摘要：國有企業改革主要包括國有資產的產權改革和國有資產的市場化經營改革。國企產權改革的最終目標是改變國有資產的屬性，導致國企的退出和私有化，這不符合中國的國情和政體。所謂“改到難處是產權，改到痛處是人員”就是繞不開的問題，這條路在社會主義制度下走不通。而國有資產的市場化經營改革則要在國有資產經營發展戰略和國家戰略的指導下穩步推進，改革路徑是在國有資產的出資人——國家國有資產監督管理委員會與國有企業之間設一道“墻”。這道“墻”就是類似于新加坡“淡馬錫”的五至七家投資控股有限公司。按照商業原則和市場規律，實行市場化經營。國有企業在市場化改革中，應更多的關注職工的利益，這對特大型國有企業和金融企業的深化改革，降低改革成本和風險具有普遍意義。它將決定國家戰略的成敗，決定中國模式的走向。　　

“十二五期間，中央企業的數量將減少至30-50家”。國務院國資委研究中心主任李保民在 “十二五經濟形勢展望高峰論壇”上說，這30-50家央企要具備三個要素：具有自主知識產權、成為國際知名品牌、具有較強的國際競爭力。曾幾何時，央企由300多家減少至現在的123家，還要減少至30-50家。怎么減少？大方向是產權制度改革，還是市場化經營改革？是合并重組，還是“婆婆”拉郎配?對此，國資委作為全國人大授權管理部門，無權作出決斷，只能向全國人大及其常委會上報方案，聽聽人民代表如何支招。　　

當下，中國經濟出現了匪夷所思的亂象。民間游資像出籠的猛獸，分別在股市、房市，在農產品市場，在收藏市場，掀起一個個價格狂飆的浪潮，炒股票，炒房產，炒大蒜、辣椒、綠豆、蘋果，炒沉香，炒得人心惶惶，炒得全民心急火燎。外匯管理局手握數萬億美元的外匯儲備，一會兒買美國國債，一會兒買日本國債、希臘國債，資金投向看不出戰略方向，成了送人情，拉關系、講條件的政治籌碼。導致這種亂象的一個重要原因，就是在經濟高速發展時，國有資產的市場化經營止步不前，在走出去中缺乏國家戰略的指引，使外匯儲備、民間資本成了無頭的蒼蠅。而在國有資產的市場化經營中，新加坡淡馬錫控股有限公司（以下簡稱淡馬錫），卻創造了世界國有企業經營的盈利模式，在新加坡實現了國有資產的市場化經營，完成戰略撤資，向民間資本出讓股權，為淡馬錫籌集了大量資金。從2002年開始，淡馬錫大手筆在全球范圍內進行戰略投資，配置資源，有效地為國家外匯儲備和民間資本的資金投向找到了出路。淡馬錫把新興市場國家作為投資首選，大幅度增加在亞洲三大快速增長區域的投資。包括中國及東亞地區、印度及南亞地區、東南亞地區，成為中國銀行、中國建設銀行、中國民生銀行、中國東方航空股份有限公司、中航油的戰略投資者。　　

一、“政企分開”，“政資分開”的歷史意義與局限性　　

    “政企分開”，“政資分開”是我們耳熟能詳的兩個詞組。但究竟如何定義“政企分開”、“政資分開”，它的內涵和外延是什么，卻莫衷一是。概念性的東西，容易造成模糊不清、似是而非的情況。而正是有這種屬性，導致人們更多更頻繁地運用這種概念性的詞語來注釋新生事物。“政企分開”和“政資分開”曾經是表達社會對經濟體制改革訴求的兩面旗幟。與“政企分開”相對應的是“產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學”的建立現代企業制度。與“政資分開”相對應的則是建立健全“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的產權制度改革。但從根本上說，國企產權制度改革的最終目標是改變國有資產的屬性，導致國企的退出和私有化，這不符合中國的國情和政體。所謂“改到難處是產權，改到痛處是人員”就是繞不開的問題。這條路在社會主義制度下顯然走不通，必須停止國有企業，尤其是央企的產權制度改革。從嚴格意義上來說，完成“政企分開”、“政資分開”的目標還任重道遠。但從總體上來說，建立現代企業制度和實行產權制度改革已實現了厘清思路、建立模型、嚴格程序、規范運作的階段性目標，為改革開放三十多年來社會財富的創造和積累，發揮了關鍵性的作用。　　

同時，它的局限性也很明顯。對國有企業而言，尤其是國家國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）監管的一百多家央企，政府作為出資人，作為國有資產的所有人代表，與企業的這種產權紐帶關系，追求投資回報，要求企業實現股東權益的最大化，或者表述為實現國有資產的保值增值，等等。這又不是用“政企分開”，“政資分開”就能簡單表述清楚的。公眾要求政府以提供公共服務為主，維護社會的公平正義，而不能過多地參與市場競爭行為，與民爭利。政府正是認識到了這一實質性的問題，但又不能放棄對國有資產的出資人和監護人責任，于是就成立了一個專司這項職能的國資委，建立了“國家所有，分級管理，授權經營，分工監督”的國有資產經營管理體制框架。有人把“國資委”和“淡馬錫”相提并論，其實這是一種誤解。國資委是中國政府單列的一個專司國有資產監管的部門，應該與淡馬錫的控股股東——新加坡財政部相當。而淡馬錫只能相當于國資委下屬的一家投資控股有限公司。只是國資委目前還沒有這樣一家卓越的投資控股公司而已。相比而言，中國國有資產經營管理的制度缺陷在于：一是沒有把國有資產經營發展戰略上升為國家戰略；二是沒有從整體上把國有資產經營管理納入到法律體系之內。　　

二、國有資產經營的核心是以產權為紐帶，實行市場化經營　　

正是因為在國有資產經營管理上存在著制度性缺陷，所以國資委的定位就會出現問題。國資委給自己的定位是管人管事， “婆婆”加“老板”。也就是把原來的“大政府”干的事，轉給了國資委這個“小政府”去干。上對中央政府，國資委是關注公共利益的政策制定者和市場監督者。下對所轄企業，國資委是發號施令者，危機處理者和裁判者。給人的印象仍然是“政企不分”，“政資不分”。使國資委在長時間里處于政府與市場都不滿意的兩難境地。　　

    參照淡馬錫成功經營國有資產的經驗，需要對現有的國有資產的經營管理體制進行改革。國資委代表國家應該是所有國有資產的出資人，包括現有管轄的企業，還包括金融企業、軍工企業，航空航天企業及其它中央政府部門管轄的國有企業。但國資委只行使出資人權限，依法享有所投入股份的所有權，利潤分配權，剩余財產索取權。主要負責協調涉及國有資產經營管理相應政策，法律法規的制定，負責制定國有資產經營的發展戰略，人力資源戰略等。國資委根據國家戰略和國有資產經營發展戰略的需要，把現在擁有的國有企業的股權轉投給五至七家投資控股有限公司。并以國家大法的名義，在《中華人民共和國公司法》中正式確定這些投資控股公司是享有豁免權的有限責任公司，它們成立的目的僅是持有并管理股東——國資委原有的各類投資。明確授予這些投資控股公司有權根據商業原則經營管理這些投資，實現國有資產的市場化經營。同時，明確規定，這些投資控股公司的董事長和首席執行官由國資委提名，經過“黨管干部”的組織考察程序后，由國務院總理簽署任命狀。以提高這些職位的知名度和榮譽感、責任感。　　

在這個體制框架內，國資委代表國家行使國有資產出資人權限，成為所屬五至七家投資控股有限公司的控股股東。再由這些投資控股公司按市場化、商業原則經營管理下屬投資控股、參股企業。而國資委只管理這五至七家投資控股有限公司，按照出資人權限，派出股權代表、董事、監事人選。在董事會的指導下，這些公司可以根據各自的商業判斷力和靈活性來運營企業。作為控股股東，國資委不能直接干預其日常經營，但在國有企業的股權出讓、并購等重大事項上必須上報國資委進行協商決策。也就是說，國資委不能越過投資控股公司直接干預企業的正常經營管理，也不能直接對企業發號施令。國資委對投資控股有限公司的重大決策的控制權，包括對企業高層經理人的任免權，重大投資決策權，收益分配的決定權，財務稽核審計和調查權等權利的行使，只能按市場化規則進行，即只能通過按股權比例參加股東會，選派董事組成董事會的方式行使權利。而把大量的、商業性和市場化的企業經營管理交給專業的投資控股公司去做，大力推進國有資產經營的市場化運作。　　

三、國有資產經營發展戰略要作為國家戰略　　

    建立公共服務型政府已成為世界潮流，中國也不例外。政府要為全體公民和公眾服務，把著力點放到提供公共服務產品，維護社會的公平正義上。這就要求政府逐步脫離那些自己干不了也干不好的具體商業事務，逐步減持在一些競爭性行業中的企業股權，進而實現把大多數企業的所有權轉讓給大眾，讓全體人民分享改革開放的成果，分享國家經濟增長的成果。但這需要在嚴密的規劃、監控和指導下循序漸進地進行，需要在10年20年的時間里完成。　　

    同時，在世界經濟一體化的進程中，需要從國內條件和國際環境上統籌規劃經濟社會發展，關注國內、國際兩個市場、兩種資源，以頑強的精神，在世界范圍內配置資源。這更需要在嚴密的規劃、監控和指導之下步步為營，也需要用10年20年，甚至更長的時間來完成。　　

這就是我們所說的國有資產經營發展戰略。它應該成為國家戰略的重要組成部分。令人惋惜的是，我們在這方面缺乏戰略安排，使我們錯失了許多戰略機遇。在世界性經濟危機來臨，大宗商品、資源性原材料價格出現大幅下降時，看不到我們以整體出擊的議價能力。傳導給大眾的只是單個企業在那里各自為政，左沖右突，往往在最后關頭而功虧一簣。　　

淡馬錫在1986年通過“公開售股”的方式，將新加坡航空、海皇輪船、吉寶企業等國有企業實現了民營化。通過“議價出售”的方式，將新加坡Cerebos公司、糖業公司、新加坡化工公司、新加坡食品工業、Premier飯店等行業領軍企業實現了民營化。淡馬錫在完成戰略撤資，出讓股權后，為淡馬錫籌集了大量資金。從2002年開始，淡馬錫大手筆在全球范圍內進行戰略投資，配置資源。淡馬錫把新興市場國家作為投資首選，大幅度增加在亞洲三大快速增長區域的投資。包括中國及東亞地區、印度及南亞地區、東南亞地區。  計劃將淡馬錫的投資分成三部分：1／3在新加坡, 1／3在亞洲其他地區, 1／3在經合組織(OECD)經濟體。投資領域主要確定為全球網絡、物流、金融服務業、地區能源、科研機構以及各行業中的領軍企業等。截至目前，淡馬錫在亞洲地區（除日本、新加坡以外）的投資已超過了其總投資的40%。　　

四、戰略實施的成敗在于制度設計和管理流程再造　　

淡馬錫管理營運著1000億美元以上的市場資本化資金，控股、參股企業超過2000家。而每年的經營費用卻不到3000萬美元，員工總數不到300人，而且網絡了許多世界級頂尖人才。當國家戰略轉移時，淡馬錫董事會提出要按商業原則運作，做積極的投資者，把戰略投資區域放在新興市場國家和高增長地區，選擇行業為全球網絡、金融服務業、交通運輸、地區能源、生命科學、科技研發機構。在國家戰略中，淡馬錫充當了一個戰略實施者的角色，而這個角色所發揮的重要作用，正是在于制度設計之功和科學合理的管理流程。也就是在這種制度框架內，淡馬錫才能站在市場的第一線，迅速而果斷地做出了符合市場經濟規律的經營決策。　　

制度也會產生生產力。國有資產的市場化經營，需要好的制度，需要正確導向的制度，需要長期激勵的制度。而且相對國有資產經營管理而言，好的制度設計要排列在科學技術、人才因素之前。因為有了好的制度才能吸引和留得住世界級一流的人才， 才能使科學技術迅速地轉化為現實的生產力 。　　

    對進一步深化改革中國國有資產經營管理體制框架來說，國資委擔負著重要的作用。國資委的定位是代表中央政府做國有資產的出資人，做大股東。大股東的職責就是往控股公司派出股東代表，組建董事會和推行一整套完善的董事會決策制度、議事規則， 收取資產紅利。為了實現股東權益的最大化和實現國家戰略目標，國資委的重要任務就是在國家戰略的指導下，制定國有資產的經營發展戰略。什么時候投資，什么時候減持，往哪個地區、哪個領域投資，減持到什么程度，都必須有戰略作為指導。把那些自己不擅長的、管不了也管不好的，交給專業化的投資控股有限公司去打理。國資委只管業績考核和提供服務，如設立國有資產經營管理政策法規研究中心，跨國經營研究中心，國有企業高級經理人培訓服務中心等。　　

“政企分開”，“政資分開”，知易行難關鍵在做。要真正做到，必須有切合實際的方法。 這種方法就是在國資委與實體企業之間設一道“墻”。這道“墻”就是投資控股有限公司。國資委是個由政府官員組成的機構，讓它去按市場規律對企業進行市場化運作，在很大程度上只能是一廂情愿，很難做得到。但投資控股有限公司愿意這么做，因為它本身就是一家企業。 這個道理在35年前新加坡財政部想通了，因此設立了淡馬錫。在15年前中國勝利油田的主要領導想明白了，設立了勝利油田東勝精攻石油開發集團有限公司。　1993年6月29日　，中國石油天然氣總公司第一家吸收當地資本進入石油開發的股份制油公司在勝利油田成立。這個公司的全部家底就是年產原油10萬噸的一個小區塊。由于體制新，機制活，成立的當年就取得了成功。緊接著，勝利油田把類似的十個區塊陸陸續續地劃給了這個公司。這個公司的總經理感到，勝利油田的傳統體制對下屬公司干預過多，協調難度太大。如果這十幾個區塊都在這種體制框架下運作，很快會走回老路上去。于是，在中國社會科學院工業經濟研究所、中國石油大學等專家學者的咨詢指導下，提出了一個全新的方案。即在勝利油田與各個區塊之間，設立一個投資控股集團有限公司。油田把對各個區塊的投資投給集團公司，再由集團公司投到各個區塊。在這種新的體制框架下，勝利油田的指導、干預只能到集團公司這個層面，集團公司成為樹在勝利油田和各個區塊（子分公司）之間的一道“墻”，把勝利油田對各個區塊的直接干預、指揮過濾掉了。然后，由集團公司向各個區塊派出股權代表，組建董事會、監事會。集團公司的總經理成為各個區塊的董事長。在實際運作中，集團公司的總經理辦公會就代行了各個區塊的董事會決策。集團公司對各個區塊（子、分公司）只管五件事。即子分公司經理的任免、投資決策、工資總額的核定、原油銷售和財務稽核審計。    　　

曾名噪一時的“東勝模式”，展現給世人的是“陸上石油第一家股份制油公司”，以及驕人的經濟效益。取得成功的真實原因卻被埋沒了。原來的國家能源部，以及現在的國家能源局曾多次組織專家調研“東勝模式”，也只能是泥牛入海。似想在這么小范圍的實驗，即使再成功也會讓人不屑一顧。但是，人的解放和自由的全面發展，可以產生驚人的創造力。淡馬錫是一個例證，“東勝模式”也是一個例證。在未來的發展中，希望我們不再藐視這種創造力，不再忽視我們自己的舉一反三，觸類旁通的想象力。只有這樣，才能不再錯過戰略發展的機遇期。　　

五、在國有資產的市場經營中，更多地關注職工利益　　

國有企業的市場化經營改革要統籌兼顧，維護職工利益。國有企業的改革經歷了減員增效、分拆上市、改制分流和快速發展的歷史階段。在這個歷史階段中，改制分流，市場化運作的成功或者留下的負面效應，凸顯了一個根本性的問題，就是如何以科學發展觀統攬全局，堅持以人為本，統籌兼顧，充分考慮企業的發展沿革和歷史成因，把職工利益放在重要位置。這是因為大型國企的改革涉及到產權制度，運行機制，尤其是引入了海外資本，企業由國家獨資變為國有控股的股份制公司。改革牽涉面廣，企業減員增效，改制分流的職工眾多，往往牽一發而動全身。在企業特色管理模式的制度設計中堅持把職工利益放在第一位，不僅關系到企業的持續經營，而且關系到社會穩定和筑牢我們黨的執政基礎。　　

國有企業為國家，為社會創造了巨大的財富，包括物質財富和精神財富。這是幾千萬職工奮力拼搏，忘我奉獻的成果，凝聚了幾代人的心血，形成了“企業報國，福利員工，回報股東，奉獻社會”的核心價值觀。用現代企業理論和產權經濟學理論來理解這種價值觀，就是員工、股東、客戶。這種排序符合現代企業理論和產權經濟學理論，也與我們黨的一貫主張相一致。在《中國共產黨章程》總綱開篇中說：“中國共產黨是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的發展方向，代表中國最廣大人民的根本利益。”而中國工人階級的主體是產業工人隊伍。目前，雖然各種經濟主體、經濟成分發生了很大的變化，但仍然要堅持和完善公有制為主體，各種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。　　

六、國家戰略的宏觀指導，決定了中國模式的基本走向　　

在剛閉幕的“兩會”上許多代表、委員說，如果解決不好貧富兩級分化和腐敗問題，就會影響到社會穩定大局。一位著名經濟學家也說：“中國貧富差別急劇擴大的原因是腐敗和壟斷。”　　

“腐敗和壟斷”，一個主要是指政府，一個矛頭對著央企。這是要看政府和央企如何承擔起穩定社會大局的責任。在現階段，我們仍然要堅持和完善以公有制為主體，各種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。作為公有制經濟主體中堅力量的央企，就要嚴格按照黨的十五大決議精神，認真履行國有企業的經濟責任和社會責任，以資產為紐帶，逐步實現國有資產的市場化經營。在社會主義市場經濟和現行政治制度的條件下，政府要想有效防止腐敗的滋生和蔓延，就要從政府治理的制度設計上進行改革。按照建立公共服務型政府的要求，不僅要建設廉潔的政府，還要建設廉價的政府。這就要求我們遵循社會主義市場經濟規律，轉變政府職能。我們以龐大的財政費用供養了龐大的政府機構，而政府卻管了許多本由市場去管的事。但在應由政府管好管住的方面仍然出現缺位，如制定市場游戲規則，嚴格監管，維護市場公平、公正、公開的正常秩序，維護社會的公平正義。正是在這樣的背景下，中國知識界關于“普世價值”與“中國模式”之爭異常激烈，這是在中國現代化進程關鍵時刻的一次具有方向性的重大交鋒。“普世價值”說，“政府是服務于人民的,資產是屬于社會大眾的,城鎮化是為了人的幸福的”。“中國模式論”則是“人民要服從于政府、政府要控制資產、百姓的利益要讓位于地方建設”。但這絕不是中國模式的全部和將來的形態。我國的人民代表大會制度就是要代表最廣大人民的意志，通過立法和對執法加強監督的方式制衡行政權力。好的制度，正確導向的制度，長期激勵的制度要在不斷的創新完善中才能獲得生命力。建設好中國特色的社會主義制度，要靠國家戰略的宏觀指導，制定好我國的國有資產市場化經營發展戰略。在國家戰略的推動下，政府要為全體公民和公眾服務，把著力點放到提供公共服務產品，維護社會的公平正義上。在世界經濟一體化的進程中，從國內條件和國際環境上統籌規劃經濟社會發展，關注國內、國際兩個市場、兩種資源，以頑強的精神，超強的實力在世界范圍內配置資源。而這種在國家戰略指導下的國有資產市場化經營格局的形成，確定了中國模式的基本走向和發展路徑。　　

但是，一些經濟學家及“政治精英”推行新自由主義經濟學和普世價值，參與政治和經濟動亂的現象也不會自行停止。在蘇東劇變，拉美、非洲和中東國家的“結構改革”中，在世界金融危機問題上，在配合敵對勢力分裂和肢解國家，消滅國企、竊取國資、外資壟斷經濟的各式各樣的“顏色革命”中，少數人極力推崇西方私有化、自由化、憲政化的意識形態，表面上為私營企業鳴鑼開道，實際上是不遺余力地排斥國企，強制國企從競爭性行業中退出。按我國工業行業的產業集中度計算，95%的工業行業都是競爭性較強的行業，其中包括電力、自來水、燃氣、糧食購銷行業等公用事業。在這樣的市場結構中，讓國資退出競爭性領域，等于基本取消了工業行業中的國有企業。對此，在競爭性領域中存在的戰略性國企和關系國計民生的重要國企要堅定信念，按照中共中央的國企改革重要決策，需要發展壯大不能退出。　　

據公開資料顯示，“十一五”時期，在中國28個主要工業行業中，外資在其中21個行業中擁有多數資產控制權。在中國已開放的產業中，排名前5位的企業幾乎都由外資控制。近10年來，外資對制造業市場控制度基本在30%以上。高技術產業總體外資控制度近幾年已經達到近70%的水平。解決問題的重要方法就是中共中央十五屆四中全會針對國企改革發展決定的“競爭性領域中具有一定實力的企業，要吸引多方投資加快發展”，并在競爭性領域發揮“資產重組和結構調整”的功能，有進有退。做到進退有序，做強做優做大，維護產業安全，擔負起保護一般中小企業發展空間的任務。　　

國企改革的進與退，事關國家以公有制為主體的經濟發展方向，事關結構調整、企業重組和改善收入分配格局的轉變經濟發展方式。堅定國企改革的正確方向，將決定國家戰略的成敗，決定中國模式的走向。三十多年改革的實踐證明，要堅持走社會主義道路，堅持以公有制為主體的經濟發展方向，國企改革就要有進有退：在市場化經營改革上要進，在產權制度改革上要退；在控制涉及國家金融安全、糧食安全、信息安全的行業，重大基礎設施和重要礦產資源，提供重要公共產品和服務行業上，以及支柱產業和高新技術產業的重要骨干企業要進，在這些行業和領域之外的企業要退；在國家走出去戰略中，在控制外部資源和市場上要進，在與國內企業競爭中要退。在有進有退中始終保持進退有據，進一步鞏固我國社會主義的基本經濟制度，不斷增強國有經濟的控制力、影響力和競爭力。　　

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