原標題：大眾傳媒如何影響美國的外交決策

　　在信息傳播日益全球化的今天，大眾傳媒越來越多地介入國際關系領域。作為世界傳媒業最發達的國家，美國媒體在對外關系中所起的作用一直以來受人關注，學術界對此也是看法各不相同。有些學者認為，在外交政策領域，媒體是一個“獨立力量”，它們批判性地評估和挑戰政府的政策，并對政府產生相當大的議程設定影響。但有些學者的觀點卻截然相反，認為媒體只不過是一個“權力代理”，它們通過支持政府的政策并跟隨其議程，宣揚美國主流文化及社會經濟價值。[1]

　　還有一些介于上述兩種觀點之間的人認為，媒體與政府的關系具有對立與合作的雙重性質，這種既對立又合作的性質導致媒體在外交政策上既可能是政策的支持者，又可能是政策的破壞者。[2]或許正因為美國外交決策是一個紛繁復雜的過程，所以使得媒體與外交的關系總顯得那么“剪不斷，理還亂”。

　　一、大眾傳媒對美國外交決策的影響

　　美國是一個多元化政治結構的國家，其外交決策的參與者非常廣泛，既包括總統、國會、國務院、國家安全委員會和中央情報局這樣一些政權機構，直接參與外交政策的制定與實施，又包括一些非直接參與者，比如利益集團、思想庫及大眾傳播媒體，等等。大眾傳媒在外交決策中的作用是不容忽視的，無論是對越南戰爭進程有著深刻影響的報道，還是為人們津津樂道的“CNN現象”，都使人們切實地感受到媒體已日益成為美國外交事務中不可或缺的因素。

　　(一)大眾傳媒是外交決策的重要信息源

　　美國是一個典型的信息社會，媒體不僅是公眾了解外部世界的信息渠道，也是外交機構所依賴的重要信息源。現代化傳播技術的迅猛發展，使得媒體對國際事務的報道更為迅速和廣泛，遍及全球的傳播網絡體系可以把世界上發生的重大事件幾乎同步地映現在世人面前。報紙、廣播、電視和因特網上的新聞已成為外交人員獲取信息的主要來源。1991年海灣戰爭期間，全世界的觀眾都領略到了美國有線電視新聞網CNN推出的“24小時實時新聞”的影響力。交戰雙方的最高領導人美國總統布什和伊拉克總統薩達姆都通過觀看CNN電視節目了解戰爭狀況，并且還通過CNN電視向對方傳達信息。一時間，從國家領導人到普通百姓都把CNN當作報道國際事件速度最快、內容最新的信息來源。

　　從日常工作的進程來看，美國政府中各級對外事務官員往往都是先閱讀、觀看、收聽傳播媒體來獲悉世界各地正在發生的事情，然后才收到駐外使館的電傳報告，接下來才是中央情報局及其它情報部門的詳細報告。尤其在突發事件發生時，其最初階段往往是大眾傳媒向決策者提供最快捷的報道。[3]

　　美國前總統里根和布什的外交事務顧問丹尼斯·羅斯曾說過一句話：“在突發事件中，從CNN報道中所獲取的信息比從政府自己的渠道獲取的信息要多得多。”[4]這決不是夸張，因為在突發事件中，正常的外交渠道常常受阻，而新聞記者卻可以深入第一線，獲得第一手的信息，成為外交決策唯一的信息源。

　　近年來，隨著信息技術的飛速發展，互聯網更是成為美國外交決策的重要信息源。比如，2009年7月，在奧巴馬訪問非洲前一周，美國駐南非大使館與非洲當地網站合作，通過互聯網迅速收集了來自非洲地區有關美國政府和奧巴馬的近20萬條提問。美國務院還在非洲專門建立了一個短信服務系統，邀請非洲民眾給美國總統發短信。借助這一途徑，又收集了短信16000多條。通過對這些信息的處理和分析，美國政府可以從中獲取有用的外交信息，從而制定更加符合非洲實際、更加具有針對性的外交政策。[5]

　　(二)大眾傳媒會影響外交政策議程的設置

　　對于一個國家的普通公眾來說，外交領域是復雜而不可及的，他們對國際事務的了解主要來自于新聞媒體。媒體決定報道什么，不報道什么，以及用什么方式來報道。它可以通過大量、集中地報道，使某些人或事成為人們注意的焦點，而公眾關注的話題必然要受到決策者的重視，這就可能使沒有列入政府外交事務議程的問題被考慮進來，或者使排在后面的問題被提前。

　　通過這些有選擇性地報道，媒體能影響公眾對國際事務或外交政策的看法，從而形成強大的輿論，影響政府的外交決策。1993年，正是由于媒體對索馬里戰亂饑荒、難民遍野的轟炸式報道，促使非洲事務不斷升級，美國最終采取軍事援助行動，介入索馬里內戰。而不久之后，也是媒體關于美軍在索馬里遭受重創的消息，特別是電視鏡頭中死亡士兵暴尸街頭的慘狀在美國引起強烈反響，迫使克林頓不得不做出撤軍的決定。正像美國的政治分析家評論的那樣，是CNN把美國拖進了索馬里;還是CNN又把美國拉了回來。[2]

　　媒體影響外交決策的另一典型事例當屬越南戰爭中美國政府政策的改變。戰爭后期，當媒體不斷披露美軍深陷戰爭泥潭、傷亡慘重的真實情況，特別是CBS著名主持人克朗凱特深入前線報道，斷言美國不可能獲勝時，總統約翰遜就意識到自己不會再得到公眾的支持了。正是媒體對戰爭的大量報道，特別是電視新聞對戰爭殘酷性的渲染，導致美國公眾反戰情緒高漲，促成了越戰的最終結束。

　　(三)大眾傳媒是重要的外交戰略工具

　　在復雜的外交斡旋中，有時情況非常微妙，此時媒體可以代決策者發出某種信息，為美國政府外交政策的出臺或重大外交活動的開展進行輿論宣傳，起到鋪墊作用。這一點在伊拉克戰爭中得到了充分體現。無論是2002年熱播的《薩達姆大叔》，還是戰前一年間美國各大媒體不斷重磅推出的有關薩達姆家族的“種種丑聞”的報道，都是丑化薩達姆政權，贏得國際社會對推翻薩達姆政權采取支持或默許態度的一種心理戰。事實證明，政府策動的“專題策劃”是非常見效的，由于這種新聞的數量和廣度都非常之大，很多人便會接受這樣一些認識：薩達姆政權是個專制、血腥和貪婪的政權，薩達姆本人則是一個殘暴、無能甚至有些變態的領導人。基于這種認識，更換薩達姆政權便越發變得容易被人接受了。[6]638

　　據統計，美國新聞署在128個國家設立211個新聞處和2000處宣傳活動點，并在83個國家設有圖書館。全球互聯網訪問量最大的100個網站中，設在美國境內的有94個，以英語為主要語言制作的網頁占互聯網的80%。[7]正是利用強大的傳媒優勢，美國政府根據自身利益的需要營造聲勢，為其外交政策服務。

　　此外，媒體有時甚至會直接介入外交事務流程，以推動美國外交戰略的實現。例如在2009年的伊朗總統大選中，美國就充分利用Twitter和Facebook等網絡新媒體來影響伊朗政局。為了有效動員伊朗反政府力量，對內賈德政府施壓，美國國務院要求Twitter網站延遲系統維護時間，并在其網站上發布大量關于伊朗當局政治腐敗、選舉舞弊、改革派候選人穆薩維被軟禁等信息，煽動伊朗民眾抗議官方選舉結果。騷亂發生之后，匿名代理服務器成為伊朗網民向外界傳播伊朗抗議活動的主要工具。穆薩維的支持者不斷在Facebook主頁上更新消息，包括騷亂中受害者名單、相關文章鏈接以及反映伊朗政府暴力鎮壓的圖片和視頻。大選結果公布后，美國也加大了對伊朗民眾的影響，Google和Facebook都推出了波斯語服務，美國之音每晚向伊朗播出面向年輕人的電視節目，內容涉及如何逃避對言論自由的壓制等話題。伊朗民眾通過電話、電子郵件和自制錄像在該電視網表達不滿情緒。美國媒體對伊朗大選騷亂的報道夸大事實，誤導輿論，嚴重損害了伊朗的國際形象。美國雖然沒能顛覆內賈德政府，但達到了利用信息傳播制造混亂的目的。[8]

　　二、大眾傳媒影響美國外交決策的條件

　　媒體對美國外交決策的影響作用顯而易見，它在外交領域所發揮的作用也越來越受到關注，甚至有人指出：“在華盛頓，真正為外交政策制定日程的，不是在白宮，而是在編輯室和記者的屋子里面。”[9]美國媒體果真有這么大的影響力嗎?當然不可能。媒體對美國外交決策的影響是有前提的，它在相當程度上取決于以下條件。

　　(一)媒體對外交決策的影響取決于決策的階段和類型

　　一般意義上的外交決策進程主要由政策討論、信息處理、決定政策、實施政策和記憶存儲回收五個階段組成。[10]當決策處于第一階段、第二階段時最容易受到媒體等決策外圍因素的影響，不過需要指出的是，雖然媒體在議程設置中的影響力量不容小覷，但這仍無法等同于采取事實的行動，因為在媒體確立起某個議題之后，具體的細節、執行包括后果都需要政策制定者、外交家和軍事人員來承擔，此時媒體的作用就很有限了。

　　媒體的影響還與該政策的類型有關。一般在危機決策中，決定在短時間內作出，留給決策圈外爭論和參與的余地較小，媒體被用來動員公眾輿論和影響決策的機會也就相對較小。比如“9·11”事件一發生，布什總統就在全國廣播電視講話中先聲奪人，將該襲擊事件定義為對自由民主世界的攻擊，為此后美國發動反恐戰爭早早作好輿論準備，而媒體在這一事件上也與政府保持一致的立場，非常稱職地充當了政府代言人的角色。而如果政策出現明顯錯誤，造成不良后果時，媒體則會對外交決策產生較大的影響。前面曾提到的美國結束越南戰爭和介入索馬里內戰，都是屬于這一類型的典型事例。

　　(二)媒體對外交決策的影響取決于政策決策者的共識度

　　一般來說，對一個外交政策問題的爭議越少，政府內部對政策就越具有共識，決策者也就越能向公眾清楚地說明問題、解釋政策，并使外交政策得以順利推行，新聞媒體影響公眾輿論進而影響決策的能力當然就越小。反之，政府內部意見分歧和社會爭議劇烈的情形，則會極大地增強媒體影響公眾輿論的能力，即“當外交政策的爭論從決策圈外溢時，媒體的作用就變得比較明顯”。[11]

　　20世紀下半葉，國際形勢的最大變化莫過于冷戰與冷戰的結束，美國的對外政策基本上也可以分為冷戰模式與后冷戰模式。在冷戰期間，決策集團內部雖然也有沖突，但他們在反蘇反共這一點上是非常一致的。因此，在與此相關的外交問題上總能保持很高的共識度，媒體自然也就只能跟隨政府的論調進行報道。而伴隨著兩極格局的終結，國際局勢的變化更為復雜，政府中不同利益集團在外交問題上的爭論也必然增多，這就給媒體等外圍勢力介入外交決策過程提供了更多的機會。正像斯特羅貝爾所說的那樣：“如果決策者(對某一政策)不加注意或拿不定主意，其他人就可能決定(政策)方向。如果政策清晰，行政當局毫不動搖，溝通良好，國會和公眾支持，媒體就傾向于跟從了”。[12]

　　(三)媒體對外交決策的影響取決于媒體與政府的關系

　　美國是一個標榜新聞自由的國家，但這并不意味著媒體可以獲得絕對的自由，很多時候它都會受到來自政府的限制，在外交領域表現尤為突出。政府一直是傳媒極其重要的信息來源，媒體在很大程度上依靠政府來獲得有關對外政策和國際事件的信息，根據調查，白宮大約對70%與美國外交直接有關的重大新聞的報道時間、方式和持續期間有決定性的影響。[13]

　　作為消息的提供者，如果媒體不合作，政府就可以拒絕媒體的采訪，封鎖消息來源。同時，它也可以利用職權，把一些機密情報“泄露”給那些與自己關系比較“密切”的媒體。此外，政府還以國家安全的名義，通過“保密法”、“戰時新聞政策”等來加強對媒體控制。鑒于越南戰爭的教訓，從20世紀70年代中期開始，美國政府就著手制定“戰時新聞政策”，從1983年入侵格林納達，到1989年出兵巴拿馬，及1991年的海灣戰爭等以后多次海外軍事行動中，美國都嚴格執行這一政策。所有的采訪記者必須經過軍方的資格審批，所有的新聞采訪必須在軍方的安排下進行，所有的報道稿件也必須由軍方審查后才可發表，這種嚴格的新聞管制使媒體根本無法向公眾提供客觀的報道，只能將官方的立場一再播報。難怪，海灣戰爭期間，很多新聞記者都被戲謔為“賓館記者”。甚至有人稱，自越南戰爭以后，美國新聞媒體記者的戰爭新聞采訪就變成“戴著鐐銬跳舞”。政府在外交政策的決策過程采取了一系列影響和控制傳媒的措施，包括：制定政策宣傳計劃，召開記者招待會，報刊評述和專訪，故意走漏消息或吹風，官方人士及非官方人士透露消息或公開聲明，組織公關宣傳活動，組織記者參觀訪問，向媒體提供背景材料，公開發放音像文字資料，官員接受記者采訪和會見社論編輯以及輿論測評，等等。[14]在對外事務上，政府占有明顯的優勢，而媒體常常只能扮演被動的角色。

　　(四)媒體對外交決策的影響取決于媒體與國會、利益集團的關系

　　影響美國外交政策的因素不僅是多方面的，而且是十分復雜的，媒體對外交決策影響作用的發揮必然要受到這些因素的影響。從某種意義上說，媒體與國會之間有著共生關系。對媒體來說，國會是除白宮之外影響美國外交決策的重要之地，通過報道國會議員的外交主張，進而影響美國政府的外交決策，是媒體影響對外決策的重要途徑。對國會議員來說，媒體不僅會幫助他們宣傳自己的外交主張，也會有助于提高他們的知名度并積累聲望。利益集團也深知通過媒體來影響美國外交決策，獲取自身利益的重要性，大眾傳媒為這些利益集團提供了政治亮相的舞臺，他們通過媒介進行公關和宣傳，烘托政治氣氛，向國會和白宮進行游說，施加壓力，最終達到影響外交決策的目的。

　　“經過近一個世紀的磨合，媒體、利益集團、國會乃至政府至今已構成了一個生物鏈：媒體通過對國會施壓討好了利益集團(這樣會吸引利益集團和大企業給他們投資和做廣告);利益集團通過媒體影響議員，進而提出一些對它們有利的議案或做出有益的表態;而國會議員則可一箭雙雕，一方面在選民面前表現出負責任的姿態，另一方面則在一定程度上獲得了利益集團的支持，為將來獲得更長遠的收益打下基礎。”[15]

　　美國媒體“議程設置”過程背后存在著復雜的政治、經濟和意識形態的力學關系，具體來說就是傳播媒介和占統治地位的信息源之間的關系。媒介“議程設置”過程，從本質上來說是占統治地位的政治、經濟和社會勢力對輿論進行操作和控制的過程。[16]

　　三、啟示

　　勿庸置疑，在信息化浪潮沖擊下大眾傳媒的迅速發展，使媒體已越來越多地卷入美國的對外事務，但這并不等于說媒體已經成為外交決策的主角，它畢竟仍是整個政治運作的一部分，它仍然要服務于政策決策者所代表的美國的價值觀和根本利益。對政府來說，媒體是一把雙刃劍，既是監督著自己的“第三只眼”，又是不可缺少的政治助推器。美國媒體與政府之間可以說是既相互制約又相互依賴，在對外交往領域則更多地表現出相互配合與合作，從而共同維護美國的國家利益。

　　(一)大眾傳媒在本質上是美國政府推行外交政策、維護國家利益的工具

　　盡管美國媒體總是從憲法第一修正案中尋找對新聞自由的解釋，標榜要重視公民的知情權，有效行使對政府的監督權，擔當好“第四權力部門”的角色，但在實踐中，尤其在外交領域，二者之間的關系非常密切，而且美國政府無疑充當著引導者的角色，大眾傳媒在本質上是美國政府推行外交政策、維護國家利益的工具。媒體在外交決策中雖然也扮演了非常重要的角色，影響力甚至滲透到政府決策的多個環節：不但能傳播外交信息還可以解釋外交信息;不但能影響公眾輿論還可以影響政策議程設置;不但能影響政府決策效率還可以直接介入外交事務。但媒體產生的影響，不管是向政府政策施壓還是為政府政策幫腔，實際上都是在反映白宮內部的聲音。因為“新聞媒介關于世界事務的報道在很大程度上受制于全國政治思想的動向”[6]623，而且美國政府還非常善于進行媒體公關，采用一系列打拉結合的方法引導媒體進行有利于政府推行其外交政策的報道。正如美國記者詹姆斯·雷斯頓在其《新聞界的火炮》一書中曾評論的那樣：聰明的政府官員不能夠“操縱”記者，聰明的記者事實上也不能夠“打敗”政府。事實上，在經過與政府上百年的明爭暗斗后，美國媒體，特別是主流媒體，已形成了一種看法：政府與媒體過去和現在都是相互依存的，美國政府的強大也會給媒體帶來更大的利益。作為必要的妥協，為了使它們提供給全國公眾的信息量增加到最大限度，媒體有時也不得不半推半就地為政府的政策扮演某種新聞啦啦隊的角色。更何況，有時這樣做是符合國家利益的。[6]641

　　所以，與其說媒體影響美國政府的外交決策，還不如說政府在引導媒體，而后，媒體又根據政府的聲音去制造公眾輿論。在信息全球化的時代，大眾傳媒在外交決策中，早已不是政府的絆腳石，而是一個不可多得的幫手，最終服從于美國的國家利益和全球戰略意圖，達到促進維護美國世界霸權的目標。

　　(二)媒體行業的日益商業化、壟斷化、官僚化愈加有利于美國政府的調控

　　雖然絕大多數的美國傳媒并不直接屬于美國政府，但是大眾傳媒在很大程度上依然受到政府的掣肘。媒體行業日益商業化、壟斷化、官僚化的趨勢，愈加有利于美國政府對其進行軟調控。由于美國大眾傳媒業商業化的管理體制，為維持運作、獲取利潤，媒體必然要把傳播平臺出售給那些提供贊助的企業、組織甚至政府。在市場這一“看不見的手”的調控下，媒體從內容到形式就會不同程度地受到受眾市場、廣告商和政府的影響。在市場化的運作模式下，發行量和收視率決定著廣告量，甚至關系到媒體的生存。而要獲得盡可能多的受眾市場，媒體必須要有能博取眼球的獨家新聞。政府掌控著大多數重要的信息資源和公共權力，尤其在外交領域，政府更是最為重要的信息源。因此，美國媒體雖然有無冕之王的美譽，但對白宮也是相當顧忌的，畢竟他們要靠信息吃飯。來自廣告商的影響也不容忽視。廣告商在決定將他們的數百億美元用到哪一家媒體上時，在很大程度上總是有思想偏好的。那些進步的出版物根本得不到廣告商的贊助，財政經常透支，只能勉強慘淡經營。而能夠吸引富有廣告商的，則多半是能維護現行體制的媒體。[15]

　　從20世紀80年代開始，美國傳播行業就出現了迅速集中化的趨勢，一大批公司加入到并購的大潮中。如今，6家大傳媒公司已經控制了超過90%的美國媒體。[6]620大眾傳媒機構之間的不斷合并、媒體行業的日益壟斷化，造成媒體報道越來越缺乏多樣性，新聞報道的雷同性越來越嚴重。許多地方報紙都是靠大報集團或美聯社來提供國際新聞，絕大部分地方電視臺也都由ABC，NBC，CBS和FOX這四大電視網提供國際新聞。為了更有力地爭奪市場份額，新聞媒體在內容的選擇上非常謹慎，喜歡追隨主流的、官方的新聞來源，選擇適合大眾口味的內容，在外交領域和國際報道中往往就是反映政府官員和領導人的觀點，媒體新聞報道的冒險精神大為減少，越來越傾向于和服務于美國的主流價值觀和官方意識形態。媒體行業的這種變化無疑有利于推動媒體與政府之間的合作。大眾傳媒機構的日趨官僚化也使政府能更方便地對媒體進行引導與調控。白宮記者團的變化就很能說明問題。從數目的變化看，1945年的白宮記者團只有25人，而到了20世紀80年代，這一數字已上升到驚人的1700人。[15]

　　管理體制的官僚化使得媒體的創新意識和揭黑精神明顯減弱，媒體更多地是考慮如何平衡與政府和利益集團之間的關系，如何規避風險獲取最大利益，基層記者和編輯們的深入報道精神和獨立調查意識更是受到嚴重抑制。在這種氛圍下，記者們更多地只是被指派到政府機構和工商企業去采訪，比如全國性的新聞媒體會定期派負責政治版和國際版的記者到白宮、五角大樓、國務院和國會等重要政府部門采訪。媒體把獲得信息的主要來源寄托在政府有關部門身上，這就方便了政府加強輿論引導，對媒體進行調控。

　　雖然中美兩國在經濟、政治、文化等方面存在諸多差異，但認真剖析美國媒體的外交功能對我們仍有一定的啟示作用。在大眾傳媒迅速發展的今天，一方面，我們要重視媒體在外交及其他領域所產生的愈來愈重要的影響，充分發揮其傳播信息、服務社會、輿論監督的作用;另一方面，要認識到媒體對人們政治態度和政治觀念的形成具有巨大影響作用，要始終堅持中國傳媒制度的黨性原則，形成正確的輿論導向。

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