農(nóng)民分化轉(zhuǎn)移與土地權(quán)益關(guān)系的演變

     張文茂

進(jìn)入工業(yè)化中后期發(fā)展階段，必然要出現(xiàn)農(nóng)民在大中小城市、新的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)三個(gè)層次分化轉(zhuǎn)移的客觀趨勢(shì)，這種分化和轉(zhuǎn)移需要政府多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，特別是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的統(tǒng)籌，通過(guò)發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)。但是，農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化集聚都面臨很多體制、政策上的障礙和非常不利的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。例如，戶籍制度、城市住房保障制度和高價(jià)商品房市場(chǎng)、建設(shè)用地和農(nóng)村土地政策等，矛盾眾多，關(guān)系不順，造成已經(jīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移的大量農(nóng)民不能實(shí)現(xiàn)城市化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，形成“農(nóng)民工夾角現(xiàn)象”。如下圖：

農(nóng)民工夾角結(jié)構(gòu)示意圖

圖中的三個(gè)區(qū)域分別代表農(nóng)業(yè)人口和勞動(dòng)力（A區(qū)）、城市人口（B區(qū)）和已經(jīng)進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)但又不能轉(zhuǎn)為城市人口的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和人口（C區(qū)）。很明顯，C區(qū)所代表的這一群體恰恰是我們常說(shuō)的農(nóng)民工群體。按照工業(yè)化和城市化發(fā)展的一般規(guī)律，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)隨著工業(yè)化水平的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口和勞動(dòng)力會(huì)逐漸減少，進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)并轉(zhuǎn)為城市人口，城市化水平不斷提高；在工業(yè)化和城市化的中期階段，正是這種劇烈的轉(zhuǎn)型時(shí)期。如果城市化滯后于工業(yè)化，就會(huì)產(chǎn)生這樣的夾角。隨著城市化與工業(yè)化的進(jìn)一步均衡發(fā)展，夾角會(huì)逐漸縮小。到工業(yè)化和城市化進(jìn)程基本完成，農(nóng)業(yè)人口和勞動(dòng)力會(huì)降低到10％以下，這兩條斜線基本重合。但是，我們?cè)谶@里看到的卻是與這個(gè)一般規(guī)律不同的現(xiàn)象，即人口城市化水平曲線（N）與農(nóng)業(yè)就業(yè)勞動(dòng)力及人口變化情況曲線（M）長(zhǎng)時(shí)期形成一個(gè)很大的夾角，不但沒(méi)有縮小、重合的跡象，而且仍然呈現(xiàn)出擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)階段各種矛盾的焦點(diǎn)。

   “農(nóng)民工夾角現(xiàn)象”的本質(zhì)是農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移嚴(yán)重滯后于工業(yè)化發(fā)展水平，導(dǎo)致農(nóng)民中分化出一個(gè)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化進(jìn)程卻不能被城市化的龐大群體，是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間形成的一個(gè)不穩(wěn)定的第三元結(jié)構(gòu)。這一群體的基本特征是，離土的臍帶割不斷，進(jìn)城的門(mén)檻又跨不過(guò)，處于城鄉(xiāng)之間的兩棲狀態(tài)。他們沒(méi)有城市居民的各類(lèi)社會(huì)保障和穩(wěn)定的居所，又不能放棄農(nóng)村的土地承包權(quán)益和農(nóng)村的住宅，身份上是農(nóng)民又不怎么經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)和城市，又不能轉(zhuǎn)化為城市居民。這一現(xiàn)象背后的原因是什么呢？是我們的一系列制度設(shè)計(jì)有重大缺陷。很多人將戶籍制度作為根本原因，認(rèn)為應(yīng)該放開(kāi)城鄉(xiāng)戶籍的管制。我們認(rèn)為，更深層的原因是轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民土地權(quán)益的流失和農(nóng)民組織化程度低下，農(nóng)民在社會(huì)轉(zhuǎn)型中不能發(fā)揮主體作用，不能分享工業(yè)化、城市化的成果，是農(nóng)村和農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)體制和組織缺失的必然結(jié)果。農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化集聚的同時(shí)，應(yīng)該有什么樣的土地制度設(shè)計(jì)和政策渠道，應(yīng)該有什么樣的體制支撐和組織載體？這在本質(zhì)上是農(nóng)村集體所有的土地權(quán)益調(diào)整問(wèn)題。這里可以有三個(gè)基本思路：

一個(gè)思路是，農(nóng)民的轉(zhuǎn)移全部以不放棄農(nóng)村的土地承包權(quán)益為前提，即使轉(zhuǎn)為城市居民，也不能剝奪他們?cè)谵r(nóng)村的土地權(quán)益。這就有可能形成大批新的城市居民同時(shí)具有農(nóng)村土地權(quán)益的局面。如果按這一政策操作思路推理，就無(wú)法解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題。因?yàn)檎加型恋氐娜丝跊](méi)有減少，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益本來(lái)就低于二、三產(chǎn)業(yè)，需要補(bǔ)貼，土地的流轉(zhuǎn)收益（地租）再被已經(jīng)城市化的這一群體分享，實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民將無(wú)法增加收入。所以，農(nóng)村土地的自由化流轉(zhuǎn)和沒(méi)有放棄土地承包權(quán)益的農(nóng)民市民化，都有很大的問(wèn)題，是一個(gè)極端化的思路。

另一個(gè)極端化的思路是，所有進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民全部放棄農(nóng)村的土地權(quán)益，使留在農(nóng)村的農(nóng)民擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，成為真正的現(xiàn)代意義上的新型農(nóng)民。在農(nóng)民工加角的結(jié)構(gòu)變化中，這等于轉(zhuǎn)移的農(nóng)民全部進(jìn)入B區(qū)，農(nóng)民工全部市民化。這是一個(gè)純粹理想化的思路，但在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)現(xiàn)。而且，一個(gè)最大的社會(huì)問(wèn)題是，大量的農(nóng)民徹底離土以后，其在城市、城鎮(zhèn)的就業(yè)和保障一旦出現(xiàn)問(wèn)題，將沒(méi)有任何退路，會(huì)釀成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?！　?/p>

我們現(xiàn)在的問(wèn)題恰恰是沒(méi)有在這兩個(gè)極端的思路之間找到一種適合中國(guó)國(guó)情的實(shí)現(xiàn)途徑和形式，找到一條中間道路，這里權(quán)且稱(chēng)為第三條道路。第三條道路的基本思路是：

1.將農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化集聚區(qū)別開(kāi)來(lái)，即將轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)入B區(qū)和進(jìn)入C區(qū)區(qū)別開(kāi)來(lái)。進(jìn)入大中城市的農(nóng)民以離土轉(zhuǎn)居為前提，放棄農(nóng)村土地權(quán)益，退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（宅基地可保留），同時(shí)，又以解決這一群體的城市住房和社會(huì)保障為前提條件。而城鎮(zhèn)化集聚則以保留土地承包權(quán)益、放棄土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)為條件，進(jìn)入本土小城鎮(zhèn)，但仍可以分享土地收益，宅基地可以置換城鎮(zhèn)住房，并且，這種轉(zhuǎn)變應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次通過(guò)統(tǒng)籌來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.在戶籍制度上，仍然要對(duì)進(jìn)入B區(qū)和C區(qū)有所區(qū)分。進(jìn)入B區(qū)的轉(zhuǎn)為城市居民，不應(yīng)再擁有農(nóng)村集體土地權(quán)益；進(jìn)入到C區(qū)的，即集聚到城鎮(zhèn)的農(nóng)民，可以自由選擇，可以放棄農(nóng)村土地權(quán)益轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，也可以保留農(nóng)民身份和農(nóng)村土地權(quán)益。有些地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍區(qū)分的登記制度，統(tǒng)一登記為居民，但仍要注明“有地居民”和“無(wú)地居民”區(qū)別，可見(jiàn)問(wèn)題不是那么簡(jiǎn)單。在我國(guó)，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民和城市居民的區(qū)分是土地制度所決定的，不是簡(jiǎn)單化地取消城鄉(xiāng)戶籍登記就能解決的?！　?/p>

3.由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新格局，不太可能畢其功于一役，到是有可能是由二元結(jié)構(gòu)發(fā)展到三元結(jié)構(gòu)，再到一元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程。所謂“三元結(jié)構(gòu)”，即地市級(jí)以上的大中城市、小城鎮(zhèn)（市）和農(nóng)村地區(qū)，即農(nóng)民工加角結(jié)構(gòu)圖中的A、B、C的三塊結(jié)構(gòu)。A區(qū)是城市化的問(wèn)題，B區(qū)是城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，C區(qū)是新農(nóng)村建設(shè)或新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問(wèn)題（縣城一般應(yīng)向中型城市發(fā)展），三者的關(guān)系就是城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題。從農(nóng)民的分化和農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型來(lái)看，就是城市化轉(zhuǎn)移一批，城鎮(zhèn)化集聚一批，新農(nóng)村建設(shè)提升一批。這一發(fā)展進(jìn)程，實(shí)際上是在原來(lái)的農(nóng)村這一“元”中，進(jìn)一步發(fā)展成為城鎮(zhèn)化社區(qū)和新型農(nóng)村的“小二元”結(jié)構(gòu)，而這種“小二元”結(jié)構(gòu)內(nèi)部又是工農(nóng)一體、城鄉(xiāng)一體的，這就為最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在這一結(jié)構(gòu)中，小城鎮(zhèn)的地位、功能和作用的重要性，集中地表現(xiàn)為它既承擔(dān)著本土農(nóng)民的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，又有農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中社會(huì)動(dòng)蕩的減震器的功能，是農(nóng)民離土轉(zhuǎn)移的流動(dòng)性不穩(wěn)定狀態(tài)的蓄水池。所以，在這個(gè)意義上，小城鎮(zhèn)是農(nóng)民的小城鎮(zhèn)，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的小城鎮(zhèn)，還不是完全意義上的國(guó)家的小城市，所以，應(yīng)該有更大的自治權(quán)。在這個(gè)意義上，寧可把農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，看做是廣義的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要范疇，是新農(nóng)村建設(shè)的題中應(yīng)有之義?！　?/p>

4.針對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民這一群體來(lái)說(shuō)，在土地權(quán)益和社會(huì)保障上，進(jìn)入小城鎮(zhèn)要與進(jìn)入大中城市相區(qū)別。完全轉(zhuǎn)為城市居民進(jìn)入大中城市，要省市級(jí)以上政府甚至中央政府出臺(tái)統(tǒng)一的政策；而農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集聚，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次統(tǒng)籌就可以，因?yàn)檫@里不以是否放棄土地權(quán)益為條件。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民什么時(shí)候、以什么方式切斷與土地的聯(lián)系，根據(jù)發(fā)展情況考慮。條件成熟時(shí)，可以采取土地權(quán)益股權(quán)化的形式流轉(zhuǎn)或置換城市社會(huì)保障等權(quán)益。所以，在小城鎮(zhèn)建立類(lèi)似土地儲(chǔ)備銀行之類(lèi)的土地儲(chǔ)備流轉(zhuǎn)中心是有益的嘗試，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)，將土地承包權(quán)存入中心，從中心領(lǐng)取土地租賃收益，土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一發(fā)包土地，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)業(yè)擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的困境，走上產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展方向；農(nóng)村的集體建設(shè)用地的集中配置，也可以走同樣的路子。在這里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有沒(méi)有農(nóng)民自己的“集體經(jīng)濟(jì)組織”非常關(guān)鍵。有自己的組織，農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中就能發(fā)揮主體作用，就能分享發(fā)展的成果；沒(méi)有自己的組織，就會(huì)演變?yōu)橘Y本的圈地運(yùn)動(dòng)，演變?yōu)橘Y本取代農(nóng)民的主體地位。　　

5、要注意防止將城鄉(xiāng)一體化簡(jiǎn)單化為城鄉(xiāng)“一樣化”。城鄉(xiāng)一體化主要是城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)政策、基本政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)管理等反面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有機(jī)的銜接和融合，而不是城鄉(xiāng)一樣化、同質(zhì)化。原因在于，我國(guó)憲法規(guī)定的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度中，土地所有制是城市實(shí)行國(guó)有制，農(nóng)村實(shí)行集體所有制，這就首先不可能一樣化，除非土地全部私有化或全部國(guó)有化，但需要修改憲法。其他方面如城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)、城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等，也不可能一樣化、同質(zhì)化；就是人，除了民主政治權(quán)益應(yīng)該平等以外，經(jīng)濟(jì)權(quán)益也不可能完全一樣，城市居民就沒(méi)有農(nóng)村土地承包權(quán)，而農(nóng)民的土地承包權(quán)就不能隨便被剝奪?，F(xiàn)在有一種將城鄉(xiāng)一體化庸俗化、簡(jiǎn)單化的危險(xiǎn)。例如，離開(kāi)土地權(quán)益解決全國(guó)一兩個(gè)億的農(nóng)民工市民化、農(nóng)村集體土地大面積轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后不給原集體經(jīng)濟(jì)預(yù)留發(fā)展空間、不區(qū)別城鎮(zhèn)化與城市化的不同政策、不區(qū)別城鎮(zhèn)化社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的不同標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，都有可能進(jìn)一步加深社會(huì)矛盾?！　?/p>

2010-4　　

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