“分權化”是緩解基層財政困難的“葵花寶典”嗎？

西南財經大學  朱明熙

2009.7.13.

對于當前的縣、鄉基層財政困難，民間流傳著這樣一段話對此描述得相當形象——“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣鄉財政鬼哭狼嚎”。針對目前縣、鄉基層財政的困難狀況，人們紛紛提出了不少的應對之策，其中，占主流的觀點是應當下放財權和財力，以“分權化”體制來緩解當前的這種困難。其主要理由有三：一是，以中央適當集中財力為目的的九四年“分稅制”改革的大方向是錯誤的，“分稅制”以來，從中央到地方，財權和財力是層層上收，而事權卻是層層下放，由此必然導致基層財政的困難。二是，世界八十年代以來各國都在實行“分權化”改革，紛紛下放財權和財力，而且還有西方“蒂博特分權模型”的理論支撐，因此，“分權化”是世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡，中國又豈能置身其外？三是，我國的改革實踐也充分證明了“分權化”的成功性。中國改革之所以取得偉大成就，經濟之所以突飛猛進，其中一個很重要的原因就是我們在改革之初實行的“分權化”的“分灶吃飯”的改革，調動了廣大地方的發展積極性。

考量這三大理由，就會發現有許多值得值得商榷之處。

首先，就第一條理由來講，確實有一定道理，但不全面。正如我在前一篇《“省直管縣”會不會又是一次“瞎折騰”？》的文章中講到的，九四年的“分稅制”改革，由于受到當時各種因素和條件的制約，遇到的阻力也非常之大，因此，盡管當時的動作相當大，但這一改革不能不帶有相當的妥協、折衷、探索和“權變”的色彩，也因此，它必然是一個不很完善、不太徹底的改革。比如，政府與市場之間的邊界就不太明晰，以及省以下的“分稅制”改革尚未進行，等等。尤其是政府與市場之間的邊界不清，由此必然導致中央和地方以及各級地方之間事權劃分的不明晰，由此又必然影響它們之間財權和財力的劃分。因為，財權和財力的劃分缺乏明確的依據，而且正是由于這一帶根本性的依據的缺失，在中央和地方以及各級地方之間利益的逐漸分化和“硬化”的情景下，各級政府之間在財權、財力的分配上，必然出現為了各自利益最大化的相互博弈，也難免出現為了各自利益最大化的機會主義，并由此出現財權、財力的層層上收和事權的層層下放，以及由此引起的基層財政困難。但另一方面也要看到，雖然“分稅制”改革后，中央、省、市政府的財力占整個政府財力的比重是在上升，但從絕對額看，縣、鄉等基層政府的自有財力部分仍是增長的，而且，中央和省的轉移支付也是在不斷增加的，即基層政府所掌握的財力還是在不斷增長的。那么，為什么基層政府還是普遍感到財政困難呢？這里面應當還有隱藏的深層次的原因。我們認為這個原因就是目前部分政府部門的劣化和部分政府官員的腐化。這一劣化和腐化集中表現在一些政府部門的“官僚衙門化”、“奢侈浪費化”、“機構和人員臃腫化”、“部門和私人利益最大化”、“貪污受賄成風化”。三十年來，我國的行政費用占財政支出的比重由百分之四左右大幅度上升到百分之二十左右，就是明證！這還是顯性的。如果再加上許多并沒有擺在桌面上的各種預算外、制度外的資金，甚至貪污受賄的收入，那么，這個數字恐怕是相當驚人的。不然，全社會千夫所指的一年一萬多億的“三公消費”（公車消費、公款吃喝、公款旅游）又如何解釋？近年來，頻頻爆發的“群體性事件”又如何解釋？由此看來，此種“毒瘤”不除，要想根本解決基層財政困難，乃至整個國家的財政問題，難矣哉！

其次，雖然八十年代以來全世界出現了“分權化”改革的潮流，但仔細分析一下八十年代以來的西方國家“分權化”改革，就會發現他們在財政方面，實際上是說得熱鬧，真正動真格的少，換言之，他們往往是說話的巨人，行動的侏儒。以在西方國家中“分權化”程度最高，宣揚“分權化”改革的調門也最高的實行“聯邦制”的美國為例，實際上八十年代以來并沒有出現大的“分權化”的改革。相反，如果把眼光放遠一點，從整個美國的歷史來看，它恰恰是經歷過一個由“分權”向“集權”的轉變過程，這一點從美國各級政府稅收收入比重的變動情況表中可以看得很清楚。

美國各級政府稅收收入比重的變動情況

注：根據相關年份的Tax Foundation; U.S.Bureau of the Census,Governmental Finances的有關數據計

而且，觀測其自二戰以來的變化，聯邦對州、地方政府的轉移支付，無論是轉移支付總額還是相對數，均呈現增長態勢。轉移支付支出占聯邦政府總支出的比例，1950年為5.5%，1980年為15.6%，2005年為17.2%；到了1993年，聯邦補助金占州政府收入達到了20%，占地方政府收入的36%；2005年，聯邦政府提供的補助金占州與地方政府收入的比重基本上維持在1/3左右[1]。可以說，目前轉移支付已經成為州與地方財政的財力支柱。

而過去一直實行“高度集權”的法國和英國，盡管八十年代以來確實實行了一些“分權化”改革，但中央政府掌握的財力也不過就從過去的80％、90％以上，下降到70％、80％左右。從財力比重變化情況看，它表明這兩個國家的“分權化”改革只不過是為了解決過去那種“過度集權”的問題而已，而“中央集權”的制度并沒有根本改變。而我國目前中央集中的財力程度也不過才50％多，甚至連“分權化”程度最高的美國都不如，又何來“分權化”改革之說。相反，如郭佩霞博士研究的印度九十年代的“分權化”改革和中國清朝末年的“分權化”改革的失敗，以及鄒恒甫先生在前幾年所作的世界五十多個國家的“分權化”改革失敗的調查，都一再證明，“分權化”改革一定要慎之又慎。因為，“分權化”改革的成功取決于多種條件，比如，基層政府的廉潔和高效，民主制度與監督的比較完善，各地之間的差異比較小，等等。如果這些條件不具備，“分權化”改革必然失敗。如果聯想到像我國這樣一個幅員遼闊、人口龐大、民族眾多、各地之間的經濟和社會發展又極不平衡（胡鞍鋼先生稱之為是“一個國家，四個世界”）的情景，如果再像改革開放初期那樣繼續實行“分權化”改革，中央沒有必要的財力集中程度，則最終很可能導致中央“大權旁落”、“政令出不了中南海”，演化下去最后國家必然“四分五裂”。這一點，王紹光先生在《分權的底限》一書中作了很好的分析。我國歷朝歷代的興衰更替的歷史也充分說明了這一點。而且放諸現實，也可以清楚地看出，九十年代下半期以來，中央之所以能夠拿出大量的財力來緩解“三農問題”，支持“西部大開發”、“東北振興”和“中部崛起”等等，正是因為九四年的“分稅制”改革，使中央能夠集中必要的財力。否則，這一切就很難說了。所有這一切難道不值得深思嗎？

從理論上看，緩解基層財政困難的問題至少有三種解決辦法。

一是徹底的“分權化”，即將事權、財權和財力統統下放，中央搞“虛君共和”，完全讓各級地方政府自己解決自己的問題，“自己動手，豐衣足食”。但事實上，這只能是一廂情愿的空想。因為，如前所述，我國是一個幅員遼闊、人口龐大、民族眾多、各地之間的經濟和社會發展又極不平衡的國家，如果要實行一種完全能夠讓各級地方政府自己解決自己問題的徹底的財政“分權化”體制，那么，這就必然要求這種體制首先要能夠適應各地的不同情況，可以想像，在現實中要設計出這樣一種能夠適應各地不同情況的財政分權體制的難度有多大，它可以說無異于解決“哥德巴哈猜想”。而且，即便是能夠設計出來，恐怕這種財政體制就不是一種能夠“放諸四海而皆準”的統一的規范的財政體制，而實際上是一地一策的、既不統一也不規范的若干種財政體制了。而且，我們前面引證美國、英國、法國、印度，以及中國清末的例子，尤其是先是實行“分權”體制，爾后逐漸轉向“適當集權”模式的美國的例子，都從正反兩個方面說明了在現代化大生產的經濟中，由于各地之間的經濟聯系與影響早已遠遠超過自然經濟的“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的狹小范圍和空間，形成一個國家，甚至一個世界相互密切聯系的經濟整體，一個小小的問題就很可能影響到一個國家，甚至整個世界，即“蝴蝶效應”。比如，美國的這次“次貸危機”對于美國經濟，甚至世界經濟的嚴重影響就是很好的證明。正是在這種背景下，企圖幻想建立一種由各級地方政府能夠自己解決自己問題的財政“分權化”體制，實在是十分幼稚和可笑的。不客氣地講，這實在是在用仍然處在中世紀的“小農經濟”的“花崗巖腦袋”來思考已經是現代社會化大生產的今天的問題，這不是開玩笑又是什么呢？而且，我們敢斷言，如果硬是昏了頭腦，非要推行這種所謂的徹底的“分權化”的財政體制，不僅解決不了當前的基層財政的困難問題，甚至會由于實行這種體制而使得各地之間的經濟和社會發展差距更大，而中央又缺乏相應的調節能力，而導致基層財政更大的困難。

二是高度的“集權化” ，即將事權、財權和財力統統上收，中央搞“條條專政”。世界各個大國的實踐證明，它也是一條不大成功的解決方法。主要原因在于，首先，大國一般各地都存在程度不同的各種差異，中央或者聯邦政府由于信息不對稱，常常可能作出不切合地方實際情況的決策，從而會影響公共品的有效供給。其次，這種體制會嚴重影響甚至挫傷地方政府的積極性，不利于“兩個積極性”的發揮，這也同樣會影響公共品的有效供給。

三是適度“集權”， 即將事權、財權和財力在各級政府之間作大致的合理劃分，但中央必須保持能夠居于主導調節地位的適度的“集權”和財力。比如，日本，中央與地方在事權上實行“四六開”，中央承擔政府事務的四成，各級地方承擔政府事務的六成，但在財力分配上，則翻了過個，中央掌握六成財力，地方只掌握四成的財力，這之間的差異主要依靠中央政府的大量轉移支付來解決。再如美國，美國是實行“聯邦制”的國家，早期的美國就像現在的歐盟一樣，不過是由十三個獨立的殖民地聯合而成，因此，實權是在州和地方政府手里。但從上個世紀開始，權力逐漸轉移到聯邦政府手中，尤其是三十年代大危機和第二次世界大戰之后。由此可見，適度“集權”模式可能是適合大國發展的一種比較好的財政體制，它可以實現一舉兩得，既保持了中央的可控性和主導性，有利于調節各地區發展的差異，促進各地區的發展和整個國民經濟的協調與穩定，從而保證國家的統一和民族的團結；同時又能夠給各級地方留出一定的活動空間，有利于調動地方政府的積極性，因地制宜地促進當地經濟和社會的發展，保證公共品的有效供給。

我國目前的基層財政困難，如果單單從財政體制上講，我們認為，問題主要不是出在實行九四年的“分稅制”改革，以及改革后中央政府的適當上收財力，而是出在伴隨著“分稅制”改革后，由于事權不明，法制不彰，由此導致的各級政府之間的利益最大化引起的機會主義的泛濫，其主要表現就是“財力的層層上收，事權的層層下放”。這樣一種博弈的結果，必然使處于政府間的“弱勢群體”地位的基層政府的財政越來越困難。因此，正確的應對之策不是實行徹底的“分權化改革”，而應當是在繼續堅持九四年的“分稅制”改革的中央適當集中財力的方向的基礎上，在各級政府之間，明確事權劃分，加強法制建設，規范轉移支付，以此來緩解基層財政困難。

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