江涌：機構改革應一步到位
2008年03月01日 21世紀經濟報道 葉一劍
“破除部門利益，是此次國家深化行政管理體制改革和進行國務院機構調整的出發點之一。”中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌延續著自己的建言思路。
2006年秋天，因一篇題為＜警惕部門利益膨脹＞的文章的發表，江涌開始為海內外所熟知。該文發表于＜瞭望＞雜志，時值黨的十六屆六中全會召開期間。
文中提出，中央政府機構中的“部門利益其實質就是‘權力衙門化’與‘衙門權力利益化’”，并認為部門利益“影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與大眾利益，增添了國家經濟及政治風險”。
該文發表以后，有關部門進行了新一輪機構改革方案的課題調研，江涌亦在被征求意見者之列，其報告也是該課題的參考材料之一。2月28日，在十七屆二中全會通過＜國務院機構改革方案＞的第二天，本報記者對其進行了專訪。
對于本次在國務院機構調整中體現出的漸進式的路徑選擇，江涌提出了自己的不同意見，他認為，在國家改革進入利益調整的階段后，對國務院機構改革的路徑選擇，更應該一步到位，然后做出適當調整。
江涌認為，在黨的十七大明確提出積極推進我國政治體制改革和建設有中國特色的社會主義民主政治大背景下，本輪行政體制改革在破除部門利益問題、實現政府職能轉變以及建立完善的權力制衡體制等方面都讓人期待。
“大部委制”不宜過高期待
＜21世紀＞：從破除部門利益的角度你怎么看本次的“大部委制”改革？
江涌：破除廣泛存在的部門利益，是本次大部委制改革的重要出發點之一。
中國經濟社會發展到目前階段，阻礙進一步深入改革開放的因素中，部門利益問題已經非常嚴重。回顧改革開放后國務院機構調整歷程，雖然不能說完全失敗，但基本上都不成功。很重要的原因就是與部門利益的阻礙相關。
所以，弱化部門利益膨脹，“大部門體制”值得期待，但也不宜過高期待。因為部門利益膨脹成因復雜，不僅有極大的廣度，還有無比的深度。權力部門化、部門利益化、利益集團化，部門利益當中有著極其復雜的集團利益、小團體利益、領導個人利益，這些利益不會因為體制的改變而自然消失。
而根據經驗來看，對利益調整的漸進式改革會越來越難，改革功效不是很明顯。因為在這個階段，既得利益集團一旦發現自己的利益受損，就開始想辦法抵制改革，而且他們對改革沖擊進行彌合和恢復的能力比我們改革的沖擊力還要強大。
＜21世紀＞：你的意思是說漸進式改革的實際效果恐怕難有實質性突破，甚至有倒退的可能？
江涌：對，至少是改革的收益遞減。如果依賴目前的路徑走下去，我覺得未來可能會陷入這種狀態。
但是，現在還不能說已經到了這種境地。目前中央政府還是掌控了改革的主動權，社會要求改革的動力和政府面對的壓力都比較強大，只是改革的收益在遞減。
所以，在以利益調整為特點的改革階段，我覺得應當采取一步到位的政府機構改革，但是我們現在還是采取了漸進式的改革路徑。
＜21世紀＞：那么你對破除部門利益有什么好的建議？
江涌：我建議建立“強政府”，轉變政府職能。這個“強政府”是中央政府，但不是大政府，不是全能政府，而是具有高度威信、依法治理、富有效率、有所為有所不為的政府。
權力制衡需要外部制約
＜21世紀＞：轉變政府職能、建立服務型政府也是本次行政體制改革的關鍵詞，對此你有什么建議？
江涌：大部委制改革，是緊密跟政府職能轉變結合在一起的。此前五次政府機構改革，體現的軌跡恰是專業管理體制向綜合管理體制的轉變，這一思路與趨勢相當清晰。
但在國內，由于政府本身便是經濟主體，各部門自然有“部門利益最大化”沖動。一而再的行政管理體制改革，由于沒有政府基本職能的根本轉變，因而難以弱化盤根錯節的部門利益，從而使得改革很快流于形式。
中共十七大報告明確了政府的職能轉型方向：建設服務型政府。政府要從發展經濟的主體，轉變成維持社會正義、保障社會和諧的主體，主要是調節和協調各種不同利益。
如果政府職能切實轉變，必然伴隨著政府部門的分權放權，即向市場、社會、地方分權放權，如此更多的資源配置由市場來調節，審批減少自然就減少了尋租空間，從而減少了部門利用職權獲取利益的機會。
＜21世紀＞：本次行政體制改革，如何能夠不同于此前？
江涌：我覺得這次能否本質區別于過去的機構調整，關鍵是能否實現兩個方面的改變，一個實現政府的職能轉變，一個是能否建立有效的權力制衡機制。如果這兩個能夠有突破的話，此次的行政體制改革和國務院機構改革的效果，應當會很大突破。
我覺得這次能否從本質上區別于過去的機構調整，關鍵是能否實現兩個方面的改變，一個是能否實現政府的職能轉變，另一個是能否建立有效的權力制衡機制。
＜21世紀＞：“大部門體制”極有可能把分散的部門利益積聚為集中的部門利益，減少部門利益的廣度卻加劇深度，如此治理起來會不會更難？
江涌：這就需要建立權力的制衡機制。權力制衡是指對治理一個領域的決策、執行和監督的不同分工，這個可以從政府內部機構協調部分解決，但不是根本解決之道。根本解決的途徑必須從外部進行制約。
部門利益膨脹歸根結底是權力濫用問題，權力只有充分接受各類監督，“在陽光下運作”，濫用才能被有效抑制，從而遏制部門利益膨脹。實行“大部門體制”，部門權力更大，監督約束更難，更易于謀取部門利益。所以，從根本上來講，還是要推進政治體制改革。
破除部門利益法制化
＜21世紀＞：你曾提出部門利益法制化的現象，可很多明顯帶有部門利益色彩的法規和條例作為存量問題已經長期存在。這次國務院機構改革后，對這些存量問題怎么對待？
江涌：我們應該從兩個方面來看。一個就是，我們不能把大部委制改革前后存在的部門看成是對立的，這是一個繼承和發展的過程。那么，原有的一些法律法規盡管有一些部門利益體現，但總體上講是積極的，有總比沒有好。新的部門運行初期，盡管會有一些不適應、不協調，但畢竟有法可依。
但接下來就有大量工作要做，就是怎么在未來建設法制國家的過程中，逐步制定可以確立新部門職能的基礎性法律。這樣的立法過程應更多由國務院來主導，并進一步向人大主導轉變。
而且我覺得部門利益法定化不是最大問題，關鍵是部門利益國際化。這一塊很難治理，因為這個國際化比法制化更隱蔽，通過這次國務院機構調整也很難從根本上破除。
＜21世紀＞：有專家稱，中國過去的政府治理中，多有部門主導法律的情況存在，你是否認同？在大部制的改革中以及推行中，如何破除這一問題的再現？
江涌：因為長期以來，中國是發展中國家，政治體制、經濟運行機制都不成熟，你沒有辦法先給他預先設定一個框架。如果定一個框架然后再運作，那隨著社會經濟的迅速發展肯定很快就不適用了，這個是必然的。
當然，我國發展到目前階段，在實現了政府職能轉變和建立完善權力制衡體制以后，就可以嘗試由法律來明確界定政府部門的職能定位了。（江涌：中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任 ）
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