袁鵬：奧巴馬政府對華政策走向與中美關系前景

來源：《外交評論》

 美國奧巴馬新政府上臺執政，恰與中美建交30周年、全球經濟衰退、美國全球戰略調整等重大事件重合。因此，美國對華政策調整及中美關系走勢，必須放在新的時空背景及歷史坐標之下進行分析與思考。人們最為關心的問題是：布什政府相對積極的對華政策能否延續? 美國新政府對華政策有無新思維? 中美關系未來面臨哪些新機遇，可能出現哪些新問題? 本文試圖就這些問題做些粗淺分析。

一

同布什8年前上臺執政相比，奧巴馬新政府面臨的內外環境、中國自身的實力地位、中美關系的內涵與外延等，均發生了重大變化。這是把握奧巴馬政府對華政策的基本前提。

2001年，布什政府是抱著對中國的偏見和不友好上臺的，“戰略競爭對手”的公開定位、“竭盡所能協防臺灣”及決定對臺大宗武器銷售等言行，使中美關系開局不利。2001年4月1日發生的“撞機事件”，既屬偶然，也有一定的必然性，將中美關系推向谷底。這其中的一個重要原因，在于布什團隊的執政理念和外交思維?！靶卤Ｊ嘏伞贝笮衅涞?，“新帝國論”甚囂塵上，切尼、拉姆斯菲爾德等“冷戰老兵”左右政局，使其時美國的總體外交及對華政策帶有明顯的意識形態色彩和冷戰遺跡。而奧巴馬當政之初，對華態度則總體積極，無論是奧巴馬本人還是希拉里國務卿，均反復強調中美關系對兩國而言是“最重要的雙邊關系”;希拉里更打破常規，將首訪放在東亞，并將中國作為亞洲之行的重頭戲;盡管出現財長蓋特納“操縱匯率論”及“買美國貨”等風波，但奧巴馬政府緊急“滅火”，未釀成兩國關系的重大事件。凡此表明，奧巴馬團隊總體務實、理性，有大局觀和戰略觀。這不僅體現在奧巴馬本人的系列言論中，也體現在希拉里出任國務卿后對華態度的積極變化，還體現在為奧巴馬、希拉里出謀劃策的主要智囊也多為了解中國、理性務實的戰略家。因此，奧巴馬政府對華政策的開局不錯。

布什執政之初，即遭遇“9 ·11”恐怖襲擊，迫使美國改變戰略重點、調整戰略思維。對華政策也相應加速調整，中美關系迎來戰略轉圜。盡管此前美國已在調整對華政策，但毫無疑問，“9·11”事件起到了加速器與定位儀的作用，其后，美國對華倚重明顯上升，兩國合作力度、深度與廣度明顯加大。中美關系從此進入近8年的和平穩定發展期。奧巴馬當政之時，恰逢美國“百年一遇”的金融危機，其對美國的沖擊與影響，絲毫不亞于“9·11”。如果說美國的反恐戰略離不開中國的合作與協調，那么要擺脫金融危機，中國的作用更加不可或缺。希拉里發出中美“同舟共濟”的呼聲，實是迫于現實的心聲。換言之，奧巴馬政府的對華借重與依賴，不僅不會比布什政府少，而且可能尤有過之。這意味著中美關系的合作動力依然強勁，布什政府相對積極的對華政策也大體可以延續。

這種合作動力還體現在國際戰略層面?？v觀當今世界，多極、“無極”也好，群雄并起也好，總之，國際格局和國際體系正在經歷“四百年未有之大變局”(基辛格語) 。體系變遷的肇因之一，乃在于美國實力地位及戰略影響力的相對下降。在這一大背景下，俄羅斯從戰略安全層面挑戰美國，歐盟從經濟金融領域挑戰美國，伊朗、委內瑞拉等國則從政治領域挑戰美國，加之國際恐怖主義第二波高潮再起、氣候變化、人口結構變化等新問題接踵而來，美國面臨的國際環境恰如其國內的經濟狀況一樣，同樣處于冷戰結束以來最嚴峻的時期。而環顧全球，中國作為新興大國的突出代表及世界權勢東移的重要象征，不僅未乘勢參與上述任何一個陣營挑戰美國的領導地位，反而在氣候變化、金融合作等領域積極拓展同美國的新型合作關系，美國對此態勢深有感悟。因此，奧巴馬政府不僅在金融脫困方面需要中國的合作，在國際格局的重塑方面也期待中國發揮重要作用?！皟蓢瘓F”、“中美國”等論調近來突然上揚，從一個側面揭示了這一事實。

布什執政之初，中國崛起還只是個“議題”，或是引起國際社會關注的“現象”。而奧巴馬上臺之時，中國的實力地位及國際影響大進一步，中國崛起已成國際公認的“現實”，成為美國對華決策無法回避的最重大因素。一方面，奧巴馬政府必然從戰略高度更加重視東亞和中國崛起帶來的長遠挑戰，另一方面，在處理對華關系過程中，也勢必更加謹慎和務實，以防因不必要的緊張或摩擦引發中美關系全面倒退，進而沖擊美國“內救經濟、外樹形象”的戰略大局。

經過30年正?；姆e淀，中美關系已有相當厚度，不易斷裂。兩國關系的戰略定位實現了從“非敵非友”朝“利益攸關方”與“建設性合作者”的轉變;兩國政治關系從政府對政府逐漸轉向全方位、多層次、深領域的交流，各種交流機制多達60余種;兩國經貿關系從20多億發展到今天3500億美元左右的年度貿易規模，實現了真正意義上的深度相互依賴;兩國軍事安全關系正通過朝核、伊核、反恐、反制臺(急)獨的嘗試摸索合作之道?？傊?，中美關系螺旋式上升的大勢是歷史發展的自然邏輯，奧巴馬政府對華政策也必須沿著這樣的軌跡或邏輯向前發展。

二

雖然上述因素決定了奧巴馬新政府對華政策的主導面將是積極的，但并非意味著中美關系未來不存在重大問題。因為制約兩國關系發展的一些結構性因素依然存在，有些還在深化。比如，兩國意識形態、社會制度之間的較量不是在淡化，反而因中國模式的相對成功及美國模式出現困境呈現某種“較量”或“叫勁”意味，體現在“華盛頓共識”式微及“北京共識”影響力日大等多個方面;中國軍事現代化逐步涉足太空、海洋等被美視為“戰略禁臠”的領域，已然引發美國五角大樓的深度警覺，兩軍關系面臨新的考驗;北京奧運成功舉辦所展示的中國強大經濟實力、國際政治影響力及強大民族凝聚力，使國際社會越來越多地從“老二”的視角看待中國的國際地位，中美關系因此超越了一般意義上的大國關系，開始被納入“權勢轉移”的新軌道，越發微妙，難以處理;更重要的是，中美之間的戰略互信并沒有實質性增強，雙方根深蒂固的不信任隨處可見。這些因素都決定了，中美關系并未實現真正意義上的長期戰略穩定。因此，盡管奧巴馬上臺后中美關系的大框架短期不會生變，但一些變數仍然值得關注，一旦處理不好，對兩國關系的負面影響不可低估。

一是人的變化。盡管中美關系已經基本超越政府團隊變化會引起政策大變的階段，但奧巴馬之勝選畢竟對美國社會、政治具有開天辟地的歷史意義，因此對“奧團隊”似乎不能簡單地“以平常心看待”。奧巴馬中國觀之成型尚需時日，他目前忙于內外脫困，似乎無暇全面思考對華政策，而歷史經驗表明，一旦總統不能親抓中美關系，中美關系就容易出亂;希拉里的中國觀經過從第一夫人到參議員到國務卿的轉型，逐漸趨于理性積極，但此種態勢能否繼續保持，需要觀望。副總統拜登、總統國家安全事務助理瓊斯、財長蓋特納等核心成員的中國觀亦反復無常，蓋特納“中國操縱匯率”論的風波至今未息。更重要的是，奧巴馬團隊不同部門和派系在爭權奪利過程中如何影響對華政策，至今仍不明朗。奧巴馬當政頭一個月，對華政策一度混亂，這同相關部門急欲爭奪對華政策主導權、奧巴馬無暇全力掌控對華政策有關系。多部門爭搶對華政策主導權，表明中國在美全球戰略中地位與分量空前加重，這是好事。但如果彼此打架、缺乏協調，終究不利中美關系發展。因為中美關系是世界上最復雜的一對雙邊關系，任何小問題均可能上綱上線演化成大問題。

二是府會結構的變化。此次大選不僅是奧巴馬個人的勝利，更是民主黨黨派的勝利。民主黨不僅以絕對優勢入主白宮，而且同樣以大比分優勢贏得國會參眾兩院，成為名副其實的“一黨獨大”。這一結構對中美關系從理論上看有雙重意涵：如果政府希望推動美中關系發展，則遇到的阻力相對較小;相反，如果國會或政府有意在一些問題上刁難中國，也更難受到遏制。目前更讓人擔心的是，民主黨在經貿、人權、西藏、臺灣等敏感議題上一向比共和黨更難纏，眾議院議長佩洛西因反華起家、以挺達賴為榮，多數民主黨議員對美中經貿關系現狀不滿，部分議員一直在人民幣匯率、產品安全等議題上發難。奧巴馬能否堅持美中關系大局，頂住同黨控制的國會壓力，民主黨能否以黨內團結為重，不給奧巴馬對華政策施加太多壓力，都是需要觀察的重要動向。最近“買美國貨”條款被強行寫入奧巴馬經濟刺激計劃，似乎顯露出某種不好的苗頭。

三是社會土壤的變化。根據“三十年輪回”的歷史周期率及美國社會演進的現實，美國社會正在經歷又一個重大輪回，即從保守主義向自由主義回歸。新近一輪保守主義浪潮從上世紀80年代里根革命開始，到90年代逐步泛濫(以至克林頓政府也不得不走“中間路線”，一定程度屈從保守主義的社會土壤) ，小布什上臺后則達到頂峰，極端的“新保守主義”既將保守主義推向極致，也宣告這股思潮之盛極而衰。奧巴馬及民主黨大獲全勝，從某種意義上說是兩條路線斗爭、兩股思潮激蕩的結果。這種分水嶺式的變化既源于布什戰略的重大失誤導致共和黨保守路線失去群眾基礎，也由于美國社會近年來出現的歷史性變化：從人口結構看，非白人人口構成從十年前占總人口的23%發展到目前的34% ，尤其是拉美裔人口、亞裔人口的急速上升，不僅沖擊美國的白人社會秩序，也對WASP (白人盎格魯—薩克森清教徒)文化產生深刻影響;“嬰兒潮”一代即將步入退休年齡，他們對政府的經濟壓力會陡然增大; 1000多萬非法移民如今開始抱團要地位、要權益，成為社會不穩定的重要因素。從地域特征清點，此次民主黨牢牢掌握29個州長職位，并在科羅拉多、弗吉尼亞、賓夕法尼亞等共和黨一貫占優的“紅州”攻城略地，“紅藍對決”的格局變成“藍優紅劣”，民主黨色彩更加濃厚。這一深刻變化意味著，傳統的制造業、產業地帶的社會力量影響增大，呼吁貿易保護主義的聲音明顯增強，謀求社會福利、尋求政府保護的人口增多，這些變化無疑將給中美經貿關系帶來諸多不利影響。奧巴馬縱使不愿被貼上貿易保護主義的標簽，也不得不順應國內環境的變化有所作為。有人擔心美國新政府從“極右”轉向“極左”，不能說完全沒有道理。

四是國際大環境的變化。集中體現在全球性金融危機、經濟衰退及全球性問題集中上升等方面。目前看來，華爾街風暴沖擊的遠不止是金融領域，而是殃及實體經濟和全球總體經濟形勢，而且還遠未見底。這決定了奧巴馬政府會將拼經濟作為重中之重。如果中國有助其實現這一首要目標，奧巴馬將樂得進一步提升、推進美中關系;反之，如果中國不利于這一目標，美中關系的發展可能面臨重大挑戰。另外，在氣候變化、能源環保等全球性議題上，奧巴馬勢必展現強勢。布什共和黨政府長期忽視這些問題，不僅導致國內發展出現問題，而且總被歐洲指手畫腳點鼻子，國際形象受損。奧巴馬期待重拾民主黨得心應手的氣候能源話題，重新占據話語權。在這方面，對中國的期待必然相應增大。

三

綜上分析，奧巴馬上臺后中美關系可能呈現“框架穩定，問題不少;大事不犯，小事不斷”的總體特征。一方面，美國仍將強調美中關系是“21世紀最重要的雙邊關系”，主張兩國關系“更積極、更富建設性”，倡導展開全方位深層次合作，建設性合作的大框架不會動搖。但另一方面，若干新的動向也給未來中美關系發展帶來隱憂。其一，“中國責任論”從炒作變成現實外交壓力。最近美國國內明顯出現一種拉抬中國和中美關系的聲音，結合奧巴馬團隊通過各種渠道釋出的信息及當前美國面臨的國際大環境和國內小環境來看，拉抬中國的背后有明顯施壓中國承擔更大責任的用意。以下三大責任尤其突出：一是“金融責任”。要求中國繼續購買美國債、加大對IMF注資、加速國內經濟發展方式轉變、加大金融市場開放力度、在重建國際金融秩序方面與美步調一致，等等。目前看來，美國對中國4萬億經濟刺激計劃反應積極，對中國未與歐洲捆在一起重建新的國際金融體系表示滿意，但對中國是否繼續對美及對IMF注資表示懷疑并有所失望，對人民幣近期出現貶值趨勢抱怨增多。因此，雙方金融矛盾和經濟摩擦之加劇勢所難免。二是“外交責任”。美國通過各種途徑表示，奧巴馬當務之急是拼經濟，希望中國在一些重大國際事務中承擔或分擔更大責任。除在朝核、伊核、蘇丹、緬甸等問題上繼續加強協調配合外，又新增若干新要求，比如參與阿富汗反恐，并對阿富汗提供必要的經濟或糧食援助;要求中國在穩定巴基斯坦局勢方面加大力度，加強中美合作;要求中國參與斡旋印巴克什米爾沖突，等等。三是“氣候責任”。奧巴馬政府將氣候變化、新能源開發視作重塑形象、重振經濟的重頭戲，因此急需中國的合作，但因兩國發展階段的落差等諸多因素，雙方在氣候變化方面的合作必然不會一帆風順。

其二，美國全球戰略調整將對中國帶來十分復雜的影響。一方面，美國未來幾年處于戰略收縮期，有利于中國繼續拓展和夯實日益增大的國際空間;中國并非美國戰略調整的主要對象或矛盾焦點，“不是問題的一部分，而是解決問題的一部分”，美中合作空間與動力依然強勁。但另一方面，中國也因此面臨兩重壓力：一是美國戰略從反恐為中心明確轉向反恐與應對大國挑戰、全球性問題并重，客觀上使中國面臨的戰略壓力不降反升;二是美國反恐戰略重心“東移”至阿富汗、巴基斯坦等中國西部邊陲，直接沖擊中國周邊安全、增大內外安全因素互動的概率，深度影響中國西部地緣戰略環境和總體發展戰略。

其三，經貿、西藏、人權問題“串連”之勢不容忽視。民主黨慣于使用這三張牌。此次民主黨全面占據白宮與國會山，傳統的人權、經貿、西藏議題升溫趨勢可能性增大。而將人權與經貿、西藏問題串聯起來的苗頭已然顯現。在經貿問題上，目前兩國經濟的大環境都不好，奧巴馬要忙于救市、刺激就業、改善民生，中國時期設立的，眾議院議長佩洛西對達賴的支持有目共睹，奧巴馬多位亞洲政策顧問同達賴私交甚好。這些都為西藏問題之發酵埋下誘因。臺灣問題的風險性雖有所下降，但主要在于兩岸關系的迅猛發展，而不在于美臺關系的降溫。實際上，對臺軍售問題、支持臺灣參與國際空間問題、打壓大陸放松對臺軍事壓力問題等等，依然如故。西藏問題與臺灣問題一西一東、一北一南，遙相呼應，一旦應對不當或中美之間缺乏深度溝通，對兩國關系的破壞性不容低估。在人權問題上，意識形態問題看似趨于淡化，實則還在升溫，只是表現方式有所不同而已。目前更多集中在中國模式與美國模式之間的軟性較量上。奧巴馬試圖重新確立美國的領導地位和國際形象，必然想方設法首先捍衛招致非議的美國制度、模式、道路，越是內憂外困，越要堅持自己的基本價值、理念不動搖。從這個意義上講，奧巴馬新政府在人權、民主等領域不會放松，只會因時因勢“靈巧”調整而已。
 

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