臺灣土地改革的得失

朱云漢 臺灣大學政治學系教授

戰后臺灣的農業發展，是相對比較成功的農村建設經驗，曾經是許多第三世界國家學習與借鏡的對象。

從1947年開始，國民黨逐步在臺灣建立起一套嚴密的農業保護體制，這套保護體制有三個重要的構成部分，第一是全面落實孫中山的"耕者有其田"理念，第二是建立完善的農業支持配套機制，第三是執行"農地農用"政策，對農地的使用與移轉嚴格管制。這套保護體制，不但大大消減了地主對佃農的剝削，讓廣大農民可以保更高比例的勞動所得，也整體提升了農業的生產效率，讓農業成為臺灣工業化初期的經濟支柱。

"耕者有其田"政策的落實，是通過"三七五減租條例"，公地放領以及政府向大地主征收土地再移轉給農民等三個途徑。其中"減租條列"最為關鍵，這等于是一場不流血的土地革命，讓佃農實質上取得無限期的土地組約。雖然名義上，租約是六年一期，但只要佃戶愿意續約，地主就不能片面解約，地主想要解約，通常必須經過協議割讓一部分土地作為補償；同時，地租最高限定為收成的37.5%.因此，地主對于名下的土地失去了實際支配權，只剩下有限的收租權，因此有些大地主寧可配合政策，讓政府征收以換取國營企業的股票。

為了扶持小規模的家庭農業，國民黨改良了日本人留下來的農業支持體系，透過水利會、農會以及農業推廣體系，解決農民的灌溉、信貸以及化肥與種子供應問題，并為農民提供農技新知、品種改良以及運儲產銷的服務，并以保證價格收購稻米，提高農民種糧的意愿。

同時，為確保農地農用，嚴格實施水田旱田分類，水田必須種稻，不許轉種經濟作物。農地只能轉賣給具有農民身份的個人，不能轉讓給非農民或企業，農民在自己土地上興建農舍（等于宅基地），在面積上有嚴格的限制，也必須與土地面積成比例。

這套完整的農業保護體制，過去既能維持農村的穩定，又能保證臺灣在糧食供應上可以自給自足。但到了上世紀90年代，這套體制開始逐漸松動。在李登輝領導下的國民黨，權力結構快速本土化，經濟政策越來越向財閥與舊地主階級傾斜；民進黨的菁英階層為了激化島內的族群矛盾，也采納了舊地主階級的論點，企圖竄改歷史，將具有重大社會進步意義的土地改革，妖魔化為"中國人搶臺灣人"的土地。

在李登輝的后半任期，臺灣積極進行"入世"談判，在談判過程中并沒有堅持保護本地稻農的底線；相反的，國民黨以經濟效益為考量，制訂"農業發展條例"，開始采取抑制糧食生產的政策，并逐步放松農地的使用限制。政府調整無限制收購稻米的政策，對于配合休耕政策的農民給予補貼，因此農村開始出現大批荒蕪的農田。"農發條例"以及"非都市土地使用管制規則"的配合修訂，也讓農地轉為非農用地的門坎大為降低，鄰近都市的農地就成為地方民意代表與開發商眼中的大肥羊。這些利益集團先威脅利誘農民質押他們的土地，然后打通關節，運作農地變更使用。土地的炒作巨大利益，將地方政治推向貪腐的深淵。

陳水扁上臺后，政府政策更向優勢利益集團傾斜，民進黨政府更在2006年將實施56年的"三七五減租條例"，進行大幅翻修，并美其名曰"第二次土地改革"，其實是全面的歷史翻案。一夕之間，保障49000多戶佃農權益的條款撤除了，地主在租約到期后，可以擴大家庭農場經營規模為理由，無償向佃農收回耕地。接下來，民進黨政府又修改"農業發展條例"，進一步放寬農地的自由買賣，農地移轉不再需要提出"農用證明"。同時，對于興建農舍的管制也大幅放寬，原來農舍興建辦法中0.25公頃的最小面積規定，放寬為0.1公頃。

從此，長達半個世紀的"農地農用、農地農有"政策逐步邁向解體，臺灣的農地全面納入"商品化"的邏輯，自由市場的思維與力量開始摧毀保護體制。開發商與城市富裕階層，在所有都會區的近郊，大搞圈地運動。開發商先利用人頭買下農地，再分割為小面積單元，然后以興建"農舍"為名蓋豪華別墅，再出售或出租給都市"向往田園風光"的富裕階層，作為周末度假之用。農村別墅開始如雨后春筍般大量涌現，不但加速農地的廢棄過程，大量的家庭污水排放，也危害到周邊耕作中的土地。在比較偏遠的農村，不法商人將許多廢耕的農田，變更為砂石開采場或廢棄物掩埋場，對農村的景觀與生態造成空前的破壞。

去年以來，國際糧食價格暴漲，甚至有些稻米出口國限制糧食出口，讓糧食安全問題再度浮現。臺灣的有識之士開始大聲疾呼，必須要重新檢討休耕與廢耕政策、正視自由市場邏輯對耕地的侵蝕，生態環境的破壞，以及所造成的農民被迫離農之困境。他們強調農地除了糧食生產的經濟功能，還負載自然生態保育、地下水涵養，以及農村文化保存等非經濟作用，因此不能讓物質利益驅動的市場邏輯全面主導農業政策。不過，到目前為止，這種反對的聲音，還未形成有力的制衡力量，追求短期物質利益的社會集團仍站在上風。

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