“央行獨立”理論與實踐透析

    

    摘 要：長期以來，新自由主義者一直鼓吹“央行獨立”是大勢所趨，是一國實現金融穩定與經濟繁榮的關鍵。實踐表明，“央行獨立”是美國實施金融霸權的工具，不僅不利于發展中國家金融穩定與經濟繁榮，而且會折斷發展中國家起飛的翅膀。

    在美國主導國際經濟秩序與美元霸權體制下，美國聯邦儲備系統已成為世界的中央銀行。美國通過各種途徑策動世界其他國家央行獨立，使之都或多或少扮演著美聯儲第13區行的角色。著名英國經濟學家凱恩斯認為，若要推翻一個國家的社會基礎，破壞它的通貨體系乃是最精妙、最有效的辦法。而實際上，策動一個國家的中央銀行走向獨立，就是美國破壞該國通貨體系的最精妙、最有效的辦法。
    一、謎一樣的美聯儲，是一個古怪的東西
    多年來，美聯儲像謎一樣被自由主義者制造的諸多光環遮掩著、烘托著。其實，美聯儲根本就沒有那么多神秘與光環，其運作就是“以紙張做抵押發行紙張”，因此被史學家譏諷，既不是聯邦，又沒有儲備，也不是銀行。美國眾議院銀行貨幣委員會前主席帕特曼曾經如此表述：“從憲法上講，聯邦儲備系統是一個古怪的東西”。而這個“古怪的東西”就是壟斷資本的大本營，是自由主義者的圣地，美元霸權的策源地，也是國際金融動蕩的濫觴。
    美聯儲這個“古怪的東西”是一家注冊在特拉華州的私營公司，根本不是美國聯邦政府機構或公共機構。盡管美聯儲的主席是由總統任命、國會核準，但是并不改變其私營公司性質，至多不過是金融寡頭們的行業協會。《貨幣戰爭》一書如此表述：“直到今天，中國可能也沒有幾個經濟學家知道美聯儲其實是私有的中央銀行”。1913年美國國會通過了《聯邦儲備法》，正式建立了美聯邦儲備系統。根據《聯邦儲備法》，全國劃分為12個聯邦儲備區并設立12家聯邦儲備銀行。為協調12家儲備銀行活動，于1914年在華盛頓建立了最高聯邦儲備局，1935年改名為聯邦儲備委員會。12家儲備銀行都是由成員銀行擁有并由董事會經營的私營公司，成員銀行是通過購買本區儲備銀行的股票而成為會員，會員銀行按實繳股本享受年息6％的股息。根據法律規定，美聯儲大約98％的利潤歸屬于美國財政部，但是在法律上是由其會員銀行而不是由政府或民眾所有。
    聯邦儲備銀行行長是由該行董事會選舉，而董事會成員的三分之一來自成員行，所以聯邦儲備銀行行長自然要代表銀行界的利益。美聯儲的核心或實際控制者是作為12家儲備銀行之一的紐約儲備銀行。紐約儲備銀行在成立時共發行約20萬股份，其中，洛克菲勒控制的紐約國家城市銀行占3萬股，J?P?摩根的第一國家銀行為1.5萬股，這兩家銀行在1955年合并為花旗銀行后擁有近1／4股份，實際上決定著美聯儲主席的候選人，而所謂總統任命與國會聽證更多只是“走過場”。此外，保羅的紐約國家商業銀行為2.1萬股，漢諾威銀行為1.02萬股，大通銀行為6000股，漢華銀行為6000股。以上6家銀行共擁有40％紐約儲備銀行股份，到1983年共擁有53％的股份。
    美國聯邦儲備銀行實質是私人所有的股份制中央銀行，美國政府沒有股份，也沒有實際的發鈔權。在美國中央銀行出現之前，以洛克菲勒為代表的金融寡頭長期扮演“最終貸款人”的角色，尤其是1907年金融危機，以洛克菲勒為代表的金融寡頭力挽美國金融狂瀾于既倒，功勛卓著。此后，洛克菲勒等金融寡頭一手策劃了美聯儲的成立，并長期操縱美聯儲的運作，這也形成了美聯儲始終秘密決策的運作傳統。因此，作為純粹私有的“中央銀行”，稱美聯儲是華爾街金融利益集團的忠實代表毫不為過。只是有時在國會與輿論的監督下，偶爾適當照顧大眾的利益而已。
    美國自建國伊始就確立了行政、立法與司法彼此獨立、相互監督的“三權分力”的政治體制，但是隨著經濟增長與社會發展，資本作為“第四權力”迅速崛起，觸角深入行政、立法與司法，由此資本超越政黨（行政）、超越公正（司法）、超越民主（國會），在擴張、滲透、壟斷過程中，為自己確立了新的政治機制，這就是美聯儲。在美國“三權分立”的政治框架中，美聯儲不屬于任何一級，不受國會控制的撥款程序支配，經費自理且有大量節余，能夠拒絕聯邦政府審計機構的審計，明顯獨立于行政、立法與司法，因此被稱為“無頭的第四部門”，但是它的所有權與服務對象清晰，那就是華爾街、美國的金融資本，是“第四權力”的集中代表。所以，美國的政治生態實際上是“四權分力”。
    當今，大國決定國際政治生態，強勢利益集團決定著國內政治生態，相關政策主張主要反映的是強勢集團的利益。美聯儲的獨立性是壟斷資本、尤其是金融資本的必然要求。從歷史演變的角度看，美聯儲的獨立性有增大的趨勢，這與金融資本與金融寡頭在國家中的地位不斷上升是一致的。金融資本在世界范圍內總體處于不斷增強的態勢，因此要求央行獨立也就成為世界新趨向。
    二、央行獨立：自覺為美元霸權服務
    央行獨立意味著給予中央銀行獨立于政府而實現經濟目標的權利。國際貨幣基金組織（IMF）發布的文獻認為：“中央銀行獨立性是指中央銀行在公布通貨膨脹率、匯率或貨幣政策目標以及根據自己的操作決定貨幣供應量和利率水平時不受政府的干預，并且中央銀行的管理和財務是獨立的。”IMF不僅是央行獨立理論的拼命鼓吹者，而且是央行獨立政策的積極實踐者。IMF將央行獨立作為獲得該組織貸款的一個條件，1997年陷入東南亞金融危機困境而努力爭取IMF救援的韓國就接受了這一政策。一般而言，學界對央行獨立性的關注基本上集中于央行獨立于政治干預，尤其是避免政治對貨幣政策的影響。
    從最早的中央銀行－瑞典銀行和英格蘭銀行算起，中央銀行已經有300多年的歷史。但是，在央行正常運作的絕大多數時間內，央行獨立并未成為人們關注的話題。然而，到了20世紀90年代初，隨著蘇東巨變，冷戰結束，一種全新的思潮出現了。1990年由美國國際經濟研究所炮制的“華盛頓共識”誕生，要求在全球范圍內建立一個無管制的金融市場，拆除一切制約國際資本流動的障礙。1990年，“哈佛報告”認為，中央銀行的獨立程度與經濟的良性發展之間具有正相關關系，只有保持央行高度獨立，才能在低通脹條件下，實現適度經濟增長和低失業率。自此，世界上出現了一種重新設定中央銀行地位、賦予中央銀行更加獨立的新趨向。在這一趨向下，新西蘭、日本、澳大利亞、法國、英國等西方發達國家相繼按照加強央行獨立的精神修改了中央銀行法，或者頒布了加強中央銀行獨立性的政令。
    廣大發展中國家在發達國家施壓、新自由主義學者鼓噪、國際經濟組織誘惑下，紛紛強化本國中央銀行的獨立性。央行獨立是新自由主義所鼓吹的金融自由化的重要組成部分，與利率市場化、國有機構私有化、經營國際化等一起構成金融自由化一攬子方案，實質是新自由主義者在各個東道國建立起積極推廣金融自由化、自動維護金融資本自由流動、自動推動財富由窮國向富國逆向流動、自覺貫徹執行美聯儲貨幣政策、自覺為美元霸權服務的堡壘與工具。
    三、央行獨立：折斷發展中國家起飛的翅膀
    一國央行獨立與其發展階段有著密切的聯系。就國際經驗來看，在一國經濟快速發展或起飛階段，政府要借入大量的債務或形成較大的赤字，用以建設公路、鐵路、橋梁、機場、碼頭等基礎設施以及發展能源、水利、學校等公用事業，為經濟起飛奠定基礎。政府能夠自主控制信用，是實現經濟擴張、起飛的必要條件，而中央銀行的價值就是提供這種主權信用。因此，在一國經濟快速發展或起飛階段，央行獨立性是很低的，甚至根本就沒有獨立性可言。英美等西方國家經濟與金融發展史清晰地表明了這一點。美國在19世紀中后期實現經濟起飛，到1913年才有正式的中央銀行，此后隨著市場機制的不斷健全，央行的獨立性才不斷增強。而英國直到1997年通過修改法律正式承認英格蘭銀行的獨立地位。因此，以美國為首的西方國家施壓誘導發展中國家在本國尚未發達之際實現央行獨立，讓發展中國家自我廢棄主權信貸這一重要融資途徑以發展自己的經濟，撤除發展中國家致富的“梯子”、折斷發展中國家起飛的“翅膀”，其用心不能不說是險惡。
    一國央行獨立與其國情尤其是政治體制有著密切的聯系。央行是否獨立于政府不僅是一個經濟選擇，更是一個政治選擇。西方國家多年來在政治上一直有分權的傳統，利益集團發育的相對均衡，可以保證對相關權力機構可能出現的濫權進行有效制約。廣大發展中國家的政治體制與權力結構一般都缺乏應有的彈性，一些國家有史以來就沒有分權的傳統，而且政治體制與權力結構服務并服從經濟增長與社會發展的核心目標，并非像發達國家那樣將價格穩定作為央行的第一要務。今天的發達國家多數傾向央行獨立，是因為這些國家在當今國際秩序中處于強勢地位，國家主權有著明確而清晰的法律保障與社會認同，并且得到其他發達國家的應有的尊重。
    以美國為首的西方國家積極推進央行獨立是這些國家的金融利益集團為謀求集團利益最大化，通過政治游說促成央行獨立，并實際形成對“第四權力”的直接操縱，如此就不必無休止地投入精力去游說龐大的官僚體系，從而獲得一勞永逸的收益。即便沒有達到對“第四權力”實際操縱的目的，但是獨立央行與金融機構之間有著頻繁的業務與人事往來，也能使金融部門的呼聲更容易得到貨幣當局的重視，使當局的金融貨幣政策向金融利益集團傾斜。
    經濟自由主義者在發展中國家鼓吹央行獨立，是以美國為首的西方主導的國際經濟秩序的需要，是跨國壟斷資本的需要，更是美元霸權的需要。經濟自由主義者鼓吹央行獨立，實際就是自我廢棄主權信貸，用美元霸權取代一國的金融主權，制約該國獨立自主的發展能力，使之屈從于美國的需要－不斷增持美國國債，支持美國霸權。著名美籍華裔學者廖子光先生認為，美元霸權造就了一個由眾多自愿的奴隸組成的世界，他們出于若沒有強勢的美元，就無法覓得明天的食物這一恐懼而捍衛美元。當今美國跟羅馬帝國類似，羅馬帝國通過軍事占領可以使戰利品源源不斷地流入羅馬帝國，美國則通過印刷美元可以使世界資源與商品源源不斷地流到美國。這就是美國霸權與美元霸權，這種霸權必須得到包括央行獨立在內的金融自由化的有效保障。
    正是由于美元霸權，獨立性不斷增加的各國央行，阻止了發展中國家在國內消費其從對美貿易順差中掙得的美元，并迫使他們為美國國際收支赤字融資，從而把巨額外匯儲備、資源財富輸送到美國，供美國發動一個又一個海外戰爭，供美國發展本國經濟以及科技與金融創新，供美國人透支消費。美國于20世紀90年代發動第一次海灣戰爭和南斯拉夫戰爭，2001年發動阿富汗戰爭，2003年發動第二次海灣戰爭，都無須由國內融資，而是無一例外地主要是由亞洲、歐洲和拉美的獨立央行提供資金，即用國家儲備資產不斷購買美國國債。
    四、實踐證偽央行獨立性理論
    新自由主義者鼓吹經濟全球化、自由市場與央行獨立都是大勢所趨，捏造央行獨立是一國物價穩定水平的標志，并體現該國維護物價穩定的承諾水平，只有建立真正獨立的央行，貨幣政策制定的專業化、科學化才能夠真正實現。
    央行獨立有助于抑制財政赤字貨幣化？新自由主義者認為，獨立央行可以有效抵制政府向央行借錢，變相實行財政赤字貨幣化，從而嚴肅財政紀律。但是，實際情形是，發達國家多數實行獨立央行，且央行獨立性普遍高于發展中國家，但是財政赤字普遍比發展中國家嚴重。2008年底，世界外債總量為59.5萬億美元，其中發達國家為55.9萬億，占94％，發展中國家為3.6萬億，占6％。外債總量排名前15位的均為發達國家，凈外債排名前15位國家中有10個是發達國家。在世界金融危機打擊下，主要發達國家普遍實行財政赤字貨幣化。因此，獨立央行有助于抑制財政赤字貨幣化的論點，絲毫經不起實踐檢驗。
    央行獨立有助于防止和減輕宏觀經濟的波動？新自由主義者認為，政治家往往是從政治需要出發，特別是在選舉之前，總是傾向于采用過度擴張性的貨幣政策，造成一個繁榮的景象，以討好選民。獨立央行可以置政治家的短視動機于不顧，從而有助于防止和減輕經濟波動，熨平經濟的政治周期。然而，實際情形是，獨立央行在可能有效抵御政府干預的同時，無法遏制自身利益擴張的沖動，因為獨立央行更傾向追求個人或機構利益的最大化，這早就是被公共選擇學派所揭示的“真理”。其實，在“央行獨立有助于防止和減輕宏觀經濟的波動”這個論點上，新自由主義者內部本身就存在分歧，經濟自由主義大師米爾頓?弗里德曼批評：美聯儲從來沒有明智地運用其獨立性的記錄，它可能并不比政治家們的眼光長遠多少，仍然可能追求狹隘的自身利益。所以，正是美聯儲自以為是的擴張性貨幣政策助長了20世紀60、70年代的通貨膨脹，80年代的儲貸危機以及如今的次貸危機，都有美聯儲不當應用貨幣政策的明顯證據。如此，造成的不是一般經濟波動，而是嚴重動蕩。
    從西方國家實踐來看，獨立央行理論與實踐相去甚遠，運作并不成功。美聯儲獨立性與其行為和績效之間的關系并不明顯。曾經支持美聯儲獨立的威爾遜總統在去世之前，承認自己在美聯儲問題上被“欺騙”。他內疚地表示：“我在無意之中摧毀了我的國家”。美國眾議員麥克法登直白：美聯儲是世界上最為腐敗的機構之一。弗里德曼則不時地對美聯儲進行尖銳攻擊：在美國沒有一家主要機構像聯邦儲備體系這樣有著崇高的公共聲譽，可是長期以來卻有如此糟糕的業績。他指出，獨立的中央銀行在政治上是不可忍受的，讓如此之大的權力集中在獨立于任何種類的、直接的和有效的政治控制之外的團體手中，是明確的和徹頭徹尾的獨裁主義和極權主義。
    就發展中國家而言，獨立央行理論更是糟糕透頂。為了永久地控制拉美，美國長期以來苦心孤詣，為拉美國家輸送一批又一批“精英”，成為美國話語權在拉美的忠實傳譯者。這些“精英”自覺貫徹執行美國對拉美的經濟政策，積極推進金融自由化改革。金融自由化改革在拉美已經是“梅開二度”。20世紀70年代集中于南錐體國家的金融自由化改革，主要是放松利率管制、取消定向貸款和降低銀行儲備金比率等措施，自由化改革最終以債務危機爆發而宣告結束，為遏制危機蔓延大多數銀行被收歸國有。第二次金融自由化始于80年代末與90年代初，幾乎遍布整個拉美大陸，除了涵蓋第一次金融自由化的主要內容外，還采取了國有銀行私有化、積極引進外國銀行的參與及加強央行獨立性等措施。然而不幸的是，相關國家同樣陷入了金融危機，金融命脈廣泛地被美國金融資本所控制。
    經濟學家對世界各國央行獨立與通貨膨脹進行的實證研究結果是：只有部分發達國家（如17個OECD成員）部分時間段（如1973－1986年），央行獨立與通貨膨脹呈一定的負相關關系，而在發展中國家卻沒有發現這種關系。這一實證研究結果近乎否定了維護央行獨立對于抑制通脹的作用，即在發展中國家加強央行獨立性沒有實際正面意義。央行獨立并不是實現物價穩定的充分必要條件。新自由主義者的央行獨立性理論證偽。
    （《環球視野globalview.cn》第371期，摘自2010年第9期《高校理論戰線》）