政治問題。

3．馬克思說過，我們在談到水時，是和土地問題聯系在一起的。西方的水問題是如此，中國的也是如此。綜觀幾千年中國水利史，不了解土地制度的變化，就不可能懂得水利興廢的真正奧秘。現代的土地關系的變化，必然也影響水利興衰、體制的變化。農村土地依然分散，小農的水利就很難實現組織合作與現代化。

4．縣鎮和農村今天面臨的是，基層政權和管理體系的松弛與瓦解，而歷來中國農村的水利組織、管理是與基層社會管理、基層政權緊密聯系在一起的，在一些以灌溉、防洪為主要農事的地區，這些水利組織往往是農村社會和政權的維系紐帶。如果脫離了基層政權，脫離基層社會組織去談水體制的改革，就變成一個無根基的純技術的問題。在目前中國的實情下，脫離政權和基層社會管理紐帶，就沒有真正的改革，也很難有農民自組織的水利。

5．目前農村用水戶的改革嘗試，盡管是借鑒國外的先進經驗，但是實際上沒有超出中國古代農村業已存在的農民用水合作的基本模式。在經歷過計劃體制時代社會主義合作模式的嘗試之后，再來尋求沒有超過明代清代華北渠灌、嶺南基塘、川西壩子、長江中下游圩垸的農村水利合作型式的辦法，是不是我們需要探討的改革終極目標，需要科學地分析論證。

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