發展中國家金融自由化失敗的前車之鑒

    

    2005年一出版社出版的題為《結構調整》的報告的第三章題目為《金融自由化：對生產和小企業的影響》，該章以四個發展中國家的金融自由化改革為案例進行分析，并得出結論，認為發展中國家金融自由化的結果是極端失敗的：銀行資產被集中到少數精英分子手中，他們壟斷金融，熱衷于投機活動，將利率大幅提高，從而獲得巨額投機利潤，卻使生產性活動得不到投資，國家自主的工業化進程完全中斷，整個國民經濟萎縮。金融自由化所聲稱的加強競爭、提高資本使用效率、扶持新型生產性企業和創造新的就業機會等目標完全沒有達到。報告主要內容如下。
    一、金融自由化的背景和過程
    金融自由化在不同國家的發展具有共性。這在我們對孟加拉國、厄瓜多爾、薩爾瓦多和津巴布韋四個國家的研究中充分表現出來。這四個國家的金融都從政府控制轉變為以市場為導向，都實現了利率自由化，取消了金融市場進入壁壘和信貸最高限額。
    孟加拉國將金融部門的改革作為結構調整的核心環節之一。孟加拉國獨立后，除了少數外國金融機構在本國的分支機構，政府對所有金融機構進行了國有化和重組。1976年后，隨著私營經濟在整個國民經濟中作用的加大，政府決定對金融機構進行私有化改革，以形成競爭，提高金融部門的運營效率。
    在薩爾瓦多開始結構改革之前，金融部門被國家牢牢控制。內戰之后，為了避免金融體系的全面崩潰，1980年實行了銀行國有化。由國家確定固定利率，實行信貸限額以確保有相當數量的資源能夠流向特定部門，并對金融業經營主體進行限制。由于不同類型的金融機構只能提供特定種類的金融服務，金融業是被分割的。
    盡管政府支持金融業發展，但糟糕的經濟運行情況使人們對薩爾瓦多金融體系更加缺乏信心，導致了資本外逃。這種情況為1990年到1991年再一次實行銀行私有化提供了口實，因為人們認為私營中介機構比國有中介機構更有效率、更有競爭力。
    但是，與此同時，該國的大多數保守商人憑借他們的政治影響力和經濟實力，特別是利用法律和監管機制的不健全，操縱金融部門的改革，使改革服務于其私利。例如，為推進銀行私有化，政府不得不成立金融業重建和發展基金為所有的壞賬承擔責任。私有化過程的假定是，通過將銀行股票出售給眾多的包括銀行職員和小投資者在內的持股人，能夠實現資產所有權的民主化，但是，這一過程被社會精英分子操縱，他們重新獲取了絕大部分金融資產的控制權，而納稅人最終為銀行壞賬買單。
    在20世紀90年代的前五年，薩爾瓦多金融部門進行的其他改革還包括重新定位國家開發銀行的職能和創建多領域投資銀行，力圖促進所有生產性領域的增長，促進中小企業的發展，創造就業機會。
    1991年，津巴布韋政府將金融自由化作為經濟結構調整計劃整體中不可缺少的一部分引進，以沿著更加市場化的方向推進經濟重建。通過一系列立法以創造新的貨幣市場工具和金融服務，為金融機構設立有效而謹慎的規范和消除信用市場的分割監管機制。該國政府還通過允許新的有限數量的國內和國外投資者進入金融領域，來逐步提高該領域的競爭水平和效率。隨著股票市場交易的發展，政府成立了用以監控交易業務的管理機構——證券交易委員會；解除了儲蓄和貸款利率管制，取消了信貸控制。資本市場向外國參與者開放，消除了貨幣和金融市場的進入壁壘，放松了外匯管制，使銀行在控制和使用外匯上有更多的自由。
    1990年到1995年間，厄瓜多爾政府通過一攬子的經濟、法律和機構改革，推進金融自由化。為了實現市場力量對國家稀缺資源的有效配置，該國政府根據當時的主流經濟學觀點重組了金融體系結構，并修改了有關的金融規章和金融體系的監管機制。通過其他一些措施，該國政府逐步推進資本賬戶自由化，以鼓勵資本流入并幫助國內商業企業從對外投資中獲得更高的利潤。
    金融自由化進程開始后，厄瓜多爾金融體系中儲蓄存款短期化行為增多，并且以美元存款為主。到1996年短期儲蓄存款的超常增長結束時，資金從生產性活動中退出的現象已十分嚴重。厄瓜多爾的資本被從生產性部門（如農業和工業）中轉移出來，以通過利率手段來尋求盡可能高的回報率。這些資源本來應被用于促進國內生產，從而創造更多更好的就業機會。
    二、金融領域改革的影響
    1、轉變政府職能
    以實現利率自由化和擴大資本賬戶開放為目的的改革措施的實施帶來了一些持續的負面影響。
    通過結構調整建立起來的，用以管理、規范金融領域活動的制度框架，不能對民營金融中介機構進行有效的監管。在政府管制不斷放松的同時，政府并沒有成功地制定一套精確有效的、足以矯正市場失靈、抑制私人投機行為的管理程序。缺乏充足的公共控制不僅誘發了各種金融危機，而且使金融機構的效率更加低下。
    政府解除對經濟的控制權，使得國家作為一個公共機構的職能被進一步弱化；與此同時，一小部分團體的私人利益無論從政治上還是經濟上都得到了加強。這些團體往往并不能和政府當局保持利益上的一致性。經過20年的結構調整，政府已不再有足夠的權威和合法性對改革進行補充和矯正。
    金融管制的放松使金融資產集中到少數個人手中。結果是，金融體系在促進一國生產部門的發展上缺乏興趣，更不用說滿足中小企業的需求了。由于缺乏資源，國家也無法關注這些生產者。因此，在被抽樣調查的國家中，事實上并不存在真正的銀行業的發展。
    薩爾瓦多是一個清晰的案例：一小撮人從金融改革產生的非競爭性業務中獲利。銀行體系私有化完成后，金融體系明顯地處于寡頭壟斷控制下。五家銀行控制了金融市場的絕大部分份額。而且，發展銀行被分拆后，并沒有建立相應的替代機構以服務于其原來服務的部門。1994年建立了多領域投資銀行以促進生產性部門的增長，但是這些投資銀行的貸款標準明顯地有利于商業銀行和它們的一小撮大客戶，而使農村和小規模的企業的利益受到特別的損害。因此，人們呼吁恢復開發銀行，實行政府特別計劃以鼓勵小企業的成長，包括鼓勵創業以及婦女開辦公司，從而確保經濟的多樣性。
    在孟加拉國，銀行大量的不良資產以及銀行在規章條款及資本金要求方面持續地不合標準，意味著中央銀行在實施有效監管上的無能。事實證明，新的法律體系也不能夠有效地從拖欠者手中收回貸款。在津巴布韋，有效的監管體系的缺失使改革成效甚微，放松管制后的銀行領域變得效率低下。新的銀行似乎是出于政治上的考慮而成立。
    在厄瓜多爾，作為1990年到1995年間金融自由化政策的一部分而建立起來的法律框架導致了1999年金融危機全面爆發，而政府根本無法控制危機的后果。金融自由化政策不僅沒有促使厄瓜多爾形成一個更加穩定的宏觀經濟環境，反而使經濟陷入嚴重衰退。1996年，就是改革完成的那一年，該國最大的銀行之一倒閉了，從那之后，厄瓜多爾的金融業就在從一個危機到另一個危機的路上蹦跳前行。根據結構調整政策的最初目標進行評價，金融自由化的效果是負面的。厄瓜多爾政府無法對金融業進行有效的監管，且不得不承擔由此導致的1999年金融危機的損失。如果將顯性的和隱性的金融損失都計算在內，到2001年初，共有超過70億美元的公共基金被用于幫助銀行體系擺脫困境。2001年7月，厄瓜多爾最大的一家銀行被政府接管，而最近的一次金融危機又使這家銀行最終歸于倒閉，其他銀行也搖搖欲墜，厄瓜多爾的金融體系再一次處于崩潰的邊緣。
    2、效率
    根據假設，結構調整改革旨在通過提高金融體系效率來降低貸款成本，但事實并非如此。存貸利差是金融效率的指示器，在孟加拉國，在改革以后的一段時期內，金融中介機構的毛利潤增加了。作為信用配置效率另一指標的貸款——產出比表現出同樣的趨勢，進一步證實了資源配置低效的觀點。從1987年到1998年，與農業貸款相關的這一比率從0.677下降到0.428。在拉丁美洲，存貸利差也呈擴大趨勢。在薩爾瓦多，在國有銀行私有化后的幾年中，與短期流動資金貸款利率相當的貸款基準利率逐月上升，1996年最高達到20.2%。最近幾年，平均存貸利差穩定在4.5個百分點的水平上。但是，薩爾瓦多的利率水平仍然遠遠高于在美國市場上的利率水平。這表明，薩爾瓦多政府對投機的支持多于生產性投資。在厄瓜多爾，很明顯，金融中介機構的利潤很高。由此帶來的結果之一是，僅1996年一年，17352家合法注冊的公司就支付給私人金融體系差不多7.22億美元。這些錢主要用于支付以前的貸款的利息和傭金，不僅遠遠高于這些公司在同一時期的勞動力成本總和，而且是它們向厄瓜多爾政府支付的所得稅的五倍。事實上，在過去的十年中，從生產性企業轉移到金融體系的資金，加上用于幫助銀行體系擺脫困境的公共基金，總數幾乎等于整個國家的外債負擔總和。
    3、信用集中：配置模式
    正如在前面所指出的那樣，金融改革部分地建立在這樣一種指導思想上：金融自由化將會提高國民經濟效率。更有一些人假設，市場力量的引入能夠通過聚集儲蓄資金，建立起能夠進行有效配置資本的金融市場，從而實現社會資源的最小浪費。但是現實中，在抽樣國家中觀察到的過程是完全不同的一種情況。
    更廣泛地說，金融自由化強化了非競爭性業務。寡人壟斷性業務，其中最為重要的是投機行為和非生產性貸款，不僅得以保存，而且通過金融自由化的負面作用得到加強。
    隨之而來的是金融和非金融資產日益集中于某些領域和地區。不去幫助那些真正需要資本以維持和擴大生產經營的生產者，金融中介機構更樂于與那些通常位于富裕的城市地區的大公司打交道。尤其重要的是，金融自由化催生的這種資源配置方式惡化了農村經濟再生產的結構性條件。
    例如，在改革后的一段時間內，孟加拉國超過70%的銀行可用資金量被分配給1%的借款者。剩下95%的借款者只得到可用資金總量的七分之一。在厄瓜多爾，自1995年以來，金融體系中63%的貸款被1%的客戶壟斷。在薩爾瓦多，政府進行銀行私有化的目的之一是想通過股東的參與實現民主化，但事實上卻使銀行資產更加集中于傳統的有勢力的家族手中。
    金融自由化的主要結果是促進了非生產性活動的增長。在厄瓜多爾，1987年到1999年間，銀行體系發放貸款的34%最終流入商業和服務業，另外還有28%用于消費。從信貸的投放流向來看，1992年到1997年間，薩爾瓦多增長最快的領域是商業（253%）和服務業（73%）。在孟加拉國，對1990年到1998年信貸增長總量在各領域分配情況的研究表明，在改革之后，生產性領域的資源配置情況并沒有因改革而有所改進。
    金融自由化政策不僅使貸款更加集中于少數經濟實體，也促使貸款向某些地區集中，這一過程對位于一國欠發達地區的中小農業企業影響顯著。在厄瓜多爾，大約90%的貸款流向兩個有錢有勢的社會精英分子的聚居區。而位于這些地區之外的中小企業很少或者幾乎沒有機會獲得貸款。自20世紀80年代以來，在孟加拉國，農村儲蓄份額不斷增加，而農業信貸凈流入為負數，這說明，農村資本實際上被轉移到了城市地區。在薩爾瓦多，一項對儲蓄結構的調查表明，這個國家14個縣中支票賬戶總數的91％被4個縣所擁有。而且，多領域投資銀行的貸款大部分被用于發展自由貿易區。
    4、分配的影響：中小企業缺乏貸款
    作為金融自由化及其導致的貸款集中的后果，中小型企業獲得可以負擔得起的貸款的途徑變得更加糟糕。這使被研究國家的作為就業重要途徑的中小企業的生存和發展條件更加惡化。僅有相對極少數的金融資產被用于滿足中小企業的需求，貸款成本高、償還期限短以及一系列對融資資格的限制都使中小企業獲得更多必需的資金的途徑受到限制。
    高利率、以偏好流動資金貸款為特征的私營金融中介機構的信貸政策，以及這些機構所提供的絕大部分貸款都集中干少數有實力的經濟實體的狀況，使得中小企業在獲得貸款、特別是長期貸款上面臨著日益嚴重的困難。一攬子的金融自由化政策使得長期的、非出口導向的生產活動變得越來越不可行，并最終重構了一國的生產體系。
    在厄瓜多爾，金融自由化以后，中小企業被迫支付高利率，以致沒有利潤。此外，高達70%的利率造成了大量投機，中小企業獲得的用于生產性投資的貸款相當少。中小企業貸款缺乏可以從以下的事實看出來：金融改革推行之后，單筆超過8000美元的貸款增長最多，這類貸款平均貸款額從1994年的17600美元增加到1999年的90000美元。而且，1995年到1999年期間，95%的貸款期限少于一年，金融體系提供的貸款總額中只有5%的貸款期限為1到5年，事實上使企業不可能得到發展。結果是，1990年到1996年間，將近4600家公司被解散或清算。這一模式持續著，僅1999年一年就有超過2000家小生產者停止經營，這不僅破壞了國內生產而且阻礙了國家的工業化進程。
    在薩爾瓦多，情況非常類似。在銀行私有化的若干年中，相當于1年期貸款利率的基準利率逐月提高，提高了近50%，在1996年達到20.2%，盡管經過下調和穩定，但與改革前相比利率仍然很高。此外，像開放國家論壇參與者指出的那樣，銀行發放貸款時不僅收取很高的傭金，而且對逾期貸款實行特別利率，甚至實行利滾利。除了高利率和服務收費，研究者通過對申請貸款的群體的共同經歷進行分析后發現，獲取正規貸款的最主要障礙是那些強加于各行業的限制性條件，這些行業往往需要貸款，但自身特點卻不符合那些限制性條件（例如，對所有權種類的要求，對流動資金的要求）。在論壇上，人們解釋說，引入結構調整政策以來，獲得貸款要求提供更多的抵押，而且銀行不再接受某些資產作為抵押。這就是那些有資金需求的小企業主們所面臨的問題。研究者在孟加拉國進行的一項調查發現：76.9%的農村生產者將銀行家通過高利率進行尋租的作為他們得不到貸款的主要的原因。在談到不能獲得貸款的其他原因時，53.7%的非借款人提到他們不能滿足貸款條件。向銀行尋求融資支持的小企業中，通常只有一半實際上能夠成功獲得貸款。很多企業依靠比銀行利率高得多的商業貸款。1987年到1998年間，小企業的貸款產出比從0.859%下降到0.398%。在津巴布韋，利率隨著調整政策的實施開始上升，并且在整個20世紀90年代保持較高的水平，到90年代晚期增加了5倍，幾乎達到50%，促使投資從生產性活動轉向回報率高達33%-37%的投機活動。高利率增加了金融部門的系統性風險，并使中小企業和窮人在獲得貸款上面臨嚴重的困難。當大企業也不能負擔如此高的利率時，開放國家論壇的參與者們說，它們至少能夠用以往年度的收入進行再投資。那些小企業，特別是在非官方部門的、特別需要創業資本的小企業受到的影響最大。根據1993年的調查，津巴布韋的制造業中，中小企業所占的比重從1991年將近70%的高點上降了下來，而商業企業的數量增加了。同時，這些企業中只有0.7%的企業能從正規貸款機構中獲得貸款。
    5、性別
    在孟加拉國，我們通過賬戶總數、存款總額以及金融中介機構提供的信用總額中女性客戶所占的比例來衡量女性獲得銀行服務的程度。雖然婦女儲蓄占儲蓄總額的26.26%，但其獲得的貸款只占貸款總額的1.79%。
    在薩爾瓦多，盡管非政府組織和政府部門推行與性別相聯系的貸款計劃，但是大多數婦女不能滿足貸款條件：或者是因為婦女們不是財產所有者，或者是因為欠缺相關文件和經營紀錄。
    三、結論
    金融自由化不僅允許而且助長了改革進程在兩種意義上產生了偏差。首先，在實行中，改革主要定位于實現利率、資本賬戶自由化，削弱或分解現存的規則和限制。其次，作為這種目光短淺的金融改革觀點的后果，改革的過程被國內外的一些私人精英分子所控制，他們大多以逐利的壟斷企業的面目出現。這些偏差的主要后果是使金融改革呈現出以下幾個特點：使經濟低效、產生了政治動蕩，并加大了社會排斥。這些由金融自由化導致的普遍特征和結果反映在以下幾個具體的調查結果中。
    自由化沒有提高金融部門的經濟效率水平。四個國家的存貸利差都增加了。這證明，銀行體系不能有效降低運營成本，同時正在攫取超額利潤。而且，不可否認，在自由化名義下，貪污受賄的盛行對公共和私營金融中介機構都造成了影響。
    實際上，全融自由化促進了短期投機、投資于非生產性活動以及以消費為目的的借貸行為。改革使快速獲利變得容易，并且使資源配置遠離生產性領域。利率和資本賬戶自由化不僅沒有促進宏觀經濟穩定，隨意的離岸制度更使資本變得愈加不穩定，并且誘發了經濟危機，使國民經濟在面臨外部沖擊時變得更加脆弱。不時發生的全國性和地區性經濟危機削弱了國家的金融體系和生產能力，從而也增強了國民經濟體系的結構性弱點。
    國家及其監管職能的弱化使其無法有效處理金融部門的無效、不當及社會排斥行為。金融自由化增強了少數私人利益集團的實力，而不是整個國家的實力；金融自由化鞏固了非競爭性模式。由于缺乏有效的約束，需求大于供給的寡頭壟斷狀況一直持續著，并且在很多情況下有所加強。改革過程中建立起來的制度框架未能對私營金融中介機構進行有效的監督。政府已經不再具有權威和合法性以采取補充和矯正措施來規范私人領域對金融資源的控制，或者抑制投機行為。同時，國家對發展銀行的支持實際上已經停止。
    改革沒有鼓勵能夠刺激國民經濟發展的生產性投資，而是使金融資產更加集中于極少數個人手中。金融中介機構往往對大的通常是城市里的企業提供融資，并將最大份額的貸款提供給少數有實力的經濟機構，而不是幫助那些需要資本維持、擴大經營的生產者。這阻礙了作為解決就業的重要途徑的中小企業的發展，整體上阻礙了農村經濟的發展，從而加劇了現存的不平等現象。信貸活動逐漸集中于那些高收入人群居住的地區，銀行體系歧視那些低收入地區的生產者，這些更強化了不平等發展的模式。
    重要的經濟部門和一些群體無法獲得負擔得起的貸款。中小企業、農村和地方生產者以及婦女獲得正規金融體系支持的途徑非常有限，因為自由化導致的高利率和融資條件的限制阻礙其獲得借款。對于這些部門來說，獲得長期貸款尤為困難，因為自由化政策重新定位了國家的生產體系，使其遠離了長期的非出口導向的經濟活動，并且刺激了短期投資。此外，改革沒有考慮到，民營金融機構訂立的標準化程序不能適應經濟環境和借款者需求的多樣性。結果，許多小企業走向破產或者被迫從非正規途徑尋求貸款，例如向高利貸者借款，那既不能保證充足的貸款數量也不能保證負擔得起的利率水平。
    這些調整政策的失敗及其對窮人的負面影響的原因有如下一些因素。
    市場進程在滿足窮人和其他處于不利地位的群體的需求時固有的內在局限性。
    監管滯后于市場改革，這使追逐利潤的非競爭性部門的私營企業精英分子控制了改革的進程，并使其轉向有利于自身利益的一面。
    不充分的法律和監管框架既不能抑制精英分子的支配性影響，也沒有考慮到那些較適合于服務窮人的小的、非正規機構的進入和參與。
    既得利益者設計的改革計劃缺乏參與性，國內外精英分子和國際金融機構施加了不適當影響。
    在抽樣國調查結果的基礎上，可以提出一些基本的建議以確保金融體系服務于整個國家發展，而不是少數私人集團。金融領域的政策應該促進生產性投資，特別是對作為實現就業重要途徑的中小企業的投資。金融政策應該推動降低利率，減少存貸利差，通過建立發展銀行機制支持那些吸納勞動力就業的企業。金融自由化的抉擇必須依據每個國家特定的條件，并且應該通過相關人群和經濟部門的廣泛參與來發展。必須創造條件增強金融服務，使其不僅能夠惠及正規的大規模的經濟實體、城市及出口導向部門，而且能夠惠及主要服務于國內市場的小的非正規的經濟實體。這要求建立起一個有效的監管框架，使金融機構免受追逐利潤的精英分子的控制，有效阻止投機活動的產生，并使金融機構能為窮人提供有效的金融服務，從而使他們能夠進入并在官方金融體系中生存下來。任何金融改革都應該在一個社會基礎更加廣泛的、以公平為核心準則的發展框架之內進行。市場本身并不保證使窮人得到擺脫貧困的機會。因此，必須設計一系列的政策，以特別地服務并滿足那些沒有機會獲得和利用市場機會的人的需要。
    （《環球視野》摘自2006年第5期《國外理論動態》）