20世紀70年代美國的西藏政策
作者:郭永虎 李 曄
當代中國史研究
[摘 要]美國最新解密文件顯示,20世紀70年代美國西藏政策發生了新變化:美國中央情報局雖然繼續對西藏分裂勢力進行援助,但是削減了援助資金的數額,尼克松政府對待達賴“訪美”的立場經歷了從拒絕到有條件支持的轉變;福特政府時期,隨著中美高層互訪和交流的深入,西藏問題首次公開進入雙邊會談議事議程,并就此拉開中美關于西藏問題對話的序幕。與此同時,美國國會也卷入西藏事務,其對西藏事務的干涉主要包括為達賴集團提供經濟援助和政治支持,為日后國會以立法的形式干涉西藏事務埋下了伏筆。
20世紀70年代是中美關系發展的重要歷史時期,在兩國關系正常化的歷史進程中,美國的西藏政策也隨之發生了顯著變化。囿于美國外交檔案文件解密的年限,學界關于70年代美國對西藏政策的研究相當薄弱。2006年9月和2007年12月,美國國務院先后正式公布并出版了備受矚目的《美國對外關系文件集》第17卷和第18卷,此次公開的文件以美國國家安全委員會、美國國務院和美國中央情報局以及中美高層互訪的談話備忘錄為主,其中專門收錄了美國關于西藏政策的重要檔案。這些文件為進一步研究70年代美國的西藏政策提供了彌足珍貴的原始檔案。基于此,筆者利用這些最新解密文件進行初步的探討。
一、尼克松政府對西藏準軍事行動援助政策的調整
新中國成立后,特別是1950年朝鮮戰爭的爆發和《中蘇友好同盟互助條約》簽訂之后,美國從強烈的反華政治需要出發,把西藏納入其對華遏制戰略的重要組成部分,運用各種途徑與方式支持達賴集團分裂中國的活動。1954年3月15日,艾森豪威爾批準國家安全委員會第5412號系列文件(以下簡稱NSC5412),即遏制國際共產主義行動的秘密軍事行動計劃。從20世紀50年代中期開始,美國中央情報局依據NSC5412文件在中國西藏從事了一系列準軍事行動,目標是利用西藏分裂勢力遏制與分裂中國。美國在1959年策動西藏叛亂和達賴喇嘛出逃后,繼續在西藏和尼泊爾的木斯塘地區實施準軍事行動。這些準軍事行動主要包括:為西藏叛亂分子提供情報和準軍事訓練技術;在西藏空投傘兵實施公路襲擾,破壞中國西南邊陲的交通運輸線和軍事設施;為達賴集團提供軍事物資和活動經費。1962年中印邊境發生沖突后,美國中央情報局又與印度情報機構開展針對西藏的情報合作,利用西藏分裂分子向中國西藏滲透間諜,收集并發送關于中國西藏的社會、政治、軍事情報。美國在西藏的秘密行動耗資不菲,僅1964財政年度,美國中央情報局用于西藏的費用就達173.5萬美元。
1969年尼克松上臺后,美國著手對西藏政策進行調整。這主要是因為:首先,20世紀60年代末70年代初,美國相對實力走向衰弱,為擺脫越南戰爭的泥潭與借助中國抗衡蘇聯,美國需要中國的參與。中美關系的解凍導致美國西藏政策發生變化,為尋求改善與中國的關系,尼克松政府決定逐步減少對西藏分裂勢力的援助。其次,美國中央情報局認為,藏人武裝力量的行動并沒有達到預期目的,即他們沒有對中國西藏的內部穩定構成實質性威脅。尼克松上臺后對援助藏人游擊隊的價值進行重新評估,最終得出的結論是,他們的行動對中國的襲擾不成功,也無法影響中國的政策。因此,這些游擊隊基本上不起作用,其情報功能和準軍事活動可以通過少數人來完成,這意味著美國將削減援助藏人游擊隊的資金。
1969年8月1日,美國中央情報局向“303委員會”提交了一份關于西藏地區情報活動信息和建議的報告,中心議題是削減援助西藏準軍事行動的規模。中央情報局與達賴喇嘛的代表、游擊隊領導等人經討論決定:將在木斯塘1800人的藏人游擊隊縮編為300名訓練有素、裝備精良的游擊隊,剩余人員將作為平民預備隊重新安置。縮編游擊隊和安置藏人的費用為每年250萬美元,若干年后,這筆費用將最終維持在每年10萬美元以下。中央情報局還要求“303委員會”每年為西藏提供50萬美元用于軍事裝備、訓練和通訊支出,在1970財政年度為藏人和準軍事計劃提供250萬美元。9月23日中央情報局將上述計劃提交“303委員會”討論,9月30日“303委員會”批準了中央情報局提出的縮編藏人游擊隊的計劃。1971年,“40委員會”又將非游擊戰的政治、宣傳和情報活動的費用從50萬美元(1970財政年度)削減為36.3萬美元(1971財政年度)和26.3萬美元(1972財政年度)。
盡管尼克松政府對西藏分裂勢力援助的資金數額大幅削減,但卻并未就此終結。最新解密文件顯示,在尼克松政府時期,美國繼續對西藏準軍事行動進行援助,這修正了學界通常所持的1970年前后中央情報局停止了對西藏行動援助的觀點。1971年1月11日,中央情報局再次向“40委員會”提交了一份西藏行動的報告,建議“40委員會”繼續援助達賴集團和西藏行動計劃,但對援助規模進行了削減,包括壓縮情報搜集的支出費用;裁撤那些缺乏獲取情報能力的間諜人員。3月31日,中央情報局的上述計劃經“40委員會”審議后被一致通過。1972年9月6日,中央情報局再次向“40委員會”提交報告,建議繼續援助西藏分裂勢力,要求在1973年提供43.7萬美元。根據中央情報局的建議,美國在1973財政年度計劃繼續為達賴提供津貼。1972年10月5日,“40委員會”最后一次批準了中央情報局的西藏計劃。
尼克松政府之所以未放棄上述援助行動,究其原因有二:其一,美國認為西藏準軍事活動符合其國家利益。1969年8月1日,中央情報局向“40委員會”匯報時認為藏人游擊隊在緊急狀態下構成一支可資利用的武裝力量。基辛格和中央情報局局長理查德·赫爾姆斯等人認為西藏行動值得付出。其二,中央情報局認為,美國為達賴集團提供援助的活動被曝光的可能性和風險極小,而且,國際難民計劃也可為美國的援助提供掩護。因此,在尼克松第一屆任職期間(1969—1972年),美國政府繼續對達賴集團實施援助計劃。
“40委員會”認為,盡管美國減少了對達賴的支持,但不能降低達賴在藏人中的影響力。美國對西藏分裂勢力的援助方式開始轉型,即由援助藏人的準軍事游擊活動向政治文化宣傳轉變。自1959年西藏叛亂以來,美國為支持“藏獨”活動開展了一系列政治行動,還專門為達賴集團設立了政治和宣傳活動的資金項目。中央情報局還資助達賴集團在國外設立鼓噪西藏問題國際化的專職機構,這些機構表面上是宣傳西藏的傳統文化事業,但其真正目的卻是為達賴喇嘛建立半官方的“外交”部門。例如紐約西藏辦公室主要負責向訪美的外國領導人進行“藏獨”宣傳、接待對流亡藏人和救濟感興趣的組織。設在日內瓦的西藏辦公室主要為歐洲的流亡藏人服務,主要任務是提供獎學金、職業訓練以及接待國際難民組織。
1974年對于美國和達賴集團是關鍵的一年。這一年尼泊爾軍隊進攻木斯塘,旺堆等叛亂首領被擊斃,木斯塘藏人叛亂武裝被徹底瓦解。同時這一年也是美國終止對達賴集團經濟援助的轉折年,美國除決定在1974財政年度終止對木斯塘“藏人應急部隊”的援助和紐約辦公室的資金援助外,還將終止對情報行動、媒體行動、政治團體、行政培訓及“西藏辦公室”的資助。中央情報局還于1974年停止對達賴及隨從發放津貼。據曾參與西藏行動的中央情報局官員卡諾斯聲稱,該年美國中央情報局終止了對達賴及其“流亡政府”的秘密資助。
二、尼克松政府擱置達賴喇嘛的“訪美”請求
20世紀60年代末70年代初,達賴集團開始利用頻繁的“出訪”鼓動西藏問題國際化。1968年12月6日,達賴的次兄嘉樂頓珠在與肯尼迪總統國家安全事務特別助理羅斯托會見時首次提出“訪美”請求。羅斯托指出,新一屆政府將考慮該請求。1970年1月初,達賴駐新德里的代表與美國駐印使館官員會見時再次提出達賴將于1970年秋對美國進行私人的、非正式訪問的請求。在中美關系走向正常化的背景下,美國政府如何解決達賴的“訪美”要求成為尼克松當局無法回避的棘手問題。
在達賴“訪美”問題上,美國國務院與美國駐印使館和總統存在分歧。美國國務院對此做出的第一反應是反對達賴的造訪,認為美國對“藏獨”活動的支持得不償失,并將加劇美中關系的摩擦。美國國務院還致電美國駐印度大使館,向其尋求“巧妙地”阻止達賴造訪的建議,而美國駐印度使館對此持反對意見。1970年4月8日,美國駐印大使基廷在給國務院的電報中指出,美國在這個關鍵時刻直接拒絕達賴的“訪美”要求會被藏人和印度政府視作對達賴的羞辱,也會讓他們覺得美國正在為取悅北京而對中共奉行軟弱的路線。美國的媒體與藏人游說團體也會使美國政府難堪。基廷認為該問題可以靈活而穩妥地解決,并做出如下建議:美國國務院修正此前立場,允許達賴今年進行私人訪問;要求美國政府為達賴“訪美”提供適當的安全保護,允許達賴與副國務卿以下級別的美國政府官員進行私人會見,要求達賴不要將美國作為攻擊中國的論壇,也不要從事政治活動。
與上述兩種意見不同,基辛格首先分析了達賴“訪美”將給中美關系正常化帶來的損害,他認為達賴“訪美”不合時宜,因為美國正在改善對華政策。為同美國對話,中國已經做出很多讓步;作為回應,美國應該避免做出草率地決定。但另一方面,基辛格對于直截了當地拒絕達賴“訪美”提出了自己的保留意見。他指出,與其草率地拒絕其“訪問”要求,倒不如按照我們過去的立場將此次私人訪問公開化,美國不能忽視與達賴及其隨行建立友好關系的可能性;美國應將西藏分裂勢力和臺灣政策共同列為美國改善對華政策的主要砝碼。基于上述考慮,基辛格主張不要斷然拒絕此次訪問,他向尼克松提出了“緩兵之計”:保證這應是一次私人性質的訪問;達賴將不得會見高于大使、美國常駐聯合國代表約斯特和副國務卿約翰遜以上級別的官員;達賴及其隨行將保證在訪問期間不能提及西藏的政治地位問題,即便達賴提出該問題,美國也只是重申此前的立場;表明如果1970年訪問有所不便,我們將在1971年對此予以認真考慮(指聯大之后)。
尼克松采納了基辛格擱置達賴“訪美”的建議,試圖在中美關系正常化和支持達賴集團之間尋求某種平衡,因此他對達賴“訪美”請求采取了“模糊”政策:既不直接表示拒絕,又不明確具體日程。1970年4月14日,美國國務院將總統的決定正式傳達給駐印使館:“關于美國對藏人訪問的態度,美國明年將對此予以認真考慮。當前美中關系這個重要問題影響了今年的訪問,我們無法兩全其美,但愿明年形勢會有所不同。我們不想為今年以后的訪問設定時間表。因此,國務院正式通告駐印使館,總統已經做出決定,美國不希望達賴今年訪美,同時讓其盡早通知藏人。”
1970年底、1971年初,美國國務院一反常態,其對待達賴“訪美”的立場發生了戲劇性的變化,包括國務卿在內的一些重要官員積極籌劃達賴1971年春季的“訪美”計劃。1971年1月13日,羅杰斯建議尼克松批準1972年春達賴“訪美”。然而,隨著中美關系正常化進程的不斷深入,尼克松和基辛格無限期擱置達賴造訪的態度愈加堅決。1971年7月22日,羅杰斯在討論美中關系的會議上向基辛格和尼克松表示,國務院將推遲達賴的“訪美”要求,并就此事進行妥善安排。1972年11月18日,基辛格代表美國國家安全委員會最終決定,“國務院提出的達賴訪美計劃已經被認真考慮,但基于目前的世界形勢,我們不能批準此次訪問。
進入70年代,美國出于借助中國抗衡蘇聯和擺脫越戰泥潭的需要,推動中美關系解凍。1972年,毛澤東和尼克松的歷史性會晤標志著中美關系進入新的歷史時期。基辛格認為,美中處于非常態勢,除了英國,中華人民共和國是我們全球范圍內最好的朋友。顯然,這里的全球,并不包括達賴集團。在尼克松、基辛格與周恩來等中國領導人的會晤中,涉藏事務不在討論范圍之內。美國此時在西藏政策的定位是支持中國在西藏問題上的立場。
三、福特一卡特政府關于西藏政策的新變化
新中國成立至尼克松政府時期,美國的西藏政策一直是美國單方面在幕后秘密進行的。福特政府時期,隨著中美高層互訪和交流的深入,西藏問題也開始進入中美高層討論范圍,并就此拉開中美關于西藏問題對話的序幕。在中美高層互訪過程中,雙方就印度與西藏、達賴喇嘛、簽證問題、西藏經濟和社會發展等問題交換了意見。1974年11月27日,鄧小平與福特、基辛格在北京舉行會談,雙方就中印關系中的西藏問題進行了交流,還談及了印度針對西藏采取軍事行動的可能性。
1964年達賴“流亡政府”以達賴喇嘛的名義,在紐約設立了一個永久性的辦事處——“西藏辦事處”,其目的是試圖將西藏問題列入下一屆聯合國大會議程。1974年7月30日,中國駐美國聯絡處曾向美國國務院提出交涉,指出這是不能容忍的,要求美方做出解釋并取締該“辦事處”,但美方借口要進行調查,拖而未決。1975年12月4日,鄧小平與福特和基辛格再次在北京舉行會談。當鄧小平提出該問題時,福特向鄧小平保證,關于西藏問題,美國并不支持任何政府行為。雙方還談及了關于達賴赴美的簽證問題。鄧小平指出,如果美國拒發簽證,事情就容易多了。福特表示:美國政府不會實施政府行為(官方批準達賴“訪美”),那是以非官方的形式進行的。鄧小平還就美方感興趣的西藏經濟社會的基本狀況作了介紹。他指出,現在的西藏與過去完全不同了。西藏人民的生活水平已大大提高。我們注意民族政策。中國還很落后,人口太多,所以我們注意節制生育的問題。但在少數民族地區還是鼓勵生育、發展人口。因為那里地廣人稀。從以上兩次談話內容看,西藏問題之所以未成為中美關系正常化的掣肘,原因在于關于西藏事務的交涉是在雙方關系正常化進程中進行的,雙方恪守這樣一個基本原則:不使西藏問題危及中美關系正常化進程。這在一定程度上折射出中美高層處理此類問題的基調和技巧。
卡特政府時期,美國的西藏政策發生了一些變化。盡管在1976年3月的西藏叛亂17周年之際,當時的總統候選人卡特曾向達賴表示了個人的祝賀。但卡特上臺后,在西藏地位問題上做出了明確聲明,重申對西藏政策的立場是:“沒有一項政策和行動是基于西藏不是中國的一部分的假設之上的,無論從哪方面,美國都沒有把達賴喇嘛當作西藏政府”。關于達賴“訪美”問題,卡特認為達賴的造訪會損害中美關系正常化進程。1977年12月10日,美國國務院就拒絕達賴“訪美”問題發表聲明:“不便進行這次‘訪問’,除非政治氣候發生變化,達賴要成行幾乎是完全不可能的”。然而,美國的這一政策在1979年發生了變化。1979年初,美國國務院為達賴頒發簽證。9月3日,達賴喇嘛首次“訪美”。雖然美國國務院強調支持簽證僅僅是為達賴進行私人宗教“訪問”而簽發,但達賴仍然從事了一些政治活動。他會見了《華盛頓郵報》的編輯、威斯康星州州長、加利福尼亞州州長杰尼·布朗以及舊金山市市長達安·菲恩斯坦。達賴“訪美”產生了消極的國際影響,因為“訪問”給人留下了這樣的印象:在美國存在著一股支持“藏獨”事業的潛在力量,即使美國政府本身似乎不贊同支持達賴。
四、美國國會干涉西藏事務的活動
20世紀70年代,在美國行政部門干涉西藏事務的同時,美國國會也卷入到西藏事務之中。后來伴隨著中美關系正常化的進程,美國中央情報局基本上停止了對達賴集團的準軍事援助活動。美國對達賴集團的援助開始轉型,即從準軍事援助向政治經濟援助轉向并以政治支持為主,在此過程中,美國國會扮演了重要角色。1976年3月10日,達賴集團的下屬機構——“西藏研究會”在哥倫比亞大學舉行西藏叛亂紀念活動,包括施蒂文森和杰克遜在內的12名國會參議員應邀參加。1979年在達賴“訪美”期間,達賴與幾位參議院外交委員會成員會晤了30分鐘,還出席了眾議員查理·羅斯組織的由180名國會議員參加的招待會,舉行了新聞發布會,并和參議院外交關系委會的一些成員進行了磋商。
美國國會議員參與支持達賴集團的另一起活動是所謂“護照問題”。1977年8月,一名美籍藏人阿旺巴卓申請赴印度簽證。兩周后,他接到的護照上,在出生地一欄,美國國務院標明其出生地為“中國”而非其設想的“西藏”,便向美國國務院提出抗議。對此,美國護照辦公室法律負責人表示:“這并非國務院的失誤所致,由于西藏位于當今中國版圖之內,因此,其出生地一欄必須填寫中國”。在這一問題上,美國國務院還進一步解釋:“美國的護照政策是考慮申請者本人的出生地,美國在簽發護照時只填寫其所屬城鎮或城市的國家名稱”,這是美國的一貫政策,美國不能為其破例。1978年2月,為使美國改變現行的護照政策,達賴集團的下設機構“西藏自由美國委員會”(后改稱“美藏委員會”)發起了一場名為“出生地——西藏”的運動。他們的目標是試圖通過修改現行護照政策進而促使美國國務院在西藏法律地位問題上改變立場。為此,他們一方面利用媒體表述其主張;另一方面游說美國國會,要求國會對行政部門施壓以改變現行政策。在“美藏委員會”的鼓動下,達賴集團及其支持者發起了向國會議會寫信和到國會山示威的活動。6月,14名美國議員致信卡特聲稱:“如果美國不滿足藏人要求,會使美國政府表現出過于取悅中國政府而漠視本國人民的合理要求”。眾議院國際合作委員會主席克萊門特·扎布勞基要求國務院重新考慮其護照出生地政策,并要求國務院提供一份報告,以闡明其在關于護照簽證過程中的出生地政策的決策標準、法律依據及相關信息。面對國會的壓力,美國國務院做出了讓步:從1979年初起,美籍藏人不必在出生地項目上填寫中國。具體政策為:如果美國公民在護照出生地項目一欄拒絕填寫其目前所屬公認的國家名稱,他們可以填寫其出生地所在城鎮的名稱,而不必填寫國家名稱。美國國務院此舉平衡了兩方面的利益:一方面,不填“中國”作為出生地滿足了藏人的要求;另一方面,填寫出生地所在城鎮名稱則隱含了他們的出生地屬于“中國”而非“西藏”。
20世紀70年代是中美關系的重要歷史轉折期,同時也是美國西藏政策發生一系列變化的過渡期。尼克松政府時期是中美關系發展歷程中的重要分水嶺。在此期間,美國的西藏政策作為對華政策的一部分發生了顯著變化,主要體現在兩方面:一方面,美國逐漸削減并于1974年終結了對西藏準軍事行動的援助資金;另一方面,在達賴“訪美”問題上,美國無限期推遲了“訪問”日程。美國對西藏政策的調整在某種程度上可視為改善中美關系而做出的讓步,但是,這種妥協是有限度的,美國利用西藏分裂勢力遏制中國的冷戰戰略并未因此而改變。尼克松政府雖然推遲了達賴的“訪美”計劃,但是擱置本身即為日后時機成熟后達賴“訪美”留下了回旋余地。1979年美國首次允許達賴“訪美”便證明了這一點。也是在這一階段,美國國會開始卷入西藏事務。從為美國中央情報局的西藏秘密行動提供資金保障到為達賴集團提供經濟援助,再到為國外“藏獨”勢力提供政治聲援,從總體上看,美國國會早期支持達賴集團分裂活動的主要特點仍是以個別議員的活動為主,干涉的手段以非立法形式為主,但美國國會干涉西藏事務的程度在不斷深化,這也為日后國會援助達賴集團立法活動奠定了基礎。
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