導語

　　近日，習近平總書記對制止餐飲浪費行為作出重要指示。他強調，堅決制止餐飲浪費行為，切實培養節約習慣，并指出“餐飲浪費現象，觸目驚心、令人痛心!”習近平總書記還指出，“盡管我國糧食生產連年豐收，對糧食安全還是始終要有危機意識，今年全球新冠肺炎疫情所帶來的影響更是給我們敲響了警鐘。”

　　不少人將糧食安全的希望寄托于農業公司、種糧大戶身上，且不說農業公司是否愿意生產糧食，即便其投入糧食生產，也需要國家的高額補貼。同時，現有的化學農業模式盡管制造了中國糧食連年增長的美好幻象，卻使糧食安全的風險日益增大，不可持續。此外，市場化的糧食流通體制極易產生糧食投機問題，在受疫情影響的特殊時期，這一隱患也令人擔憂。

　　在糧食安全問題上，從消費端而言，關注和制止餐飲浪費是一個好的開始;從生產端而言，我們還任重道遠。

　　作者|李昌平，中國鄉建院院長、中國體改研究會研究員

　　一、中國人吃飽飯并非因為“分田單干”，也不能指望“公司化農業”

　　吃飯是一個國家天大的事，永遠都是。中國人不缺糧好多年了，多數城市人可能還以為是“分田單干”的功勞。其實是誤解。“分田單干”是1982年在全國推開的，在最初的1-2年里，的確調動了農民的生產積極性，對糧食增長起到了一定的作用。但“分田單干”在1984年后就對糧食增產幾乎沒有積極作用了。因為從1984年開始，我國農業勞動力就開始大量非農就業，到90年代就是“3899”(婦女老人)農業了，現在則是“99”(老人)農業了。農民種地的積極性逐步下降，但糧食產量依然在逐步增長，這完全是因為我國的水利基礎較好，且大量增加肥料、農藥、雜交稻種子等投入的結果。

　　1984年，我國的糧食產量為40731萬噸，化肥投入為 1739.8萬噸 ，到2007年，我國的糧食產量為50160萬噸，化肥投入為5107.8萬噸。糧食增產了9429萬噸，增長21%，但化肥投入增加了3368萬噸，增長 200 %。筆者曾經請教一個農業專家：如果現在化肥投入減少到1984年1739萬噸的水平，我國的糧食產量估計下降多少?專家的結論是產量至少下降一半。也請教過數不清的農民：要是減少一半的肥料投入，糧食產量會減少多少?絕大多數農民的回答是減少3-4成。顯然，我國的糧食產量是靠肥料等堆出來的。

　　公眾如果摘除意識形態的有色眼鏡，客觀評估“分田單干”和“村社合作”兩種農業制度的糧食生產績效，結果是明了的——即使是在風調雨順的年份，“分田單干”農業并不一定就比村社合作農業的單位面積產量高和規模效益好。例如：河北東光縣古樹于村村民2008年自發組建農業合作社，重建農田水利，耕地集中由合作社統一種植，10%的種田能手種全部的土地，90%的勞動力離開了土地非農就業，結果不僅農產品(糧食為主)產量增長20%以上，且肥料等投入比過去減少15%以上。無獨有偶，河北石家莊周家莊公社一直沿襲人民公社體制(一直沒有“分田單干”)，無論單位面積產量還是規模效益都比周邊“分田單干”農村高出很多(人均收入是周邊村莊的2倍以上)，且單位面積投入的化肥等石化物質投入也更低。至于遇到去冬今春這樣的“大旱”，古樹于合作社和周家莊公社的制度優勢就更加明顯了，一點“旱災”的跡象都沒有，而他們周邊 “分田單干”的村莊卻是實實在在的“田地生煙、萬物不生”。

　　實踐證明，在統購統銷的計劃經濟條件下，“分田單干”農業比村社合作制農業有優勢;但在市場經濟件下，村社合作制農業比“分田單干”農業更有優勢。我國 “分田單干”農業制度已經維持30年了，其糧食增長的邊際效益逐年遞減，現在對糧食增長幾乎毫無作用甚至產生了負作用——“分田單干”農業完全是在依靠過度的化肥等石化物質的投入和透支過去水利積累基礎上維持糧食增長的，因此亟待改革。

　　面對“分田單干”制度下的地越種越板結、化肥越用越多、抗災能力越來越弱、糧食安全越來越難、農業效益越來越低的困境，地方政府官員和城市專家學者受80年代中后期以來所形成的去人民公社意識形態的影響，并不主張東光古樹于合作社農業制度，而是積極主張千家萬戶的農地向大公司“流轉”、搞所謂的“公司主導型”的現代農業。排斥小農合作制農業而積極推動資本下鄉主導農業現代化的人們忽略了兩個最根本的問題：一是大資本下鄉通過所謂的“流轉”得到農民土地后，大多不會用于生產糧食，這對糧食安全構成威脅;二是中國的現代化——減少農民，是一個非常漫長的過程，溫總理曾經說中國現代化還“需要上百年、甚至更長時間”。在中國現代化減少農民的漫長過程中，一定會多次出現2008年數千萬農民工返鄉就業的危機。因此，為應對農民“進城——回鄉——進城”的多次反反復復，資本下鄉兼并農民土地的農業現代化是應該盡可能避免的。現在到了嚴肅思考我國農業制度創新的時候了!

　　二、中國占全球7%的耕地消耗了全球35%的氮肥

　　中國用全球7%的土地，養活了全球1/5的人口。中國人用事實回答了“誰來養活中國”的置疑，這是中國人在全球人面前倍感驕傲的一件事，的確非常了不起。但在國內，很少有人提及這樣一個事實：中國占全球7%的耕地，消耗了全球35%的氮肥，單位面積上的磷肥和鉀肥使用量是世界平均水平的2倍多。

　　盡管我國是磷礦儲備大國，但按照現在的消耗量算，磷肥僅僅夠用30年。我國嚴重缺鉀肥，現在鉀肥自給率不足15%。2010年1月份中國與白俄羅斯鉀肥公司簽署的鉀肥到岸價僅為350美元/噸，而中化化肥與加拿大鉀肥公司PotashCorp簽訂的2011、2012、2013年到岸價，分別為600美元、695美元、790美元。鉀肥會不會成為“鐵礦石第二”呢?將來會不會出現3斤糧食換1斤鉀肥的局面呢?現狀令人擔憂。

　　莊稼需要氮肥、磷肥和鉀肥等，哪一種肥料都是“水桶的一塊板”，不可或缺。從一定意義上講，糧食產量很大程度上是由氮磷鉀決定的。中國人種地球7%的地，消耗地球35%的氮肥和30%以上磷肥、鉀肥。如果有一天，中國像朝鮮一樣缺肥了，糧食大幅減產，無論是“中國夢”還是“中國模式”，將面臨威脅。換言之，我們現在消耗的石化物質越多，我們子孫后代的糧食就越少;農業對石化物質的依賴度越高，糧食安全的風險也越高。

　　我國1949年的糧食產量是11318萬噸，1978年的糧食產量是30477萬噸，29年增產了19159萬噸，這是在極少增加石化物質投入的條件下，主要是通過合作農業、種子選育、栽培技術和水利建設實現的。1978年的糧食產量是30477萬噸，2007年的糧食產量是50160萬噸，29年糧食增產了19783噸，但這是在增加了4223萬噸化肥和雜交技術獲得突破的條件下取得的。

　　三、劉易斯拐點——糧食高補貼時代來臨

　　不管怎么說，中國農村的老人們是用全球7%的土地種出了夠全球20%的人口吃飽穿暖的農產品，況且政府只給了極少的農業補貼，這是事實。肥料和雜交稻種子用的再多，也基本是農民自己掏錢買的。所以，我們特別要感謝中國農村數千萬的農民，他們為全國人民吃到便宜的大米做出了極大奉獻。我們和日本比較一下就知道了：日本農民生產出稻谷，政府要以11-12元(人民幣)/斤的價格收購，否則，日本農民是不會生產稻谷的。而日本市民也不可能接受太高價格的大米，日本政府還要補貼市民。

　　有人會說，國際市場上的大米價格很便宜，為什么不進口?除了東南亞等不發達國家的大米是低補貼生產出來的以外，發達國家的大米都是高補貼生產出來的。可是，任何國家都不會將大米等糧食的供給寄托在國際市場上，都必須盡量做到基本自給。一是因為國際市場上的糧食商品量不大，特別是中國和印度這樣人口大國，一旦指望國際市場上購買大米等主糧，市場立馬就會出現逆轉——買方市場轉變為賣方市場，糧食價格就會暴漲。二是因為怕受制于人，試問，有那個國家愿意將吃飯大事寄托于別的國家的身上呢?

　　然而，廉價糧食的時代已經成為過去了。從今年起，中國的糧食價格將進入一個持續以兩位數增長的10年，且中國農業的高補貼時代到來了，中國每年的農業和糧食補貼也會以兩位數增長。這是為什么呢?因為中國的“劉易斯拐點”到來了。

　　中國的計劃生育政策在農村執行得比較有力度始于1989年，此后的人口增長率逐年下降，由1.2%以上逐年下降到在0.8%以下。2002年開始，全國很多地方都出現了2-3個村并一個學校的現象。現在，中國經濟總量世界第二了，經濟速度還保持9%的增長，每年需要的農民工勞動力在增加，而90后逐步開始就業，農民工勞動力新增供給明顯減少。2011年的工價比2010年至少上升了20%。

　　工價上漲的另一個原因是從去年下半年開始，糧食上漲了20%以上。在中國沒有出現“劉易斯拐點”之前，中國農民工的工價基本是由糧價決定的。90年代中期以來，中國農民工工價十幾年基本不漲，因為糧食一直是漲漲跌跌的，是被控制在一個非常低的水平上。1990年，中國的糧食(水稻)收購價是0.22-0.24元/斤，2011年的糧食(水稻)最低收購價是1-1.1元/斤，只漲了大約5倍。但是同期的生產資料價格漲了20多倍。1990年農民在深圳打工的工資大約是400-500元/月，2010年深圳農民工工資大約2000-2500元/月，漲了5倍。但是工價和同期房價無法相比，而糧價和房租的價格更是無法相比了。所謂的中國“比較優勢”，就是低工價優勢，低工價是低糧價的結果。在中國的“劉易斯拐點”逐步出現后，農民工工價的補漲是不可避免的，工價的補漲也必然帶來糧價的補漲，糧價的補漲反過來又會促進工價的補漲。未來10年，糧價和工價每年出現兩位數的補漲是不可避免的。有人會說，生產資料、房價和公務員工資等會漲得更快，有可能，但必須控制住。如果公務員工資、生產資料價格和房價比農民工工資和糧價漲得還快，一定會出大事!

　　中國如果大量進口糧食，就會導致國際市場上的糧價飆升和鉀肥價格的暴漲，反過來促使國內糧食價格的飆升。筆者曾經撰文談“中國拐點”，全球有“中國拐點”、“鉀肥中國拐點”、“石油中國拐點”、“美元中國拐點”……當然會有“糧食中國拐點”。只要出現了“中國拐點”，不是暴漲就是暴跌!故而，在國際經濟問題上，一定要關注“中國拐點”。

　　筆者認為，控制和穩定物價的最好辦法，就是大幅提高糧食等主要農產品的最低收購價，調動農民的生產積極性，促進其增加主要農產品供給和儲備。如果主要農產品供給和儲備不足，提高銀行準備金率和存貸款利率對調控物價有用不大、甚至沒有作用。

　　如果農民工工價3～5年內漲到3500～4000元/月，且繼續維持“分田單干”的農業制度，對應的糧價(稻谷)應該不會低于2.5元/斤，否則是沒有人愿意生產糧食的。在“劉易斯拐點”出現后，工價3～5年內漲到3500-4000元/月是沒有問題的;若糧價漲到2.5元/斤以上的話，加上投機炒作，會不會出現麻煩呢?筆者目前無法斷定。但糧價高補貼是不可避免的。

　　如果繼續維持“分田單干”農業制度，學習日本、韓國和我國臺灣的補貼辦法，估計一年補貼高達萬億甚至幾萬億，我國財政是難以承受的;如果學習美國的大農業制度，讓資本下鄉搞農業，估計補貼少不了，且糧食安全不一定有保障。“劉易斯拐點”來臨后的中國，為保障糧食安全，改革農業生產經營制度和土地制度迫在眉睫。

　　四、糧食生產和流通體制走回頭路很難避免

　　糧食一旦供給不足，就是頭等大事，其他過去認為都是大事的事都會變成小事了。譬如：“增人不增地、減人不減地”、“30年不變”、“長久不變”、“承包權物權化” 、“承包農戶自主生產經營權”等等;譬如：糧食流通體制的市場化改革、生產資料生產經營體制的市場化改革、農村金融的社會化和市場化改革等等;譬如：水利服務的社會化和市場化改革、技術服務的社會化和市場化改革等;譬如“公司+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”的現代農業模式等。當前最為緊要的是怎么找到應對“糧食安全危機”最有利的辦法。

　　為了應對近幾年極可能出現的糧食較大缺口，增加糧食供給、保障糧食安全的可能辦法有：

　　一是大幅增加水利建設的投入。但由于現在已經沒有農民共同體發揮作用了，投入再多的錢搞水利，糧食增產的效果也不會很明顯，在“分田單干”的背景下，這招不靈。如果搞水利社會化、市場化，這招不僅不靈，還是損招。如果農民共同體得到鞏固和加強，這招會起到很大的作用。

　　二是提高糧食直補標準。這招不靈，因為現在的糧食直補是按照土地面積直補到戶的，補貼不到糧食生產者，再多的糧食直補對增加糧食供給幾乎都沒有作用。

　　三是控制生產資料價格上升，增加良種和肥料的供給。現在的農民沒有組織，無法和生產資料供給商博弈，控制生產資料價格上漲就只能靠政府對生產資料生產商和經銷商實施高額補貼了;但即使補貼了，未必銷售到農民手上的生產資料價格就會便宜。因此，在“分田單干”農業制度下，這招也不靈。如果農民高度組織化，這招會有作用。

　　四是重建鄉村農技推廣隊伍。這招會有作用，但在“分田單干”農業制度下，作用不是很大，如果在合作社農業制度和集體農業制度下，這招效果會事半功倍。

　　五是大力推廣“公司+農戶”，強制將土地流轉給公司，由公司主導農業生產。這招在短期內可以增加糧食供給且還會減少化肥的使用量，但一旦公司得到了農民的土地，成為“地主”，要生產糧食可以，但需要更多的補貼，因為公司從是非糧食生產的機會收益大于小農從事非糧食生產的機會收益。這招的另外風險是小農失去土地，一旦經濟危機發生，大量的農民工失業后無法返回農村和農業，可能會出現上個世紀六十年代菲律賓出現的情況——農民 “農村土地革命”升級為農民工“城市民主革命”。

　　六是大幅提高糧食最低收購價。這招既要花很多的錢給糧食收購部門——刺激農民生產，又要花很多的錢給糧食供給部門——補貼市民消費。給農民的補貼越多，給市民的補貼也會越多。這招對提高糧食產量肯定是有效的，但缺點是補貼要年年增加，因為在“劉易斯拐點”出現后，勞動力價格加速上漲是不可避免的，糧價越高，工價就越高，工價越高，糧價也會水漲船高，否則就會影響糧食供給。這招一旦使用起來后，就會出現日本的局面——糧食國內收購價是國際市場價的數倍，一旦糧食過剩，休耕補貼也會高得驚人。使用這招，比照日本的水平，每年的補貼最終會穩定在3萬億的水平上，至少我國的財政現在難以承受。

　　出了糧食生產環節的問題外，我國在現有的糧食流通體制之下，糧食一旦出現較大缺口，投機糧食之風就會刮遍全國的每一個角落，供需缺口就會因為惜售、搶購和儲備等行為放大數倍甚至數十倍。在農產品可以投機的流通體制下，大蒜在短短幾個月之內可以炒到10元/斤，糧食在短期內炒到10元/斤更是可能的。一旦這樣的局面形成，就亂套了!到時，即便把準備金率和存貸款利率提得再高，對控制物價也不會有任何作用。過去糧食流通體制的市場化改革成果甚至所有市場化改革的成果，就會被認為是“惡果”。糧食流通體制回到過去的聲音就會高漲起來。

　　筆者預計，一旦糧食出現較大缺口，“以糧為綱”就會再次變成真理!“米袋子”就是各級政府排在第一位的“一票否決”的工作了，層層指標就會下達，“糧食訂購任務”也許會就此恢復。

　　五、去集體化的土地制度改革可能出現180度大轉向

　　如前已述，中國一旦因為糧食供給出現較大缺口，做出恢復“糧食定購任務”的制度安排的可能性極大;而一旦做出恢復“糧食定購任務”的決策，土地制度改革就會發生180度的大轉向，即再次轉向集體所有制。這個判斷也契合鄧小平1993年3月所說的“兩次飛躍”——重回集體所有制和集體經濟為主導的“統分結合雙層經營體制”和“聯產承包責任制”，不再是“大包干”，更不是“分田單干”了。

　　如果重回“糧食定購任務”體制，糧食任務只能下達到村社，村社再實施“聯產承包到戶”或“聯產承包到合作社”或“聯產承包到互助組”。對于糧食產區來說，承包耕地就應該承擔糧食任務，這是中國保障糧食安全的最根本的原則和辦法。

　　承擔了糧食定購任務的農地承包者，也必須承擔農田水利設施建設和管理義務;反過來，承包者是水利建設和管理的主體，有利促進土地的產出最大化，確保糧食安全。由于農地承包權是有義務(糧食任務和水利建設)的，因此農地承包權有可能會再次成為“負產權”，在城市非農就業了的人就有可能將農地承包權重新交回村民共同體——村社集體，或委托村社集體轉包，土地的發包權和調整權就可能重新回到農民共同體(村社集體)的手上。已經多占承包地、宅基地、自留地的人和現在不占有或少占有承包地、宅基地、自留地的人，在地權上會重新回到同一公平線上——平均地權。村社共同體內部的種糧能手可能會成為農地“聯產承包”的經營主體和農田水利建設和管理的主體，承包權不應是無償和無義務的了，而應是有償和有義務的。多數農村人雖然依然是土地集體所有制的所有人(有份額所有權)，但有可能并不承包經營農地了。農業補貼不會補貼到農戶了，而是補貼到農民共同體(村社集體)，再由村社集體補貼到聯產承包的農民或合作社或互助組。進城工作和居住了的村社成員，有償永久退出村社共同體(村社集體)的訴求會在土地集體所有制回歸后變得可操作，這有利于城市化。如是，是農民沒有承包地且得不到農業補貼，有承包地卻不是農民獲得補貼的不公平現象會得到徹底解決。

　　土地制度在“糧食定購任務”恢復后可能出現諸多改變，最大的好處是糧食安全得到保障，水利等基礎設施建設和管理有了主體。此外，還有一個好處是：村社組織——集經濟發展、社區建設和社區治理“三位一體”的農民共同體，會得到恢復、完善和加強。這不僅是水利建設和糧食安全的需要，也是新農村建設的需要和村社有效治理的需要，還是農民有效參與政治和管理基層政府的需要。

　　在糧食定購任務的約束下，土地制度的180度大轉向，也許會令很多人感到驚訝甚至驚慌于土地制度改革回到了30年前的原點。筆者認為大可不必擔心，現在是社會主義市場經濟環境了，再不可能回到從前的計劃生產和統購統銷的經濟環境下的公社體制了。

　　六、增加“農民”財產性收入一定要兼顧糧食安全

　　近年來，因為土地制度改革的趨勢是“非共化”，農地承包權物權化一直是許多經濟學家和法學家努力推動的大事，其目的是要增加農地承包者的財產性收益。最近幾年中央一號文件也都強調要增加農民財產性收入。那么，什么是農民的財產性收入呢?農民的財產性收入就是指土地流轉、出租和抵押的收益和政府對農地補貼的收益。

　　在東南沿海發達地區的村社，集體農地轉為集體建設用地較多，以集體建設用地出租、轉讓，“農民”的財產性收入確實很可觀;在城市郊區的村社，由于農地可以搞服務型農業，農地出租、轉讓給第三產業經營者，“農民”的財產性收入也是不錯的。很顯然，我國發達地區和城市郊區“農民”的財產性收入增加，實際是以犧牲糧食安全為代價的。改革開放以來，發達地區和城市郊區幾乎不種糧食等主要農產品了，就是追求土地財產性收益最大化的結果。

　　對于全國大多數有農地承包權的“農民”來說，農地一般還是以種糧棉油為主，要想增加其財產性收入，就是將農地承包權高價出租、轉讓給種經濟作物的人。如果農地承包權高價出租、轉讓了，實際增加的是“地主”的財產性收入，真正種地的農民(從事農業生產的人)不僅不會增加收入，還會減少收入，更主要的是糧食等主要農產品的供給會受到影響。農地承包權轉讓的財產性收益越多，也許標志著真正種地的農民的種地成本越高，種地收益越少，糧食安全越難以保障。

　　農地的財產性收入還有一項，那就是農業和糧食補貼。我國的農業補貼和糧食補貼，都是按照承包地面積直補到戶的，實際就是承包農戶的財產性收入，并沒有對生產糧食等主要農產品的真正農民實施補貼。這同樣是對糧食安全不利的。

　　從糧食安全的角度看“農民”的財產性收入，增加“農民”財產性收入，就是增加真正種地的農民生產糧食等主要農產品的成本。假如每畝糧食產量1000斤，不種地的承包人將承包權以400元/畝的價格轉讓給種糧農民，這就等于每斤糧食增加了4毛錢的成本，或真正種糧的農民每斤糧食少了4毛錢的收入，或城市居民就要多付出4毛錢。

　　在筆者看來，承包權物權化，不是增加真正種地的農民的財產性收入的土地制度，而是增加不種地的農民——“地主”財產性收入的土地制度，是不利于糧食安全的土地制度。為了糧食安全，非農民必須把農地歸還給農民共同體(村社集體)，確保“耕者有其田”。耕者不耕了，則必須還田于農民集體中的耕者。為了糧食安全，決不能增加不耕者的農地承包權的“財產性”收入。中國人均土地不到世界平均水平的一半，糧食安全危機將是一個長期存在的現實危機。在這個危機沒有解除之前，近30年關于農地所有制和農地承包與管理的法律法規，應該重新審視和修正。

　　那么，有沒有既增加農民農地的財產性收入，又對糧食安全有利的辦法呢?答案是肯定的，那就是在農民共同體(村社集體)的主導下，對村莊的各種土地進行整理和改良，節約出更多的宅基地、自留地，同時改良更多的“四荒地”、鹽堿地、廢地，并實施“非轉農”，國家在現有的“土地增減掛鉤政策”框架內，對農民共同體實施“非轉農”的土地給予高額補貼。如果一畝地補貼30萬，100畝就是3000萬，這是既增加農民財產性收入，又利于糧食安全的一舉兩得、利國利民的好辦法。這個辦法有效實施，需要鞏固土地集體所有制，需要鞏固農民共同體(村社集體)，而不是土地去集體所有制和解散農民的村社共同體。

　　注釋：

　　[1]劉易斯拐點，即勞動力過剩向短缺的轉折點，是指在工業化進程中，隨著農村富余勞動力向非農產業的逐步轉移，農村富余勞動力逐漸減少，最終達到瓶頸狀態。　　

　　文章來源：本文原載于《探索與爭鳴》2011年第5期，轉載自“探索與爭鳴雜志”微信號

　　原標題：糧食安全問題的化解之道——關于中國農業制度的思考

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