內容提要：美國的非營利組織與美國國家安全體系密切相關。這些組織可劃分為智力服務型、支援倡導型和實務行動)型三大群體，發揮著國家安全戰略及政策的思想庫和智囊團、跨學科的科學技術專家、“圈內人”的大本營和交流平臺、公眾的教育者和輔導員、人力資源的培訓基地和周轉庫，以及國家安全戰略的實施助手等多重作用。推動非營利組織深度參與國家安全事業的主要因素包括歷史文化傳統、非營利部門的快速成長、美國政府對非營利部門的日益重視和支持，以及“9•11事件”的后續效應。

　　2014年是第一次世界大戰爆發100周年。當人們回顧歷史、思考戰爭與和平時，國家安全(national security)這個主要由美國人發明并普及的詞語再次成為輿論熱點。其間，約翰•米爾斯海默(John J.Mearsheimer)語出驚人：“在世界歷史上，沒有任何大國能夠像今天的美國那樣享有安全保障。”盡管“9•11”事件令美國遭受打擊，而且“反恐戰爭”仍在繼續，但這位國際戰略學家的論斷大概有其合理性。在安全問題困擾著每個國家的“人人自危”時代，美國的國家安全究竟是如何保障的?這是一個宏大而復雜的題目，多維視角的討論有助于研究的深入。籠統而言，美國以傲視群雄的綜合國力為后盾的安全保障是美國政府、企業界和各種社會組織共同努力的結果。本文的目的在于依據最新資料，從研究美國“公民社會”即非營利部門的角度提出對于當代美國國家安全的觀察與思考。

　　一、有多少扮演“圈外角色”的非營利組織?

　　在非營利部門的規模、資源、能力和全球影響力方面，美國是令其他各國都難以望其項背的。據官方數據，2013財年美國共有經過聯邦稅務局批準、登記豁免聯邦所得稅的非營利組織159.9萬個，其中105. 24萬個是符合《國內稅收法典》(Internal Revenue Code)第501(c)(3)條款規定的公益慈善組織。若加上其他非營利組織，全國真實存在的非營利組織數量還要更高。當然，聯邦免稅組織(tax-exempt nonprofit)是美國非營利部門的“主力軍”，也是本文關注和研究的重點。

　　作為屬于私人部門的社會組織形態，非營利組織與美國的政府部門、工商企業和普通民眾有著千絲萬縷的聯系。國家安全既是國之重器，又是一個發達產業(Industry)，自然也處于這種聯系之中。在喬治城大學2011年出版的一本頗受好評的專著中，研究者把美國龐大而又復雜的國家安全體系描述為一個三層同心圓的“國家安全企業”(National Security Enterprise)。在這個體系中，核心圈子是美國總統領導下的行政分支中處理國家安全事務的關鍵部門——國家安全委員會、國務院、國防部、情報機構、國土安全部及行政管理和預算局(OMB);處在第二圈的是總統的“伙伴關系機構”，主要是國會和聯邦法院系統;最外層是被稱為“圈外角色”(the outside players)的各種游說團體和智庫機構。

　　事實上，在同美國國家安全有關的非營利組織中，智庫機構僅占很小部分。若沿用“圈外角色”這個形象說法，那么可以確定：一大批非營利組織都在其中。遺憾的是，專門研究這些非營利組織的文獻資料匱乏，就連萊斯特•薩拉蒙教授主編的權威性新著也未對此進行全面探討。

　　顯而易見，要準確判斷非營利部門與美國國家安全體系的關系是相當困難的。這里面有許多問題有待研究，但關鍵在于應當確定這種關系的遠近程度，弄清楚哪些關系是直接關系，哪些是間接關系。與冷戰時期相比，21世紀國家安全概念的內涵已經空前豐富了，氣候變化、全球貿易、對外投資、知識產權、水資源分配、頁巖氣價格、流感防控、跨境緝毒、難民權利甚至奧運會的舉辦等都成了關乎國家安全的重要議題。正因為如此，有能力扮演“圈外角色”的非營利組織就絕不會局限于美國以色列公共事務委員會(American Israel Public Affairs Committee，AIPAC)這樣的游說團體、常規智庫、被視為特殊利益集團的全國性公民組織，以及倡導造勢(Advocacy campaign)的民間聯盟。同時，在國家安全的概念被泛化甚至有些濫用的今天，需要一點謹慎，避免把“國外角色”的范圍劃定得過于寬泛。

　　根據現實情況，應當列入“圈外角色”的非營利組織基本上是與美國國家安全的戰略、政策、計劃、機構和擔負維護國家安全使命的人員包括正規軍、國民警衛隊和預備役)有某種直接聯系的組織。例如，保護美國陸地邊境關乎國家安全，但并非所有參加邊境管控議題大辯論的非營利組織都具備“圈外角色”的性質。“美國邊境巡邏”(American Border Patrol，ABP)無疑是一個“圈外角色”組織，而主張放松邊境管控、反對無差別驅逐非法移民的“全國日工組織網絡”(National Day Laborer Organizing Network，NDLON)就不是這樣的組織。

　　那么，美國一共有多少與國家安全事業直接相關的非營利組織?通過對美國主要數據庫信息的分析，可以大致估算出這些組織的總數至少有2萬個。

　　(1)聯邦稅務局免稅組織查詢系統顯示：在組織名稱中包含安全(security)、外交(diplomacy)、防務(defense)、軍事(military)、武裝部隊(armed forces)、情報(intelligence)、和平(peace)及國際(international)等主題詞的免稅組織共計17690個。由于這個查詢系統并未對收錄的非營利組織的事業領域都進行分類標注，所以有一批不相干的組織也被列出。但也有不少組織，如著名的國家安全戰略智庫大西洋理事會Atlantic Council)、服務“反恐戰爭”退伍軍人的回家項目(Coming Home Project，CHP)等，名稱中不包含以上主題詞。綜合各種情況考慮，可取1.5萬這個數字。

　　(2)全美最大的民辦非營利組織數據庫“指引星”(Guide Star)提供了近似準確的組織名錄。筆者使用國家安全、國土安全(homeland security)等一組主題詞進行檢索后發現，相關的免稅非營利組織數量有16877個。若減掉被錯誤羅列出來的組織和停止活動的組織，1.5萬為大致數字。

　　(3)美國全國慈善統計中心的數據庫可以提供一定的分類查詢。在被列入Q類國際事務、外交與國家安全)的非營利組織中，按時向聯邦稅務局提供年度報表的有15896個。應當說，這個數字所包含的錯誤統計較少，需要修正的幅度不大。

　　(4)美國“發現最佳”商用數據公司(Find The Best)數據庫非營利組織部分顯示，國際事務、外交與國家安全領域的非營利組織總數為18660個。這個名錄中的錯誤相對較多，故可以大幅度修正至1.5萬。

　　(5)在1.5萬數字的基礎上，還應加上與退伍軍人有關的5000個非營利組織。這類組織不僅情況復雜、無法嚴格分類，而且各個數據庫的檢索結果相差較大。聯邦稅務局免稅組織查詢系統顯示有2484個，全國慈善統計中心只列出了部分組織(100個)，“指引星”收錄了8429個，“發現最佳”列出了6539個，另外一個名為“了不起的非營利組織”(Great Nonprofits)的大型數據庫表明：全美各地公眾評價較高的退伍軍人組織共有5236個，其中絕大多數是聯邦免稅組織。綜合平衡后，可以說5000是相對準確的數字。

　　總之，在美國非營利部門中，與國家安全事業直接相關并且享有聯邦免稅待遇的非營利組織數量約為2萬個，這是個比較有把握的數字。

　　二、國家安全事業中的三大非營利性組織群體

　　根據組織使命、主要活動或日“主業”的不同，可以把2萬個非營利組織大致劃分為三大群體：智力服務型組織、支援倡導型組織、實務行動)型組織。

　　(一)智力服務型組織

　　智力服務型組織的共同特征是密集、專業、高質量的腦力勞動，以及這些勞動的結晶對服務對象(主要是美國政府和武裝力量)的獨一無二的重大價值。智力服務型組織群體的成員包含智庫和非營利性科技研究與開發機構兩種類型。

　　無論數量、質量還是服務效果，美國智庫都保持著相較其他國家的絕對優勢。2013年全球182個國家共有智庫6826家，其中的26. 8%即1828家在美國。為數眾多的智庫，尤其是在美國首都華盛頓安家的一批智庫都從事國家安全問題的研究。它們有的是國際事務、外交和國家安全領域的老牌智庫，如卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)、對外關系委員會(Council for Foreign Relations，CFR)和戰略與國際問題研究中心Center for Strategic and Inter-national Studies，CSIS)。有些是設有國家安全研究分支或研究項目的大型綜合智庫，如布魯金斯學會(Brookings Institution)的21世紀安全與情報研究中心(Center for 21st Century Security and Intelligence.21CSI)、蘭德公司(RAND Corporation)的國家安全研究部(RAND National Security Research Division)、斯坦福大學弗里曼-斯伯格里國際問題研究院(Freeman Spogli Institute for International Studies，FSI)的國際安全與合作研究中心(Center for International Security and Cooperation，CISAC)等。還有一批是研究領域較窄、高度專業化的智庫。這種被稱為“專題定制智庫”(Noutique thinktanks)的非營利組織自20世紀80年代起快速涌現，其中的佼佼者有戰略與預算評估中心(Center for Strategic and Budgetary Assessments，CS-BA)、威斯康星核軍控項目(Wisconsin Project on Nuclear Arms Control)、安全政策中心(Center for Security Policy，CSP)、不擴散研究中心(James Martin Center for Non proliferation Studies，CNS)、移民政策研究所(Migration Policy Institute，MPI)和新美國安全中心(Center for a New American Security，CNAS)等。

　　非營利性科技研發機構不大為人們所熟悉，這些機構不僅對于美國的國家安全不可或缺，而且在管理體制和運營模式上有獨到之處，它們中間包括具有“國家隊”性質的由美國政府提供70% -100%經費的“聯邦資助研發中心”(Federally Funded Research and Development Centers，?？s寫為FFRDCs)和經費來源多樣化的獨立科研組織。

　　聯邦資助研發中心脫胎于第二次世界大戰期間形成的美國軍工科研體系，現已演化成為具有世界頂尖水平的科研群落。截至2013年5月，這種中心共有39家2012年有40家)，2012財年的研發支出總額為174億美元，其中170億美元來自聯邦政府撥款。

　　按照核心業務的不同，聯邦資助研發中心分為研發實驗室、研究與分析中心、系統工程與集成中心三類。研發實驗室有24個，“主力陣容”是由國防部、能源部、國家航空航天局(NASA)等聯邦政府機構組建并資助的一批超級國家實驗室，如研制核武器的洛斯阿拉莫斯國家實驗室(Los Alamos National Laboratory)、研制導彈防御系統和空間偵察系統的林肯實驗室(Lincoln Laboratory)、研究高能物理的費米國家加速器實驗室(Fermi National Accelerator Laboratory)，以及為情報機構提供技術解決方案的通訊與計算研究中心(Center for Communications and Computing)等。研究與分析中心里包括海軍分析中心(Center for Naval Analyses)、國土安全研究所(Homeland Security Studies and Analysis Institute，HSSAI)等10家機構。系統工程與集成中心共有5個，除了空間技術聯邦資助研發中心(Aero-space Federally Funded Research and Development Center)之外，另外4個中心均設在非營利性的邁特公司(MIITRE Corporation)內，其中有國家安全工程中心(Nation-al Security Engineering Center)和國土安全系統工程與開發中心Homeland Security Systems Engineering and Development Institute) o

　　至于不屬于聯邦資助研發中心的那些非營利性科技組織，包括高等院校的科研機構，它們的研發能力和成就也不容忽視，這里只提聲望卓著的兩家：全美也是全球最大的民營非營利科技組織巴特爾紀念研究院(Battelle Memorial Institute)，它是依據俄亥俄州工業家戈登•巴特爾(Gordon Battelle)的遺囑在1929年成立的慈善信托機構，在美國和境外130個辦公地點雇用了2.2萬多人，涉及國家安全的業務涵蓋了先進制造與設計、核生化武器和爆炸物防護、關鍵基礎設施、網絡創新、數據分析、高危環境防護、經濟研究與技術戰略、識別技術、生命科學研究、海洋系統工程、應急醫療和戰術系統等領域，客戶遍及美國政府各部門。SRI國際(SRI International)起源于斯坦福大學的科研分支，現已發展為著名的獨立研發機構，擁有2000項專利，在計算機、互聯網絡、人工智能、雷達技術等方面均有重大發明創造。五角大樓及其所屬的國防高級研究計劃局(Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA)、美國國際開發署、教育部、能源部、交通部、衛生與公眾服務部等聯邦機構都是它的大客戶。

　　(二)支援倡導型組織

　　支援倡導型組織代表著國家安全領域相關行業或職業的共同價值觀和利益，為業內在崗和退休人員提供服務，給需要幫助的人以關愛和扶持，向有關教育和培訓項目提供民間資助，有針對性地開展宣傳、教育、倡導造勢和維權活動。這個群體的組織又可進一步做以下劃分。

　　1.“業內人士”社團。會員制社團是支援倡導型組織群體最常見的組織形式，它們既是聯系那些過去和現在服務國家安全體系的人員的紐帶，也是維護自身利益、培植相互間的友誼、交流專業信息、促進職業發展的平臺。美國外交人員協會(American Foreign Services Association，AFSA)、空軍協會(Air Force Association，AFA)、美國海軍工程師協會(American Society of Naval Engineers，ASNE)、全國軍事情報協會(National Military Intelligence Association)、國防工業協會(National Defense Industrial Association，NDIA)、企業高管國家安全促進會(Business Executives for National Security，BENS)、聯邦執法人員協會(Federal Law Enforcement Officers Association，FLEOA)、全國警長協會(National Sheriffs Association)，以及國際情報教育協會(International Association for Intelligence Education，IAFIE)等都是這樣的社團。

　　2.退伍軍人組織。在支援倡導型社團中，數量最多的恐怕是退伍軍人組織。依照聯邦《稅收法典》第soi(c)(19)條款的規定，這類組織不僅免稅，而且捐贈者也可享受稅收抵扣。雖說全美各種退伍軍人組織有5000多個，但經聯邦退伍軍人事務部認定的全國性組織繪員超過1000人而且具有廣泛影響)一共只有143個。比較典型的有：美國最早獲得國會決議批準的退伍軍人團體——海軍互惠協會(Navy Mutual Aid Association)、擁有240萬會員和全球1.4萬個活動點的美國軍團(American Legion)、美國軍隊退役人員協會(American Military Retirees Association，AMRA)和美國前戰俘協會(American Ex-Prisoners of War)等。⑩

　　3.私立基金會。私立基金會在美國屬于法定公益慈善類組織。根據紐約基金會中心Foundation Center)2013年發布的數據，2011年美國共有81777家基金會，它們擁有資產6620億美元，向各界提供的資助達490億美元。不包括國際援助金額，各基金會用于國際事務、和平、安全和人權領域的資助額為6. 93億美元。必須指出：美國的基金會對于教育和科研項目的資助(合計55. 35億美元)和特大型基金會通過海外援助對國際事務產生的深遠影響，有效地助推了美國國家安全戰略的實施。資助目的單一的基金會或慈善組織，雖然規模較小，但發揮的作用往往是“四兩撥千斤”。這方面的實例有國防大學基金會(National Defense University Foundation，NDUF)、中央情報局紀念基金會(CIA Memorial Foundation)、馬薩諸塞軍隊英雄基金(Vlassachusetts Military Heroes Fund)、國家情報教育基金會(National Intelligence Educational Foundation)、林特國家安全研究中心(Lint Center for National Security Studies，Inc.)，以及國家密碼博物館基金會(National Cryptologic Museum Foundation, NCMF)等。

　　4.教育類組織。就其本質而言，這類組織所做的都是一件事：要用比較系統的知識、開放的信息資源、生動活潑的方式和靈活多樣的媒體，向公眾進行國家安全方面的教育。由研發第一顆原子彈的科學家們發起成立的美國科學家協會(Federation of American Scientists，FAS)是這類組織的杰出代表。國土安全與國防教育聯盟協會(Homeland Security and Defense Education Consortium Association，HSDECA)、國家安全網絡組織(National Security Network)，以及免費向公眾提供豐富文獻資源的國家安全檔案機構(National Security Archives)也屬于教育機構。此外，以國家航空航天博物館(Smithsonian`s National Air and Space Museum)、喬治•巴頓將軍博物館(General George Patton Museum)為代表的一大批科技、軍事和歷史主題的博物館是向公眾尤其是中小學生普及國防知識、進行愛國教育的絕佳場所。

　　(三)實務(行動)型組織

　　實務或日行動型組織雖然也進行公眾教育和倡導造勢活動，但它們的基本使命是采取行動，主要是展開國內外的應急救援、執行海外援助項目和參加某些敏感性的海外“安全行動”。在各種自然災害發生后能第一時間啟動救援程序、隨時準備應對包括核生化襲擊在內的各種突發國家安全危機方面，最重要的三家非營利組織是美國紅十字會、全國救災志愿組織聯盟(National Voluntary Organizations Active in Disasters，National VOAD)和一直被簡稱為“聯合行動”組織(Inter Action)的美國志愿國際行動委員會( American Council for Voluntary International Action)。

　　美國紅十字會是全美規模最大、應急動員能力最強的非營利組織。聯邦法律規定：紅十字會的顧問委員會成員應由8-10名政府部門和軍方首長組成并須經總統任命，紅十字會位于首都的全國總部是聯邦政府資產，年度工作報告要向國防部長提交，年度審計由國防部負責。紅十字會的五大業務之一是為美軍和軍屬提供各種各樣支持，整個組織系統納入國土安全部聯邦緊急事務管理署(FE-MA)擬訂的《聯邦應急響應計劃》(National Response Framework)。2010年10月22日，聯邦緊急事務管理署和美國紅十字會簽署了備忘錄，強化雙方在應急響應和災后重建方面的合作。全國救災志愿組織聯盟是聯邦應急響應計劃》指定的另外一家非營利救援機構，有110家團體會員。它強調并在行動中貫徹“4C原則”，即合作(Cooperation)、溝通(Communication)、協調(Coordination)和協同(Collaboration)，與各級地方政府、工商企業及全國、州、地方和基層民間團體一道構成了有效的應急響應網絡。聯合行動組織由180余家美國的國際性非營利組織組成，其中的多數成員通過了美國國際開發署援外資格認證，具備全球快速響應能力，是美國對外提供非軍事類發展援助和開展海外應急災難救援的民間總協調機構。這里還應說明：在全國救災志愿組織聯盟和聯合行動組織中，美國紅十字會都是骨干團體會員。

　　美國在境外開展“安全行動”的非營利組織，大多披著神秘的面紗。下面僅舉兩例。一個是班克羅夫特環球發展組織(Bancroft Global Development，BGD)，它是美國聯邦稅務局批準的公益慈善類非營利組織，自稱其使命是促進海外沖突地區的文官治理和法治，維持穩定和安全，但不排除使用“適當的武力”。據《紐約時報》披露，這個組織實質上是一個得到美國政府大力資助的保安公司，負責在烏干達和索馬里培訓政府軍，以便打擊青年黨(al-Shabab)等極端武裝勢力。另一個組織是敘利亞支援組織(Syria Support Group，SSG)，它是敘利亞危機的直接產物，由在美國和加拿大居住的反阿薩德政權的敘利亞裔人士發起，是迄今為止唯一獲得美國財政部批準可以直接向敘利亞反對派提供援助(包括非致命性軍用器材)的非營利組織。

　　三、分析與結論

　　以上事實說明，美國非營利部門對于維護國家安全發揮的作用遠超一般人想象。歸納起來，智力服務型組織主要發揮著國家安全思想庫、智囊團和科學技術專家的作用，同時兼有信息傳播、公眾教育和人才交流、儲備的功能;支援保障型組織既是聯系、代表和服務國家安全體系“國內人”的紐帶，也是國家安全教育的提供者和倡導、動員、培訓平臺;實務(行動)型組織不單是國土安全應急體系和海外應急救援的重要組成力量，還能夠為政府和企業所不能，承擔某些特殊的國家安全使命。

　　(一)非營利組織扮演的角色

　　具體而言，美國非營利組織扮演著6種“圈外角色”。

　　1.安全戰略和政策智囊團。學術界對此已經有大量研究，無須贅述。筆者只想指出兩點：首先，過去30年來，由于出現了眾多需要系統性專業知識才能應對的國家安全新議題，智庫及其他非營利組織對于美國國家安全戰略和政策的影響呈現增強和多元化趨勢。2004-2006年的普林斯頓國家安全項目(Princeton Projecton National Security，PPNS)影響廣泛而且深刻，以至于英國著名的美國問題專家英德吉特•帕馬(Inderjeet Parmar)教授說：奧巴馬政府的國家安全戰略脫胎于普林斯頓國家安全項目。同樣，眾多非營利組織參與了美國制定對海洋、太空、網絡空間和南極洲這些全球公域(global commons)的戰略和政策的過程。其次，美國政府在確定國家安全議程、制定相關政策、起草和發布面向公眾的專題文件過程中，越來越重視來自不同非營利組織的意見，這在后“9•11”時期尤為明顯。如“9•11”事件調查委員會報告、國家情報委員會(NIC)關于2030年全球趨勢的報告、關于改革國家情報監控行動的報告等都吸收了有代表性的非營利組織參加，其中還包括因國家安全局監控計劃而把聯邦政府諸多部門告上法庭的美國公民與自由聯盟(American Civil Liberties Union，ACLU)。美國思想市場(Giarket of ideas)的低成本、低風險和高競爭收益環境，是造就這種多元化智力服務鏈的根本條件。

　　2.跨學科的科學技術專家。這不僅體現在國家實驗室等機構研制核武器、激光武器、高速航天器，以及開展相關基礎研究時取得的重大科學技術成果上，還體現在一大批非營利性研發機構的專家所做出的軟科學貢獻：他們用自己的跨學科專業知識和創造性思維提供了國家安全事業急需的解決方案。比如，分析服務公司(Analytic Services Inc.)為美國空軍、國家航空航天局、國防部和國土安全部提供所需的裝備論證和技術方案。它的研究團隊曾經促使美國空軍的偵察與電子戰部門(AF/RDR)成立無人機管理機構，參與對“哥倫比亞”號航天飛機事故的調查，在短時間內完成了對美國軍事基地調整計劃的評估。

　　3.“圈內人”的大本營和交流平臺。無論是在國家安全委員會擔任高官還是入伍服役當一名士兵，參加美國國家安全事業的人都不難在有關的非營利組織中找到共同語言、歸屬感、幫助甚至獎賞。在這方面，幾個前海豹突擊隊員組成的小團體與聯邦情報機構和安全機關最大社團——情報和國家安全聯盟(Intelligence and National Security Alliance，INSA)并無本質上的差別。2013年10月10日，在紐約哈德遜河畔的盛裝晚宴上，企業高管國家安全促進會(BENS)把該協會的艾森豪威爾獎頒給了基思•亞歷山大(Keith B.Alexander)將軍，而且晚宴的嘉賓談話主題是網絡安全。不難理解，這是“圈內人”社團對因當年夏天的“斯諾登事件”而引發的強烈社會反響的一種回應。

　　4.公眾的教育者和輔導員。美國非營利組織的一個突出特點是，無論是三大群體中的哪一類組織，大家都通過各種方式發揮著公共教育功能，而且非常注意利用互聯網的新媒體工具。教育的對象并不僅僅是普通民眾，還包括國家安全系統中的官員、武裝部隊成員。教育的內容是有關國家安全的基本知識、國際事務動態、相關背景說明、本組織的活動報道和本組織的專業見解。這對于在全體人民中弘揚愛國主義、凝聚社會共識作用明顯。美國現役武裝部隊不足150萬人，僅占全美總人口的不足0.5%(第二次世界大戰期間曾達到12%)，但軍隊在美國社會中的“存在感”和榮譽感都很強，這同遍布全國的退伍軍人組織、愛國團體及軍事、歷史題材博物館的教育活動有極大關系。

　　這里不能不提到好萊塢。好萊塢對于強化全體人民的國家安全意識，刻畫保衛美國國家安全的英雄形象(尤其是軍人、外交官和特工)功不可沒。要在娛樂業高奏美國式的“主旋律”，制造對于美國國家安全的威脅和解除這種威脅的神話，不僅有賴于成功的商業公司，也離不開五角大樓、影視界社團和其他相關非營利組織。沒有制片人協會(Producers Guild of America，PGA)、電影藝術與科學學院(Academy of Motion Picture Arts and Sciences，AMPAS)等機構的運作《拆彈部隊》《逃離德黑蘭》《國土安全》等影視片就難以走紅。這其中有太多的奧秘，在此只能點到為止。

　　5.人力資源的培訓基地和周轉庫。毋庸置疑，智庫在這方面起了最主要的作用，但許多其他非營利組織也有這種功能 “旋轉門”不僅僅體現出美國政治體制的特色，也反映出國家安全對人力資源的要求：對于任何一個參與國家安全事業的人，尤其是決策者來說，沒有積累的專業知識、世界眼光、研究能力、溝通技巧和國內外的人脈關系，就難以勝任繁重的工作。而非營利組織正是獲得這些素養的基地。在美國的國家安全體系中，具有非營利組織經歷的重量級人物可謂比比皆是?，F任總統國家安全事務顧問蘇珊•賴斯曾在布魯金斯學會研究美國外交政策、反貧困、跨境安全威脅、“失敗國家”等問題。利昂•帕內塔在出任奧巴馬政府的中央情報局長和國防部長之前，曾和夫人共同領導著帕內塔公共政策研究所(Panetta Institute for Public Policy)，卸去公職后又回到該組織擔任理事長。這家非營利機構的大量活動涉及國際事務和美國的外交與安全政策。奧巴馬總統第二任期的國務卿約翰•克里和國防部長查克•哈格爾上任前均為美國安全項目組織(American Security Project，ASP)的創始人，后者還在2009年2月當選為大西洋理事會的理事長。

　　6.國家安全戰略的實施助手。有些非營利組織就是聯邦政府的“白手套”，以私立組織的身份參與實施美國的國家安全戰略，可以為政府所不能，也可以比政府做得更有效率。最能說明問題的是全國民主基金會(National Endowment for Democracy，NED)，它在全球近百個國家支持草根民間組織(包括鼓吹西藏、新疆獨立的組織)，每年上億美元的經費完全仰仗聯邦財政預算。國務院、美國國際開發署等聯邦機構均對其活動予以精心指導。

　　(二)推動非營利組織維護國家安全的因素

　　為什么美國的非營利部門能夠比較深入地參與到國家安全事業中去呢?換言之，有哪些因素推動非營利組織去維護美國的國家安全呢?筆者認為，至少有以下四方面原因。

　　1.美國獨特的歷史文化傳統。美國是個先有民間組織和民眾自治，后有聯邦政府的國家。民眾結社在北美殖民地時期就很普遍，民間組織對于保持地方的秩序和安寧起到了積極作用，在美國革命中也屢建功勛。締造了美利堅合眾國的獨立戰爭，第一槍就是由民兵組織打響的。喬治•華盛頓統帥的大陸軍盡管是臨時拼湊的一支“雜牌隊伍”，但始終獲得人民的大力支持。美國的建國之父托馬斯•杰佛遜認為：“人民是維護我們自由的唯一靠山。”而無數的美國公民也相信：國家安危，匹夫有責。結社自由傳統、志愿者精神與圍繞公民權利和義務構建的政治文化延續至今，經久不衰，并在冷戰結束后更加昌盛，于是造就了在其他國家罕有的現象，即民間身份的非營利組織與國家安全事業達到了深度交融的程度。

　　2.非營利部門自身的巨大變化。美國非營利部門的面貌在過去60年中，特別是最近30多年間的變化可謂滄海桑田。1950年全美只有5萬個非營利組織，1954年的《聯邦稅法》確定了聯邦免稅非營利組織的基本制度框架《1986年稅收改革法》(Tax Reform Act of 1986)和此后的一系列法律又使這一制度持續完善。美國社會治理方面的這些重大創新，為非營利部門的健康可持續發展奠定了法治基礎。20世紀80年代以來，在經濟、社會和技術因素綜合作用下，美國非營利部門迎來發展高潮。據聯邦稅務局統計，1982-2012年的30年間，聯邦免稅組織的數量從86.9萬增長到161.6萬，其中公益慈善類組織從32.2萬猛增到108.1萬。在數量增長的同時，非營利組織的財務實力、項目實施能力、創新精神和內部治理水平也有長足進步，這在21世紀頭10年尤為顯著。僅以向聯邦稅務局提交年度報表的部分約30萬家)公益慈善類組織而言，2001-2011年間，它們的資產總量從1. 57萬億美元膨脹到2.83萬億美元，支出總額從8120億美元增加至1.5萬億美元。伴隨綜合實力的增長，非營利部門有能力關注和介入遠比傳統型公益慈善事業更加廣闊的領域，其中就包括向國家安全相關事業投入各種資源、提供豐富的服務。

　　美國非營利部門“高歌猛進”的時期，與美國財富向精英階層加速集中的過程完全重合。20世紀70年代，占人口1%的最富裕美國人在全部收入中占比約9%，而今天這個比重是22%。在現行體制下，以金融壟斷集團為代表的美國財富精英不僅通過選舉政治實現和維護自己的利益，也非常看重非營利部門這個聯系廣泛的社會渠道。事實證明，大基金會、知名智庫、全國性社團和名牌大學是美國政治精英、財富精英和知識精英的利益交匯點。所以毫不奇怪，為什么美國軍工企業的“巨無霸”和國防、情報服務承包商對國家安全事業中的三大非營利群體都慷慨資助、熱心參與。

　　3.美國政府對非營利部門的重視與支持。過去30多年間，美國政府對于非營利部門在維護國家安全方面的作用和潛力越來越重視。這是一個漸進的過程，客觀上與過去大約一代人期間美國政府的治理轉型，即以新聯邦主義為特征的公共行政管理改革同步。縱覽白宮自1978年開始發布的主要《國家安全戰略》，人們不難發現：非營利組織或非政府組織(nongovernmental organizations)等詞語，在里根政府和老布什政府時期的版本中還鮮見蹤影，而從克林頓政府時期開始，這些詞語出現的頻率越來越高，直到奧巴馬政府的首個《國家安全戰略》中把非營利部門上升到維護美國國家安全的“戰略伙伴”的地位。與此相適應，2010年美國政府的第一份《外交與發展四年評估報告》把跨國網絡性組織(transnational net-works)、基金會、宗教團體、非政府組織等私營機構及公民個人(private citizen)列為21世紀美國外交與安全的關注點和重要參與者。

　　美國非營利部門成為國家安全事業的戰略伙伴，既是美國歷史文化傳統在當代發揚光大的表現，也是美國非營利部門經歷高速成長之后，其代表利益和影響力廣泛擴張的邏輯后果。更為重要的是，這反映出美國政府對于21世紀美國國家安全的定義、使命、目標和實現手段都有了新的認識。經濟全球化、第三次工業革命、蘇聯解體、中國崛起、大規模殺傷性武器、無人機、恐怖主義、有限的自然資源、非國家勢力(10n-state factor).跨境犯罪等因素已經使國際局勢發生了極其深刻的變化，由此帶來的直接后果是：當代國家安全事務日趨復雜并向私人領域擴散，維護國家安全所需的知識呈現爆發式增長，對相關人才和其他專業性資源的需求急劇增加。單憑政府的財力和機構能力，已經遠遠不能適應這種局面，更何況美國聯邦政府和許多地方政府已經債臺高筑。即便能夠解決經費問題，政府部門的執行力、辦事效率和實際工作效果也往往不如非營利機構。于是，采取多種措施引導、鼓勵和扶持非營利部門參與維護國家安全的事業就順理成章地成為美國政府的戰略性選擇。

　　據測算，美國非營利部門收入的30%來自政府。而如前所述，只要有政治意愿和制度設計，政府對于許多擔負特殊使命的非營利組織的支持力度可以達到100%。所有的國家安全關鍵部門都設有支持和利用非營利組織的特定項目或工作渠道。例如，對于美國國務院來說，非營利組織是利用互聯網營造有利于美國的國際環境、扶持代理人奪取目標國家政權的便利組織中介。國防部編寫的工作指南詳述了非營利組織可以為武裝部隊成員家庭提供的12個方面的幫助，以引導非營利組織更好地“擁軍優屬”。國土安全部不僅在陸地邊界安全、國家應急響應計劃等方面有賴于非營利組織的大力配合，還設有專項資金以支持大都市區域高風險非營利組織加強自身安全防范的項目(Non-Profit Security Grant Program，NSGP)。至于無孔不入的聯邦情報機構，它們可以非常方便地利用各種非營利組織達到自己的目的，如通過名為“先進技術情報人力資本發展中心”(Advanced Technical Intelligence Center for Human Capital Development，ATIC)的公益慈善組織來滿足情報系統對人力資源的需求、在伍斯特理工學院(Worcester Polytechnic In-sititute，WPI)等一批私立高等院校中推進網絡安全研究。

　　4.“9•11效應”的作用。美國雖然是世界頭號軍事強國，但無論是總統、商界領袖還是知名非營利組織的頭面人物，總念念不忘美國領導地位和美國利益所面臨的那些現實的或可能的挑戰乃至威脅。美國民眾對本國安全的擔憂和警惕始終存在，只不過其程度在不同時期有所變化而已。“9•11”事件永久性地改變了美國，這種改變的表現之一便是領導人和國民對維護國家安全的高強度、持久性的關注與投入“9•11效應”極大地提振了美國人民的愛國熱情，助長了愛國團體的繁榮，直接導致了一大批以維護國家安全為己任的非營利組織的誕生，并激發既有的非營利組織向國家安全事業投入更多資源。不可否認，在這個多元化的國度“9•11效應”也使得一些非營利組織對國家安全議題采取了較為偏執的超級強硬立場，從而不可避免地引發國內政治或外交方面的反彈。但無論如何，如今只要是美國人認準了一件有助于加強和維護美國國家安全的事，那么在非營利部門中就一定會有機構樂于站出來承擔，或者有人為此組建新的非營利組織。這種情況在“9•11”之后的美國年年發生，屢見不鮮，而且勢頭不減。

　　總之，美國獨特的歷史與國情為民間人士及其組織深度介入國家安全事業準備了豐富的文化土壤。第二次世界大戰結束后，伴隨著美國國家安全體系的膨脹、非營利部門的成長和政府的治理改革與戰略調整，一大批非營利組織與國家安全結下了不解之緣。這種逐漸密切的關系經“9•11效應”強化之后，成為一種廣泛擴散到全社會各個領域的現象，對保障美國的國家安全產生了持續而有效的作用。

　　一位偉大的戰略家曾在世界反法西斯戰爭中說過“戰爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”。今天，美國非營利部門所參加的是一場具有美國特色的“全民國家安全戰爭”。通過本文的論述，或許可以得出這樣一個結論：美利堅合眾國所享有的那種讓米爾斯海默們充滿信心的安全保障，其最根本的依靠恐怕還不在于政府主導的超強“國家安全企業”，而在于成千上萬美國公民通過形形色色的非營利組織所做出的努力。當然，這種努力絕不是完全自發和雜亂無章的，它離不開美國統治精英集團的培養、引導、協調、利用和評價。

　　(摘自2014年第3期《國際政治研究》)

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