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李昌平講座簡訊:“我國糧食安全與土地政策”

方堃 · 2008-04-19 · 來源:烏有之鄉
土地私有化糧食危機 收藏( 評論() 字體: / /

“我國糧食安全與土地政策”專題講座簡訊

4月13日下午,著名“三農問題”專家、河北大學中國鄉村問題建設研究中心主任李昌平研究員,應邀到烏有之鄉為廣大會員和部分在京院校的師生作了題為“解析我國食品上漲、糧食危機以及土地政策”的專題講演,取得了很好的交流反響。

李昌平研究員開門見山,解析了去年以來的食品漲價問題:他認為食品漲價與供求關系并無太大關系,與市場供需雙方陣營的力量是否均衡高度相關。當前市場,一方是高度組織化的供應方,一方是高度松散的需求方。在供方權力大,需方權力小的市場結構中,市場由強勢一方決定價格,市場機制會失靈。比如在上番豬肉漲價中,是豬肉價格上漲之后,飼料價格才上漲的,不是成本拉動的。過去一直是牛羊肉價格高于豬肉價格,上番漲價時,是豬肉大幅漲價超過了牛羊肉后,帶動牛羊肉價格上漲。為什么這樣呢?因為生豬定點屠宰制度。生豬定點屠宰制度造成了生豬產業的農村生豬收購和城市豬肉供給的高度組織化,而消費者和生豬生產者卻是高度分散的。豬肉價格實際上是“準壟斷價格”。在供需雙方陣營權力嚴重失衡的市場中,市場機制失靈,政府調控也會失靈,因為有形之手是通過無形之手的才能起作用。不僅是豬肉,幾乎在所有農產品及其食品漲價的過程中,政府失靈與市場的失靈是同時發生的。出現雙失靈的情況,實際上是最近一些年政府“扶持龍頭企業”做大做強,忽視小農合作和消費者合作權力造成的。很多農產品的總量都是增長的,價格不降反升,用供應不足解釋漲價也是說不通的。

對于現在糧食價格飆升,糧食危機成為共識,李老師談了自己的觀點。

李老師認為,無論是“賣糧難”時期,還是“鬧糧荒”時期,關于糧食安全問題的爭論,一直就有。糧食安全論者可以舉出很多的理由說是安全的,而糧食危機論可以舉出更多理由說不安全。李老師認為中國糧食生產潛力或能力是完全能夠滿足國人吃飯的,但階段性的糧食安全問題也是存在的,主要是由于政策失誤所致。認為中國存在糧食危機的學者其主要理由為:城市化、工業化占地;人口增長和生活質量提高;水資源缺乏;自然災害;能源短缺,汽車與人爭糧食等等。這些理由都是實實在在的,但反方也有很多理由:產業優化、調整布局、科學規劃、技術進步等都可以促使土地的產量增長。2009—2039年的30年,中國人口頂多增長1.8億,糧食增產幅度不一定會比前兩個30年小,但人口增長帶來的糧食需求壓力比前兩個30年小很多。從生產能力和潛力的角度看,中國不存在所謂的糧食安全危機。

    李昌平研究員進一步分析:生物能源產業化即將興起,糧食和石油掛鉤,汽車要與人爭糧食了。人們有理由認為糧食危機要到來了。但是事實上,生物能源的出現,會給中國的糧食生產和消費帶來革命性變化。一方面,糧食生產的比較效益會提高,刺激農民糧食生產積極性,利于農業技術和裝備推廣普及,這對保障糧食安全是積極因素;另一面,糧食轉化為能源,國家糧食儲備出現虧損的可能性也變小了,過去常見的農民增產減收的局面不會再現,這有利糧食政策的長期穩定和糧食產量的持續增產。一定意義上,生物能源產業的興起對中國未來的糧食安全是利好消息。但中國人也應該有所準備,生物能源產業的發展,美國的優勢和利益最大,而非中國。李昌平研究員觀察認為,從去年以來,生產要素價格漲幅在30%以上,大米價格成倍飆升,而政府出臺的糧食保護價升幅僅僅有9%,政策失誤使得農民失去信心,這對調動農民糧食生產積極性具有負面意義,預計今年的糧食產量維持去年的水平就很不錯了,農民的普遍惜售,政府調控物價的難度不會比上年小。

李昌平老師堅定認為,在資訊發達的生物能源時代背景下,還像上個世紀那樣以犧牲農民利益換取國家糧食安全是行不通的。全社會都應有所覺悟,農業即將進入高“補貼”時代,全社會都要支持給農民合理的保障和平等公民待遇。

講座中李老師提出了防止中國糧食危機的政策要點:

第一,是要進一步完善商品糧生產和經營制度。要保證十多億人的糧食安全,完全市場化是不可行的。

第二,要保護農民糧食生產積極性。一定要守住兩個政策底線:首先是糧食保護價要保證種糧比較效益逐步提高。表面上,保護價收購糧食政策是保護農民的,其實不然。政府實施“保護價收購-儲備-銷售”體系,每年在春耕時節拋售庫存的糧食,控制市場價格回落,同時推出比上年稍為高的保護價,“釣動”農民生產糧食積極性。一般,政府和糧商將農民糧食基本收購完畢,糧食及其加工品會漲價,直至下年春耕前政府拋售糧食,并出臺下年保護價。政府長期“指揮”農民這樣轉,農民再笨也會覺悟的,后果很嚴重!其次是不能失信于民。要嚴控糧食企業壓級壓價,短斤少兩,打白條等。這樣的事情干一次,十年也難消除農民對政策的不信任。

第三,是要防止政府和強勢者侵犯農民土地權益,強化農民保護土地的主體地位。1988年,政府以“糧食安全”的理由壟斷了土地非農用權利,剝奪了農民集體作為土地所有者分享土地非農用收益的權利。土地是農民的金娃娃,農民會用生命保衛自己的金娃娃。政府應該協助農民看護金娃娃,而不是將農民的金娃娃抱在自己的懷里替農民保護,誰能保證政府不起歹心?

第四,要防止耕地減少和地力下降。政府要完善或建立“地權登記、土地估價和地價公開”制度,要建立國家土地銀行和農民土地合作金融,以幫助農民充分實現土地所有權人和使用權人的權益,激勵農民珍惜土地和保護地力。

第五,要避免農業水利和技術服務完全市場化。水利和農業技術服務市場化,使得小農家庭經營是無法承擔,問題很大。

第六,我們要避免跟隨美國開展生物能源產業競賽。美國發展生物能源的潛力是巨大的,中國決不能跟風,國際糧食和石油價格長期上漲趨勢,使我們面對“糧食安全”高代價時代。與此相對的,我們要在國際社會配合國際NGO,高舉 “反對生物能源,保障世界糧食人權”的大旗,并大力倡導制定針對生物能源的懲罰性措施,維護世界人民的吃飯權。

第七,要避免出現大規模土地兼并。我們農民和農業的現代化,不能走資本下鄉強制農民現代化的“菲律賓”路子,應該走幫助農民自主實現價值的“日韓和中國臺灣”路子。

第八我們還要避免糧食安全依賴國際市場,保障“糧食自給”為基本國策。經濟學理論講,有錢就能夠在國際市場上買回糧食,但問題是中國絕大多數人恩格爾系數都很高,我們的需求是經濟學意義上的窮人的“無效需求”。

第九,中國不能被動接受所謂的農業和食品安全國際標準。避免把小農產品排斥在外,消滅小農家庭經營模式。

第十,中國還要避免農產品加工產業的外資控股化現象,不要再次出現中國大豆產業的教訓。

在稍事休息之后,李昌平老師又講解了我國的土地政策相關問題,他認為中國的政治經濟制度可以稱為“地根經濟”與“地根政治”。目前看來,土地私有化浪潮,難以阻擋。但李老師申明:不反對土地私有,但堅決反對土地私有化。今天的講座不談土地所有權私有還是公有,而是談土地制度演變與經濟、政治和社會制度演變的關系。

李昌平研究員的核心觀點認為:土地是經濟、政治和社會的根。根變了,一切都會變。他在考察中國最近60年的三農問題后,認為幾乎所有的重大變革,都是從土地開始的。土改以來的土地制度變遷,大體可以分為以下階段:

第一個階段,是1946年——1949年老解放區的“革命土改”。這個時期的土改的目標是實現農民的“土地所有權”,土改的目的除促進解放區生產發展外,更重要的是鞏固解放區共產黨政治基礎,團結一切力量應對即將爆發的內戰。這個時期的土改,不是完全平均分配土地,地主、富農、軍屬(包括抗日有功的國民黨軍人)可以分得比普通農民更多的土地。這個時期的土改,給農民的土地私有權僅僅是土地農用的私有權,土地不能休耕或撂荒(包括自己花錢買來的土地),否則會被收回。農地所有者要向國家繳納定額 “農業稅(實物)”。我們可以將這個時期的土地制度簡單表述為:“土地非農用國家所有,土地農用農民家庭所有(非平均)-—農業稅”;

第二階段,是1949年——1952年解放后“建設土改”。這個時期的土改是“實現耕者有其田”。和上個階段的土改沒有太大的差別,主要的差別是土地在一定區域內均分。我們可以將這個時期的土地制度簡單表述為:“土地非農用國家所有,土地農用村民家庭(份額)所有——農業稅”;

第三個階段是1953年——1957年的互助、合作化運動,土地農用實行“集體所有制”。這個時期的農地所有者不僅要繳納定額的農業稅,所有“剩余”農產品只能由國家“統購統銷”。此外,農民還有承擔國家工程的義務勞動。我們可以將這個時期的土地制度簡單表述為:“土地非農用國家所有,土地農用(村)社民集體所有,社(組)經營使用——(農業稅+統購統銷+義務工)”;

第四階段是1958——1961年,農村土地實行“公社所有制”。公社既是基本的生產和核算單元,公社還是最基層的政府。生產是完全按照國家計劃進行的,“一大二公”是這個時期土地制度的最基本特征。我們可以將這個時期的土地制度簡單的表述為:“土地國家所有,公社(計劃)經營使用——(農業稅+統購統銷+集體提留+義務工)”;

第五階段是1961——1978年,農村土地實行“三級所有,隊為基礎”的制度。這個時期的土地制度是“三年自然災害”餓死人后,對公社體制做出的修正,生產隊成為最基本的生產和核算單元。我們可以將這個時期的土地制度簡單的表述為:“土地國家所有,大隊(計劃)使用,小隊責任經營——(農業稅+統購統銷+集體提留+義務工)”;

第六階段是1978——1982年,農村土地實行“三級所有,隊為基礎”下的家庭聯產承包責任制度。這個時期的土地制度只是將“小隊責任經營”改變為“家庭責任經營”了,更進一步增加了對農民的激勵。我們可以將這個時期的土地制度簡單的表述為:“土地國家所有,大隊(計劃)使用,‘生產隊經營+家庭聯產責任承包’——(農業稅+定購任務+集體提留+義務工)”;

第七階段是1983——1997年,農村土地實行“國家所有,村社有償佃用和農戶包干經營”的制度。這個時期的制度較過去有了根本性的改變,公社體制解體了,家庭成為自主生產和核算的基本單元,生產資料和剩余產品逐步依賴市場交換。我們可以將這個時期的土地制度簡單的表述為:“國家所有,‘村社佃用+農戶包干經營’——(貨幣化農業稅+彈性定購任務+村提留+義務工)”;

第八階段是1998——2003年,農村土地大體上實行“國家所有,農戶有償佃用”的制度。這個時期實行“增人不增地,減人不減地”的長期承包制度,倡導村社提留并入農業稅附加稅,村社實際上作為“佃用”國家農地的主體資格被取消了。這個時期的制度改變具有“革命性”的意義,是消滅“土地集體所有制”的開始。我們可以將這個時期的全國多數地方的土地制度簡單的表述為“國家所有,農戶永佃——(新農業稅+一事一議)”;

第九階段是2004至今,農村土地實行“國家所有,農戶永佃”下的補貼糧食生產制度。這個時期農業稅取消,國家給糧食生產者給予一定的補貼,農戶可以將“承包土地”轉讓、抵押、繼承等,憲法規定的“土地農民集體所有制”基本終結。我們可以將這個時期的土地制度簡單的表述為:“國家所有,家庭永佃+糧食補貼”;

李老師強調,在這個過程中的1978—1988年,是中國土地制度變遷過程中,最特殊的階段,對中國經濟發展影響最大、最深遠的階段。在這個階段,國家在堅持“農地農用國有,村社經營、村民承包”的農地制度的同時,破天荒的準許農民集體自主利用基本農地之外的土地,興辦非農業。基本農地之外的土地的非農用收益全部歸農民集體或用于企業積累。這個十年,是農民非農業和鄉鎮企業、社隊企業飛速發展的十年,造就了鄉鎮企業的半壁河山,溫州、蘇南、順德等沿海經濟帶的迅速崛起,也造就了華西、南街、大寨、劉莊等一大批“明星村”和類似于河北大午集團的農牧企業的崛起。這個十年,奠定了農村經濟多種所有制并存的格局,也形成了多種經營方式并存的格局。土地非農用權“下放”給農民集體,雖然談不上政府有意識的政策安排,但這種無意識的“錯誤”,對后來的經濟發展和改革的深化,起到了無與倫比的作用。但1988年后,國家完全收回了土地非農用的權利,連自留地、宅基地和荒地的非農用權利也收歸國有了。

縱觀我國農村土地制度50多年變遷的過程,我們不難發現:土改后,直至1978年,是“虛化家庭所有權,實化集體經營權,強化國家所有權”的過程——國家資本主義工業化發展戰略下的制度變遷;1978年以來,是“實化家庭使用權,虛化集體所有權,強化國家所有權”的過程——城市化優先、外資優先、私有化優先發展戰略下的制度變遷;1978——1988年的土地非農用權“下放”給農民集體,只是在“特殊時期”犯的一個 “特殊錯誤”——是公社失敗和國有企業低效、農民主導發展權的情況下,政府無奈而無為的“自然變遷”結果。

李老師以78年以來的30年為例,解讀了土地制度變化對農村經濟、政治和社會制度變遷的作用:

1,            土地制度變遷與農業經營體制、農產品流通體制改革。

李認為,80年代以來的農業經營體制改革和農產品流通體制改革,是“分田單干”的必然結果。

由于土地制度由“土地三級所有+集體經營”轉變為“三級所有+家庭承包”;農產品“交足國家、留足集體、剩下自己”,農民手中有了大量剩余產品,如是雙層經營和雙軌制出現,計劃與市場并存了。后來,土地制度轉變為“國家所有+農戶長期使用”,農民自主經營,農民成為了市場主體,以此奠定了農村市場經濟體制的基礎;

2,            土地制度變遷與農村財政、金融體制改革。

李認為,80年代以來的財政體制和金融體制改革,是土地制度變革的結果。

土地制度是“三級所有+隊為基礎”是,國家占有全部地租(農民獲得的是勞動報酬),財政體制是國家大一統財政;

80年代初期,農民可以分享部分農業地租,就位村民自治提供了經濟基礎,財政體制開始將農民排除在國家財政制度體系之外;80年代中后期,農民和鄉鎮可以分享土地非農用地租,縣鄉建立“財政包干遞增體制”,將農民完全破除在國家財政體系之外;現在,農民和基層政府分享土地非農用地租的權利上收,國家必然將基層政府和農民重新納入國家財政體系。

80年代,金融機構大量給鄉鎮企業和社隊集體企業貸款,因為他們占有地租收益;后來銀行撤出農村,因為農民分享地租的權利被國家剝奪;農村金融至今發展不起來,關鍵原因是土地權利——土地非農地租國有化和農地不能證券化的結果;

地租——派生稅收和財政;地租和地權派生金融資產和金融產品;所以,土地制度變革決定財政制度和金融制度變革。

3,土地制度變遷與農村社會事業發展和基礎設施建設體制改革

80年代農民分享土地非農用地租后,農村社會事業和基礎設施國家基本上就不管了;人民事業人民辦,辦好事業為人民;現在農民基本散失分享土地非農用地租的權利,毫無疑問,國家應該全部承擔農村社會事業發展和基礎設施建設;

4,土地制度變遷與鄉村經濟發展;

1977-1988年,因為擴大農民土地權利,農村經濟就快速發展;1988年后,中央剝奪了農民集體分享土地非農用收益的權力,90年代中西部農村經濟開始萎縮;1990年后,東部沿海享受“非正規土地制度”的特權,并以此創新“非正規金融制度”,所以,東部沿海飛速發展;

5,土地制度變遷與糧食安全。

土地集體化和公社化,中國人吃不飽。土地家庭承包后,糧食大幅增產,很快出現了賣糧難。

6,土地制度變遷與農村組織變遷;

組織是要成本的,是應該有經濟基礎的。地租或利息或利潤是組織存在的核心基礎。土地集體所有制是村民組織和村民自治的基礎;現在土地集體所有制名存實亡,村民自治也必將名存實亡;

7,土地制度變遷鄉村治理體制改革;

在農業稅時代,鄉鎮體制是管制體制。在非農業稅時代,鄉鎮的體制是服務和治理體制。

8,土地制度變遷與農民工進城(城市化)。改革開放30年了,農民并沒有減少,還增加了2億。李認為,核心的原因是土地制度錯誤所致。

土地的公益性——解決農民工住房建設用地;

土地農轉非稅收收益——解決農民社會保障;

農地證券化(資本化)收益或退出集體的補償,解決農民進城安居的首付款。

李老師最后的結論是:土地是政治制度、經濟制度和社會制度的根,牽一發而動全身。土地改革不是一些人簡單講一句“私有化”能夠的,也不是另外一些人簡單一句“集體化”行的,這樣太缺技術含量了,土地制度改革,一定要拋棄意識形態之爭,從中國經濟、政治和社會發展的總要求出發,科學設計。講座在與會會員和師生熱烈的掌聲中結束。(文/方堃)

(本文已經主講人審閱)

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