為什么中國的收入分配得不到有效改善？

[鄭永年] (2006-08-29)

　　收入分配的不公平已經成為中國社會所面臨最嚴峻的問題。

　　從各國的發展經驗來看，經濟高速發展過程中的早期收入分配差異的拉大不可避免。但像中國這樣的情形極為少見。盡管縮小收入差異一直是近年來中國政府所努力的，但沒有任何跡象表明情況有所改善。相反，越來越多的證據指向收入分配狀況的持續惡化。也有經濟學家認為，進一步的經濟發展會改善收入分配的情況。但沒有任何理由相信，在沒有有效的政府政策實施的情況下，經濟發展會導向收入分配狀況的自動改善。

　　收入分配不公導致社會高度分化，如果不能加以有效糾正，社會政治的穩定就會成為大問題。實際上，由收入分配不公所導致的一系列的社會政治問題近年來一直困擾著中國政府。這一問題已經超越其他所有一切因素成為中國社會、政治和經濟之間矛盾之最主要的源頭。從中國政府近來所實施的一些改革舉措來看，解決收入分配不公問題也已經成為各項改革的核心。

　　一次分配出了大問題　　　　

　　改革不可避免，但有效的改革并非容易。這些年來，不能說中國政府沒有足夠的努力。為了改變收入差異，政府已經推出了很多政策。但各項政策往往是期望大，實際效果不佳。這至少說明了必須對以往的改革思路加以反思。

　　從上世紀90年代以來，改變收入分配差異的重點一直放二次收入分配上。中央政府進行以分稅制為主體的稅制改革，有效集中國家稅收資源，以便把更多的資源分配到經濟發展落后地區，或者分配到社會弱勢群體。從90年代以來末期的西部大開發、振興東北到近年來的中部崛起和建設社會主義新農村，都可以說是這一政策的體現。這一政策也體現在諸如扶貧和建立社會低保政策等舉措。

　　沒有人會否認二次分配的重要性。但是，問題不僅在于二次分配政策的力度尤其是執行力度不夠，而且也在于光是二次分配不足以有效解決收入分配問題。

　　從現實情況看，至少有兩大因素在有效地制約著中國政府改變分配收入的努力。首先是一次分配制度的缺陷。如果一次分配出了大問題，那么二次分配怎樣努力也會無濟于事。要有效追求分配的公正性，就首先必須從一次分配入手。

　　在這方面，至少有兩大不利因素。一是一次分配制度沒有法制上的保障。中國盡管有最低工資制度，但法律名存實亡。并且最低工資制度在多數情況下只針對城市居民。要意識到，幾乎在所有的中國城市，低收入的工作大多是由從農村轉移到城市的農民工從事的。中國有一億多流動人口，表明至少這部分人口的最低工資是沒有得到任何法律保障的。盡管中央政府三令五申地呼吁要保護農民工的利益，但在各級政府和資本利益（無論是外資還是民族資本都一樣）一體的情況下，法律和政策一文不值。

　　其次是結構性的經濟壟斷。經濟壟斷對城市不同社會群體的收入分配差異影響最大。在“抓大放小”中的“抓大”策略影響下，中國形成了一些巨大無比的國有企業。這些國有企業也往往是壟斷企業，如電力、鐵路、電訊、銀行、證券、保險、煙草和石油等。盡管不同行業的收入不可能平等，但收入差異過大現象主要是通過壟斷行業造成的。例如一個只有受過初等教育的抄電表工的收入可以大大超過一個在另一行業工作的、接受過高等教育的專業人士。越是壟斷性的企業，工資管理越是失控。這是一個結構性的問題，只要這個結構存在，不僅改善收入分配情況沒有任何希望，而且也導致著國有資產的嚴重流失。

　　另一個有效制約收入分配狀況得到改善的重要因素就是政府提供公共服務的方式。提供公共服務應當說是有效改善收入分配情況的手段之一，也是政府二次分配的主要內容。一般來說，窮人對公共服務的要求甚于富人，或者說富人較之窮人往往不依賴于公共服務，因為富人是可以用錢購買這種公共服務的替代服務，甚至是更好的服務。

　　公共服務沒改變分配不公　　　　

　　公共交通、基本教育和醫療是公共服務主要表現形式。這些年來，中國政府在提供公共服務方面努力不少，從發展型政府向服務型政府轉型更是近年來政府改革的目標。但現有的公共服務顯然沒有對改變收入分配不公產生舉足輕重的影響。為什么？首先是公共服務的不足，甚至缺失。提供公共服務對中國各級政府來說還是一個新的概念，一種新的實踐。

　　公共服務的核心就是“以人為本”。政府如果“以錢為本”，那么就難以提供真正的公共服務。更為嚴重的是，現在所提供的公共服務大多都是向有錢人群傾斜的。無論是教育、醫療和公共交通都是為富人提供方便，而給窮人設置種種障礙的。盡管所有這些領域的各項基礎設施大發展，但窮人已經到了不敢出門、不敢看病、上不起學的地步。教育的產業化把無數窮人的孩子排擠出校門之外。醫療改革導致很多人選擇死亡。城市交通改革為個人汽車提供方便，而公交服務則難以得到改善。而公共服務的提供向富人傾斜主要是因為富人有各種管道去影響甚至收買政府的政策，但窮人則沒有任何方式把自己的利益表達于政策之中。

　　很顯然，任何頭痛醫頭、腳痛醫腳的政策舉措都已經證明為不能有效改變收入不公的狀況。要達到收入分配正義，所需要的不僅是一個能夠保證基本社會正義的政治體系，而且也是一個能夠提供基本社會正義的經濟體系。

　　而在這兩方面，中國目前的制度都有很大的差異。如何深化經濟和政治的改革，通過深化改革來達致分配正義乃是中國政府今后相當長時期里的要務。

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