18億畝耕地紅線自2006年由中央提出以來，作為國家戰略，已經堅守了八個年頭。在新時期，我們要保證的不僅僅是耕地的數量和質量穩定，更重要的是要保證耕地的產量穩定，確保13億多人當下以及今后飯碗的穩定。隨著城鎮化的推進，以及城鄉建設用地增減掛鉤實施辦法的出臺，耕地的數量以及質量穩定，受到了地方政府以及開發商不同程度的挑戰和沖擊，這也是當下研究農村土地問題的學者們頗為擔憂的地方。再加上不同程度、不同原因的天災及人禍，耕地糧食產量的穩定，也受到越來越嚴重的現實威脅，雖然近些年國家在確保糧食安全方面一直在努力，并且在產量方面取得了可喜的“十連增”，但我們也應看到，伴隨可喜成就而來的是糧食安全問題加劇、耕地質量下滑以及耕地數量銳減，耕地產量的長期穩定前景堪憂。

　　建國以來，服務于國家改革發展大局，在政治區位穩定的前提下，經濟區位與農業區位歷經變遷、磨合，漸趨于穩定。經濟區位東移南移，農業區位中移北移，原有的“南糧北運”變成了“北糧南運”，河南和黑龍江兩省農業主產區承擔著中國糧食總產量的1/5多，是名符其實的國家糧倉，維持著國家近3億多人的口糧穩定。糧食產量波動對國民經濟穩定影響巨大，而農業靠天豐收的現實又無形中增加了糧食產量穩定的諸多不確定性。近幾年，隨著全球氣候變暖加速，以及部分地區水域系統改造，全國大部分地區生態系統、氣候系統、水圈系統等，出現了不同程度的紊亂，四季分而不明，農事耕作無章可循。特別是近幾年，由于東南季風推進緩慢，且力量相對較弱，長江以北大部分地區，長期處于副熱帶高壓和暖氣團的交替控制下，后退緩慢，伴隨高溫少雨，極端天氣頻頻出現，北方糧食主產區大面積干旱時有發生，對部分地區農業生產生活造成巨大損失。

　　以河南省鄧州市為代表的大部分中原地區，自2011年夏季起已經出現了“四連旱”，且旱情一年比一年嚴峻，地下水位不斷下降，人畜生活用水緊張甚至斷水，莊稼減產甚至絕收，滿目蒼夷，無人問津。在筆者調研的一戶農民，其親緣結構大致涉及鄧州市龍堰鄉、桑莊鄉以及構林鎮三個鄉鎮，沿著這條親緣路線，以2013年秋收為例，構林鎮被調查農戶由于用井水灌溉了兩到三次，畝產平均800斤左右，龍堰鄉被調查農戶由于未澆地，畝產不足100斤，桑莊鄉被調查農戶由于未澆地，絕收，雖然這只是一個親緣系統內的個案，但足以反映三個鄉鎮去年旱情的嚴峻程度，至于農民種田畝產收益與灌溉成本的關系，本文將在后面部分用圖表的形式予以呈現。筆者作為連年旱情的見證者以及調查者，尊重自然天氣狀況惡劣異常、降水少，以及水塘土質結構疏松導致無法長期存水、蓄水等客觀現狀，在對鄧南部分鄉鎮的走訪中，分析認為人為因素是導致中原地區連年干旱且逐年加劇的主因，具體有以下六個論據：

　　論據一：源于市、縣、鄉鎮三級地方政府的不作為和亂作為，與人民群眾相脫離

　　市、縣、鄉鎮三級地方政府對所管轄區域內出現旱情肯定是知道的，公車頻繁出行，行走在公路上，路旁莊稼的長勢以及抗旱農民的艱辛，他們是可以看得到的，但對于旱情有多嚴重，對莊稼的影響有多大，就不得而知了，因為基層大多數年輕領導干部，或從沒有種過莊稼，或者是僅在完成學業、參加工作之前幫助家人種過莊稼，但那已經是很久以前的事情了，當下領導干部與農民的疏遠分離趨勢，是無疑的，農民對莊稼的那份感情，以及對莊稼受旱無奈的那種心情，或早已忘卻，或從未能理解，不管不問，或者象征性地公開談一下旱情，借以粉飾工作門面而無實際作為，皆是地方政府不作為的表現，“農民是靠天吃飯的，而不是靠地方政府存活的”是此種情況下小農生存過活的邏輯。

　　與地方政府不作為相對應，就是地方政府的亂作為，通過各種渠道、動用各種關系，絞盡腦汁想名堂，申請、爭奪中央以及省市級層面的農田水利、土地整治等各項財政專項資金，資金到手后，轟轟烈烈、大張旗鼓地進行水利興修、農田整治。為民爭利、謀利，本是好事，但往往此類事情大多是大張旗鼓開建，悄悄落寞收場，留下的是一個進退兩難的爛攤子。除了今年年初經中央財經頻道公開報道的南陽近郊，以及新野縣等部分地區，出現政府投巨資修建的用于農田灌溉的機井房，一不通電、二無抽水設施，電線網絡架設到機井房旁卻成了擺設，甚至成了農田耕作的障礙，從修成到如今三四年過去了，依舊保持原狀，而相關負責部門對此保持沉默和失聲，在筆者調查的龍堰鄉、桑莊鄉也出現了類似的情況，是資金流失不足，還是領導班子交替后的忽視，目前尚沒有定論。而中央為鼓勵農民在旱時積極抗旱下撥的灌溉費用補貼，在部分鄉鎮、村莊沒了蹤跡，與鄰近發放補貼的鄉鎮、村莊，形成了鮮明的對比，不知道應該讓農民怎樣看待這樣一項惠民政策。

　　當然，這也不能一概而論，部分鄉鎮政府在抗旱方面還是做了一些努力，2013年八月上旬，由于某鎮政府所屬區域旱情嚴重，除莊稼大面積旱死外，居民生活飲用水困難，后通過多方周旋，申請到水利撥款，發源于丹江口水庫的刁南干渠放水半個月，由于放水事先沒有任何通知，幾個在溝渠玩耍的孩子，在大水來時失去了生命，錢雖然花了很多，但對于早已奄奄一息的莊稼來說，基本沒有太大的幫助，像這樣的政策時滯等待農民的不知道還有多少。另外就是這兩年為了應對抗旱，三相電安裝入戶費用由之前的1500元，下調到500元左右，對農民來說，多了一些希望。

　　不管是地方政府不作為，還是亂作為，沒有采取有效的措施指導抗旱、沒有把農民的切身利益放在第一位考慮，就是失職、就是脫離群眾，這也是當下中國官民關系的真實寫照，市縣鄉工作中三農地位越來越低，與“名利雙收”的城鎮大規模開發形成鮮明的對比。

　　論據二：源于免除農業稅后村委會和村民小組長兩級自治主體的“失重”、“失位”、“失責”

　　2006年免除農業稅是一個歷史性的大事件，從理論上講，自此以后，農民從向國家繳納公糧變成了國家對農民進行補貼，種田從農民的一項沉重負擔變成了農民的一份純收入，雙方主體權利義務進行了徹底的顛倒，此項改革可以說是對農民增加的一項福利，但對基層村自治主體來說，卻是一項權力、利益、威信的喪失。

　　從基層自治主體改革前后承擔的權力內容變化來看，除了計劃生育、五保確認、田地調整、路面硬化、水利興修、治安防控等常規硬性工作職責，未發生太大變動外，包括鄉統籌以及村提留在內的農業稅費征收權被取消了，而后增加了低保發放、扶貧資金、合作醫療、養老保險等項目費用征收發放工作，國家發放的耕地補貼、種糧補貼等資金更是直接越過村組兩級自治主體，與農民獨立賬戶掛鉤。也就是說，經過此次農業稅費改革，切斷了鄉村兩級治理主體農業稅費征繳留成的經濟來源，鄉鎮的經濟利益與村組相關性消失，村組自治主體經濟利益與村民相關性消失，鄉退出村，村退出組，村民小組長由于缺乏鄉村兩級強制力以及村組集體財力作為建設、協調、處理村民組公共事務的堅實后盾，再加上涉及改善農民生產生活“共同生產費”的難征收，也不再愿意關心村組里與村民切身利益相關、又迫切需要解決的問題。農民自此之后由受村組治理主體嚴格管控、缺乏自由的地位，轉變為與村組治理主體平權、互不侵犯，且享受國家種種惠農政策以及由村組治理主體提供服務的受益者。

　　在國進民退的政策環境下，農民獲得了徹底的解放，但喪失財權來源、事權來源以及治理威望的村組自治主體，由鄉鎮政府的寵兒變成棄兒，喪失自己的獨立自主權，在鄉鎮、村組以及村民三者之間，找不到自己“應然的”位置，導致村組自治主體的“失重”;改革后，村組主要成員的工資，由國家財政統一定額發放，留下的工作任務大多是沒有太多油水可撈的，且與農民直接利益的相關度不大，村組工作不同程度受到農民的輕視，權威逐漸喪失，“選擇性治理”現象凸顯，導致村組自治主體的嚴重“失位”;再加上打工潮下人員的高流動以及青壯年的缺失，組織活動、開展工作的難度加大，且大多屬于吃力不討好的工作，最好的方式就是實行“無為”而治，對村水利設施年久失修、棄而不用、缺井少井、旱澇損失等情況不管不問，而農民由于和村組利益共同體的破裂，喪失同村組，甚至鄉鎮的博弈能力，雙方關于村組公共品的提供能力及現狀，心照不宣，最終導致村組自治主體的“失責”。

　　論據三：源于分田到戶以及免除農業稅兩個時間節點處農民對水利設施的疊加破壞

　　20世紀六七十年代，是中國農村基層水利興修的集中時期，無論在數量上，還是在質量上，都取得了驚人的成就。從現存的部分水利設施完好無損以及依舊承擔著主干線功能即可以看出，且大多數都是在集體時期人工修建而成，對農業、農村防洪抗旱發揮著關鍵性作用，這其中既有跨行政區域的大水利，又有歸屬于一鎮、一村的小水利。

　　在80年代分田到戶開始時，部分屬于集體所有的水利設施，遭受到不同程度的占領及破壞，其中尤以村落住宅區內堰塘，以及田間堰塘最為明顯，按照鄉土不成文的習俗，村落住宅區臨近堰塘的住戶，享有堰塘的優先使用權，或起土筑高臺開菜園，或抽水蓄水搞養殖;田間堰塘也被部分村莊勤快人在塘底開墾為耕地，或者蓄水種蓮藕;當然還有一些集體時期打的農田機井，由于嫌種田礙事，部分被耕田者背地里填埋，更有甚者，為了獲取混凝土材料填補家用，背地里破壞一些次要的橋梁，偷拿機井蓋子、偷砸機井突出地面的一節水泥筒，致使泥土不斷滑落井內，且屢建屢偷，對不熟悉地理環境的人來說，坑坑洼洼都是一種危險，這些情況也是大家心照不宣的事，畢竟分田到戶搞個人承包，個人權利被村民們放在一個很高的位置。總之，在這一個時間節點附近，這些水利設施名義上是屬于集體的，實際上也是由集體最終控制的，如果農民個體與村組發生沖突，村組治理主體可以隨時以集體財產的名義收回、變更這些水利設施使用權;跨行政區域的水利設施，由于集體的強大和有效，以及現實灌溉的需要，基本未受到破壞;部分基層水利的蓄水功能僅是受到輕微破壞，對農業發展影響較小。

　　2006年，免除農業稅費政策的出臺，帶來的是農村集體的全面瓦解，除了一些改革前積累的集體財產外，個人與集體之間沒有太多的交集，集體的管理權限受到弱化、管理積極性受到挫傷，由于缺乏財力和管制能力，村組自治主體逐漸退居村組治理二線，致使一線缺位，村組與農民間因為沒有太多利益關聯，而相安無事，村組治理主體的不作為以及退出，某種程度上助長了村民水利破壞的短視行為。在這一時期，表現較為突出的是跨行政區域水利設施的被破壞，以及田間地頭引水渠道的阻塞，在筆者調研的鄧州市刁南干渠一線，主干線兩旁的兩條分水渠道基本已經被平整為土地，田間引水渠連同小橋也一同被平整為土地;田間農用機井數量越來越少，出水能力越來越弱;村內村外相連的堰塘也被村民的建筑物分隔成一段一段，更有甚者，直接填塘造地建房。毫無疑問，當上游水庫放水時，三分之二的地區是不能將水引進田頭，三分之二的坑塘已經沒有渠道引水、蓄水，基層水利設施引水、蓄水功能喪失，加重干旱和洪澇危害。

　　論據四：源于承包期內以調田制為主的承包地運作模式弊端的影響

　　當下，在廣大農村，主要有兩種承包地運作模式，固田制和調田制，具體又可分為單塊固田制、多塊固田制、單塊調田制和多塊調田制四種二級變化，且各模式間也可以通過一定的方式(關鍵是群眾認可)進行轉化，一般通過折算制由多塊向單塊轉換。所謂固田制是指田塊位置在中央政策規定的承包期限內不做調整，強調承包權與田塊位置關系的固定性，即不易地不易權;而調田制是指田塊位置在中央政策規定的承包期限內有規律地進行調整，強調承包權與田塊位置關系的分離性，即易地不易權。根據對中央政策精神的不同領悟、對承包地運作模式的不同選擇過程、對土地肥沃距離遠近水利等客觀條件的不同判斷，以及對婚喪嫁娶、家族文化的不同認識，一縣、一鄉鎮、一行政村、一自然村、一村民小組土地模式各有不同，但在大多數地區，主要以村民小組為承包地運作模式選擇的基本單位。

　　從促進農田基礎設施建設方面來看，固田制優于調田制，在集體化時期遺留下的農田基礎設施基本損壞殆盡的情況下，固田制由于田塊的固定和延續，即使部分地區田塊可能和調田制一樣分散，但因為擁有合作的基礎——田塊長期相連，將有助于農民合作意識的培養，促進包括道路、水利在內的農田基礎設施農戶自建或聯建，抗旱能力相對于調田制顯著提高;而調田制由于土地的頻繁易主，以及土地的不固定性，導致農戶不愿意在改善農田基礎設施方面進行高投入，不利于包括水利在內的農田基礎設施自建設、自改善，由于合作基礎的缺失，在筆者所了解的地區，土地調整期限分地塊，三年、六年、九年不等。由于水利自建成本高，再加上沒有水利合作的基礎，在分田到戶后、種田越來越個體化的時代，抗旱排澇能力及意愿普遍降低。

　　從促進土地流轉的穩定性方面來看，固田制同樣優于調田制。調田制下，伴隨著在外務工的不確定性，以及農田勞動力投入不足等不確定性，土地流轉契約大多是口頭協議，一般沒有明確的流轉時間，除非是與龍頭企業、生產合作社等土地流轉中介簽訂正式的流轉合同。流出方一般在莊稼換季時，可隨時收回土地經營權，土地流轉雙方有契約意識，但普遍較弱，致使土地流轉穩定性相對較差。再加上政府在這一方面缺乏相應的補貼和鼓勵，同樣也不利于促進土地流入大戶自發進行農田水利建設，在這里講的水利主要是指小水利，以農用機井為主，一般打井成本不高，幾年內就可以收回成本。

　　論據五：源于小農經濟下由于灌溉成本高導致農田灌溉意愿普遍偏低

　　旱了就要抗旱，從某種意義上可以講，抗旱是為了減緩干旱趨勢、影響天氣系統變化，達到減輕干旱對農作物以及人畜生活用水影響的目的。在這里講的灌溉成本高主要有四個層面的意思：

　　首先，是指農田灌溉設施升級經濟成本高。鄧州“四連旱”催生了農田灌溉設施的更新、升級、換代，由柴油泵向柴油泵、電泵并用發展，換代前的舊水泵面對深水位時，由于吸水能力有限，甚至吸不到水，被大部分種田農民淘汰，代之以“水錨”電泵，與發電機組合，或者是與三相電組合，進行抽水灌溉。農村灌溉通用電泵價位在1000-1500元左右，一臺小型柴油發電機1800元左右，500米左右長的電線需要1000元左右，三相電入戶由原來的1500元下調至500元左右，灌溉水管300米長度需要800元左右，且不說柴油費或者電費(一畝地20元電費，或者是40元柴油費)，單就灌溉設施升級來說，大致就需要5000元左右的成本，而一畝地正常年份的凈收益約為1000元一年，相當于5畝地的年收入，也就是正常三口之家的年收入，且夏季農村電量普遍供應不上，頻繁停電，對用電澆水造成了很大的影響。

　　其次，是指由于農田灌溉導致耕地投入成本升高。自從免除農業稅后，農民不再向國家繳納農業稅費，但是種子、化肥、農藥市場化后，價格一路飆升，農業生產效益開始出現內卷化，雖無稅收，但卻增產不增收，農民負擔開始變的越來越隱性化，稅費成本由政府轉向市場，再通過企業稅轉回政府，“成本不會因為某項政策而憑空消失，只會在不同主體間進行轉移，農民始終是改革成本的負擔者”，是當下中國任何一項關乎農民切身利益改革成本的鐵律，合作醫療領域改革皆是如此。

　　再者，是指為了獲取灌溉用水水源的社會成本升高。自從水利設施管理市場化后，水庫灌溉職能與農民灌溉需求間出現了嚴重的錯位，換句話就是說，大型水利設施與分散的農戶間無法實現有效對接。水庫等地方水利設施放水灌溉，需要農民支付相應的灌溉用水費用，而一個地區不同區域的旱情嚴峻程度是不同的，各區域的放水需求也是不同的，各個農民對此的看法更是不同，水費收多少，向誰收，怎么收，尤其在農業稅費免除后、原有的“共同生產費”難征收情況下，變得更加復雜，況且有些農民打工在外，并未享受到放水的實惠，當然也存在部分地區農民搭便車“偷水”現象，而地方政府財力有限，又不可能為整個區域內農民買單，即使墊付也很難從農民那里全額收回成本，也是不可持續的。這也是當前我國缺乏水權制度弊端，以及基層土地以及水利管理混亂的顯著體現，向農民伸手要錢太難，部分地方由于旱情嚴峻，到政府部門以及水利管理部門申請放水產生的社會活動成本以及社會成本，也是不容忽視的。

　　最后，是指為了灌溉農田的時間成本升高。時間就是生產力，這句話對外出務工人員來說，是再恰當不過了，除了在家務農人員在農田灌溉方面付出的必要時間外，我國目前還存在一個相當大的半工半農群體，由于長期不在家，灌溉設施要么陳舊，要么沒有，再加上返鄉灌溉農田耽誤的時間成本，這也是當下很多外出務工人員，寧愿田地荒蕪、旱澇減產，而沒有對田地進行有效管理的主要原因。

　　綜合以上四個層面的意思，除了個別承包大戶會進行農田灌溉設施升級換代、為緩解干旱利用關系上下活動外，基本上大多數小塊分散承包者的灌溉意愿，普遍偏低，因為農業已經不再是他們家庭的主要經濟來源。

　　論據六：源于南水北調中線工程“調水北上”導致水源地地表水系斷流以及水圈系統紊亂

　　緩解旱情要靠水，這是一個基本常識，水分三類，天上雨水、地表庫水和地下井水。天上雨水由于近幾年東南季風推進緩慢，以及暖氣團與副熱帶高壓交替進行，普遍較少;由于天上雨水較少，導致地下井水用水量過度，地下水位下降，尤其是在旱情嚴峻時期，更為明顯;水位下降嚴重，直接導致農民以及牲畜飲用水困難，更不用說莊稼灌溉了，保命先于保莊稼，農民這點認識還是有的。緩解這樣的情況，除了雨水間斷補充地下水外，就要依靠地表徑流的下滲補充、水汽蒸發降水等，維持整個水圈的循環運轉，任何一圈出現問題，對農業來說都是致命的。人為改變水圈運轉，在不同程度上會對水循環造成影響，進而對生態系統造成影響，這也是不爭的事實。

　　金秋十月，南水北調中線工程將全線通水，屆時，一渠清水直送華北腹地，工程浩大、空前絕后，是既三峽大壩后，人類在掌握自然規律基礎上發揮主觀能動性的又一次嘗試。鄧州市作為南水北調中線工程的渠首地、水源地、丹江口庫區所在地，從理論上分析，是不應該會大面積缺水的，而恰恰是水源地的鄧州市，卻出現了罕見的“四連旱”，并且是河南境內旱情最嚴重的地區。究其原因，在于丹江口庫區大壩加高后，為保證今年的送水成功，將發源于丹江口庫區的水系進行了截流斷水，刁南干渠和排子河沿線區域最為嚴重。除幾次因雨水溢壩，而在冬天放水泄洪外，自2007年丹江口大壩開始加高以來，近十年時間該流域幾乎接近全年斷流;鄧州市市域內，其他幾條發源于山地以及水庫的河渠，在正常年份，也接近全年斷流，干旱期尤為嚴重，河床見底不見水。做好協調放水工作抗旱，本應是地方政府的工作內容，但從目前現實來看，地方政府部門在水利管理抗旱方面嚴重缺位，僅有招牌，而無實質作為。

　　而近幾年來一個相對比較普遍的現象是：由于南水北調中線線路在設計過程中，取道各市主要水庫以作水源補充，結果，每到旱季時，各市以抗旱灌溉、保障城鄉居民生活用水職能的水庫，大多緊閉閘門，只蓄不放，或是象征性的放一下(前面文中有提到，在水利管理市場化后，水利承包者把養魚作為水庫的主要職能，作為自己承包后增收的一份固定產，且不說這種竭澤而漁式的開發對水質的污染程度，大家都明白，旱季放水意味著有大量的魚，可能會因缺氧致死，進而造成巨額損失。作為地方有“面子”的承包者，在與地方政府面對嚴重旱情時的博弈過程中，由于利益的考量，地方政府往往失聲，喪失談判桌上的主動權。究竟像類似水庫這樣的、涉及國民切身生存發展利益的國家公共財產，是否應該市場化、哪些可以市場化、哪些堅決不能市場化，以及市場化后應該怎樣管理，都有待政府的重新審視和考量)，旱時水庫惜水如金，而在汛期或雨季，則大開水閘泄洪，不僅與水庫本身應有的職能相沖突，與南水北調調水北上緩解北方干旱初衷相違背，同樣也與中央在旱時三令五申、反復強調地方政府要開辟水源抗旱相違背，沒有新的水源，怎能抗旱，沒有能放的水源，怎可以抗旱。南水被調不是一個諱莫如深的問題，而是一個涉及全民福祉的浩大工程，民為邦本，本固邦寧，希望能夠引起相關決策者的關注、重視和再思考。

　　綜上分析，分田到戶后的農業、免除農業稅后的農業，即使是在農業科技如此發達的當代，面對天災人禍，依然非常脆弱;在縣鄉政府把農業放在次要位置，全身心投入“名利雙收”的小城鎮開發;在鄉鎮退出村、村退出村民組、集體解體后農民相對個體化的時期，誰來承擔農業基礎設施建設的組織、協調工作，變得尤為重要。沒有明確的權責、有效的激勵，在現有的市、縣、鄉鎮、村、組五級治理體系以及種種客觀因素影響下，沒有任何一個主體愿意主動承擔這一份責任。中國農民自古以來善分不善和，在不同土地運作模式下，源于農民間自發的組織、建設，由于受制于規則約束，變的華麗無力，不足以應對區域氣候變化下對農業生產的破壞性。如文中分析，這其中既有制度性人為因素，也有實踐性人為因素，丹江口水庫大壩加高后截流，導致大部分發源于丹江水域的溝、河、水渠斷流，成為無源之水，地下水位不斷降低，對近幾年農業生產生活造成了直接影響，這也是有目共睹的事情，而地方政府在此問題上的不作為以及回避，也著實令百姓心寒。

　　即使當下農業保險在農村部分地區如火如荼地開展，以及地方農業預警機制不斷建立健全，但在村組集體以及農民個人，尚不足以與地方政府部門以及服務設施管理方，實現平等、有效對接前，地方政府是不能夠缺位的。中國當下農業、農村發展，需要地方政府的領導，而地方政府在三農問題上的冷漠，也頗令人擔憂，這也是當下中國農村發展最大的國情。希望相關部門能夠有所作為，及時做好后續抗旱工作。

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