溫州蒼南縣發生一起城管與群眾的沖突事件，當地城管部門回應，被圍毆的城管系“臨時工作人員”。早些年，在多起責任事故中，相關單位和主管部門 不約而同地把“臨時工”當成“替罪羊”，是為“臨時工現象”。“臨時工”早已有之，但“臨時工現象”卻是近些年的新現象，其間轉化的邏輯在什么地方?

　　“臨時工”本是過去國有企業“臨時職工”的簡稱，指的是時間一般不超過1年的臨時性、季節性用工。絕大多數“臨時工”有強烈的意愿獲得工作保 障，希望盡量把“臨時”延續長一些，在工作崗位上也盡職盡責，用人單位也覺得這是一個廉價而高效的用工方式。隨著市場經濟的發展，“臨時工”變得不那么有 吸引力，但一些行政事業單位如社會治安管理、城市管理對“臨時工”的需求卻急劇增大，供需關系的顛倒直接導致“臨時工”整體素質在下降，而行政控制卻在減 弱。我們現在所說的“臨時工”亂象基本是上世紀90年代以后的事情。這是“臨時工”從理念、制度到技術的全方位轉變的結果。

　　在現代社會，一線行政領域中出現“臨時工”，顯然有違法治理念。可從基層治理生態角度上說，“臨時工”有存在的政治合法性。

　　很顯然，簡約主義的政治傳統是“臨時工”的合法性來源，在現代化還 沒完成，國家能力仍然有限的情況下，賦予半正式行政權力的特殊意義未免不是一種實用主義選擇。在人口流動不太劇烈的情況下，無論是鄉村，還是城市，基本上 都是熟人社會的治理。一旦熟人社會不復存在，半正式行政的弊端就會凸顯。

　　基本上，一線行政中的“臨時工”面臨的是背后理念錯亂的問題。“為人民服務”至今還是一線行政的宗旨，而在“臨時工”出現行政瑕疵伊始，相關行 政執法部門就不約而同地選擇了“依法行政”的理念。從理論上說，依法行政和為人民服務不應沖突，但在具體操作中卻遭遇一些不相適應。為人民服務基本上是一 個積極行政理念，強調實質正義，為了將行政事務辦好，對程序要求并不那么嚴格，出現一些行政瑕疵，只要沒有惡意，也可以原諒。但法治基本上是消極行政理 念，其核心在于防止濫權，消除行政瑕疵，極為強調程序正義。某種意義上，越強調其“非法”身份，越容易出現行政瑕疵。

　　街頭執法的復雜性，導致執法權的行使并不可能那么嚴格。此外，街頭執法領域，對積極行政的需求極大，執法人員如不主動介入，街頭秩序就難以管 理。這就導致一個錯位，正式行政人員在法治觀念的引導下，盡量避免出現行政過錯，最安全的方法是消極行政，而最直接有效的措施是讓“臨時工”沖上前線。

　　弱化非正式行政人員“臨時工”身份的最有效措施并非加強行政管理，而是提高其在行政體系中 的位置，比如勞動法規定的同工同酬，將“臨時性”用工轉化為相對穩定用工，將治安聯防隊員改編為協警，或許是出于這種目的。大城市現在已很少出現城管執法 犯法的現象，而一些中小城市仍面臨“臨時工”困境。▲(作者是華中科技大學中國鄉村治理研究中心副教授)

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