上訪專業戶是如何成為“維權斗士”的？

田先紅

摘  要：論文以一位上訪專業戶的信訪史為研究對象，通過對其信訪歷程的深描，展現其在上訪過程中所牽扯的各種錯綜復雜的互動與糾葛，討論了上訪專業戶形成的內在邏輯及其相關制度性、結構性因素。論文指出，上訪者與官僚體制之間循環往復互動所形塑的畸形政治心理結構，壓力型的信訪治理體制以及黨和國家意識形態的內在張力是上訪專業戶群體得以生成的主要因素。由此，欲提高基層信訪治理工作績效，改善信訪治理狀況，就需要改革信訪治理體制，轉變信訪維穩方式，建立健全信訪甄別機制，構造維穩新思維。

關鍵詞：穩定；上訪專業戶；信訪治理；國家權力

A Research on the Formation Mechanism of Specialized Households of Petition

——Based on the Story of Liu Facai

Tian Xianhong   

Abstract: The paper gets the petition history of a specialized households of petition as the research object. It shows all kinds of complex interaction and entanglement during the course of his petition by describing the history of the specialized households of petition, and talks about the logic of the formation of them. It points out that the following factors such as the abnormal political psychological structure created by the interaction between the state power and petitioner, the tension in the idealism of socialism, and the pressurized petition governance system are the structural factors which have collaborative produced the group of the specialized households of petition. So, in order to raise the performance of the grassroots petition governance and improve the status of petition governance, we need to reform the petition governance system, change the way of maintaining stability, build the petition screening mechanism and construct new thinking of maintaining stability.

Key words: stability; specialized households of petition; petition governance; state power

聯系方式：[email protected];

一、導言

（一）問題的緣起

在鄉村社會，農民上訪往往呈現出多類型、多維度的復雜面相，當我們討論農民上訪問題時，首先需要對上訪農民展開一番譜系學分析。基于鄉村社會的語境，本文擬從農民上訪民的頻度和行為動機入手，對農民上訪的不同類型進行區分。論文首先將上訪農民區分為一般上訪農民和上訪釘子戶，進而在上訪釘子戶群體內部細分出維權型的上訪釘子戶和謀利型的上訪釘子戶，并重點探討謀利型的上訪釘子戶，也就是所謂的上訪專業戶類型。[1]

在信訪治理工作中，鄉村基層政權會面臨兩種不同類型的上訪農民，一種是普通的上訪農民，另一種是上訪釘子戶（又稱為“上訪老戶”）。普通的上訪農民一般只是偶爾到政府來反映問題，不管這些問題獲得解決還是沒有解決，他們很少再踏上信訪之路，這類上訪農民并不會對鄉村干部構成太大威脅。鄉村干部也從來不會把這類上訪農民真正放在心上。上訪釘子戶則不同，他們不僅常常到鄉鎮政府上訪，而且時不時到區、赴市、到省或者進京越級上訪。上訪釘子戶既包括經常上訪的單獨上訪農民，也包括集體上訪事件的組織者、謀劃者。集體上訪事件的組織者、謀劃者對一起集體上訪事件來說至關重要，在鄉村干部看來，這些“煽動鬧事”的組織者也是釘子戶。鄉村干部要平息一起集體上訪事件，往往需要先從其組織者、謀劃者入手。在Q鎮，鄉村干部把上訪釘子戶稱為一群“難纏”的人。由于釘子戶最難對付，因而，鄉村干部常常要調動各種權力技術、采用各種手段來治理他們，在這個過程中，自然也要消耗大量的治理資源。所以，相較于治理普通上訪農民而言，透過鄉村基層政權對上訪釘子戶的治理更能窺探出基層治理的復雜面貌。

當然，上訪釘子戶群體內部也是復雜的、分化明顯的。上訪釘子戶中有的是為維護權利而上訪，有的是謀求利益而上訪。那些因為自身權益受到侵害而反復上訪的上訪釘子戶應屬于維權型上訪類型，上訪專業戶既是上訪釘子戶，又屬于謀利型上訪者。本文將分析的重點集中在上訪專業戶上面。

對于上訪專業戶這一群體，學界尚未足夠重視，缺少系統的相關研究成果。有學者將上訪專業戶視為“精神病人”，給他們貼上道德化、意識形態化的標簽，使得學界對上訪專業戶群體的理解浮于表面上，而未能澄清其內在的發生和轉化的機理。有鑒于此，本文通過對一個上訪專業戶的信訪史展開深入細致的剖析，揭示出上訪專業戶形成的內在邏輯。

（二）研究方法

本文擬通過講故事的方式展現一個個案上訪者的信訪歷程，在此基礎上探討上訪專業戶生成的制度化、結構性因素。自法國年鑒學派興起之后，敘事作為一種研究方法由來已久。盡管敘事的策略各有不同，但學者們大多抱持著通過敘事來窺探事件背后所隱藏的更為宏大的、深層次的社會結構因素。[2]在中國研究領域，已誕生較多的以敘事為基本方法的研究成果，比如史景遷《王氏之死》、林耀華《金翼》、黃樹民《林村的故事》等等。

在農民上訪研究領域，也有一些學者以講故事的方式呈現出上訪過程的復雜性和上訪者與國家權力之間的互動。這些研究主要關注那些規模較大、影響深遠的農民集體上訪事件。比如，應星（2001）在對大河移民上訪故事的敘述中，將國家權力自上而下和自下而上的運作邏輯揭示出來。吳毅（2007b）的研究重點關注了一起最終陷于失敗的采石場業主上訪案件，并運用“權力——利益的結構之網”來描摹農民上訪所面臨的結構性阻隔。僅有極個別的研究將目光聚焦在個體上訪者身上。比如，陳輝（2008）通過對他爺爺馬拉松上訪歷程的深描展現出農民上訪維權的艱辛和復雜，并試圖尋找出造成農民維權困境的制度性、結構性原因。

筆者注意到，上述研究有三方面的共性：首先，它們都主要關注了農民在自身權利、利益受到侵害后而走上上訪道路的維權型上訪類型。其次，這些上訪故事中的主體的維權行動最后都未能取得他們預期的效果，被不同程度地擺平理順，農民的上訪行動也不了了之。其三，囿于研究視角和進路的束縛，這些研究都傾向于將農民上訪維權行動的受挫歸結于政府權力（或曰官權力）的過大，從而得出欲緩解農民上訪問題就需要在政治方面進行調整的結論，始終在民主、利益表達的緊箍咒中打轉。然而，他們未能注意到，在歷經三十年的改革開放后，尤其是稅費改革等新一輪鄉村治理轉型的推動，不僅既有的全能型政治體制（鄒讜，1994）解體，國家權力對鄉村社會控制趨于松動，而且官民關系格局在整體上也發生了較大變化，[3]由此，如果依然基于集權、專制等官權力過大的浪漫化想像來解讀農民上訪問題，顯然難免失之偏頗。

有鑒于此，本文選擇講述一個與上述研究存在較大差異的上訪故事，它以一個裹挾著較為濃厚謀利型上訪色彩的上訪專業戶為個案表述對象。在這一上訪故事中，作為上訪主體的農民并不是像上述研究所呈現的那樣遭遇困境或者陷于失敗，而是屢屢獲得成功。具體而言，本文主要關注如下幾個問題：為何一個普通上訪者會逐漸轉化為上訪專業戶？上訪專業戶與國家權力打交道時為何能夠占據上風？支配這一局面形成的制度性、結構性因素有哪些？

本文的研究目的主要有兩方面，一方面是厘清現象的內在邏輯，為學界理解農民上訪問題提供一條新的路徑，另一方面希圖能為國家信訪維穩工作提供些許參考，制定切實可行的信訪維穩戰略，促進社會和諧與穩定。

二、故事的注腳

本故事的梗概如下：主人公劉發財一家因疾病、子女上學等原因而致經濟困難，他于2006年開始走上上訪之路，向政府求助。他上訪理由主要有兩條：一是他的父母親劉鵬舉和黃金花曾經贍養過烈士母親，要求政府給予補償；二是家里多人患病，要求大病救助。經多方協調，區民政局給他父母分配了2個低保指標。嘗到甜頭之后，劉發財的上訪行動一發不可收拾，屢屢通過上訪獲得各種好處。甚至在其兒子、女兒大學畢業成家，經濟條件大為改觀后，仍然繼續上訪為其在崗兒媳婦謀求低保。至2009年4月，劉發財已經通過反復上訪獲得了共計5個低保指標，包括2個城鎮低保和3個農村低保。

自2006年底到2009年上半年不到3年時間，劉發財先后去過區民政局、市民政局、區信訪局、區人大、區政府、軍分區、區政協、區委組織部、市“12345熱線”辦公室、區委宣傳部和市委宣傳部等十多個部門。他找過的各級領導干部已經不少于30人，上至市委常委、區委書記下至村支部書記無所不找。跟那些上訪之路異常艱辛、所提訴求最后都不了了之的上訪者相比，劉發財的上訪路可謂“順風順水”、“高歌猛進”，盡管有時會吃到“閉門羹”，但基本上都還能夠達到預期目的。

筆者調研時之所以對劉發財個案進行了重點挖掘，主要基于以下幾方面原因：第一，初入Q鎮之后，筆者在信訪辦蹲點時就了解到了劉發財的上訪情況，信訪辦干部提到劉發財時既怨聲載道，卻又無可奈何。這一情形與之前我所了解的眾多失望甚至絕望上訪者情況大相徑庭，因而激起我的濃厚興趣。第二，在調研時我了解到，盡管仍然有眾多農民因為權利、利益受損而上訪，且上訪時常受阻，但是，另一種上訪類型，即單純以謀取利益為動機的上訪者也呈蔓延之勢，劉發財就是這樣一個代表，通過他的個案也許有助于深入挖掘該問題背后的邏輯。

在調研中，我主要從四個方面對劉發財上訪個案展開調研：第一，對劉發財個人的訪談。2009年3月，劉發財來到鎮信訪辦辦事，正值我也在場，遂跟他結識，并旁聽了他跟信訪工作人員的談話。此后，我3次登門對他進行長時間訪談。第二，經劉發財本人同意，借閱其手中握有的相關上訪材料。第三，通過訪談Q鎮干部、大灣嶺村干部和村民及劉發財的鄰居來間接了解劉發財的上訪情況及他人的看法。第四，經相關部門工作人員批準后，從Q鎮信訪辦調閱楊才云的上訪卷宗材料。

三、故事的展開

在筆者調研的Q鎮[4]，被鄉村干部視為上訪專業戶的人有十余個。與那些因為自身權益受到侵害而反復上訪的釘子戶不同，上訪專業戶主要是為了強占他人利益或者向政府爭取不合道義情理的好處。家住Q鎮大灣嶺村的村民劉發財就是一個令余陵區和Q鎮政府領導干部都非常頭疼的上訪專業戶。現年57歲的他已經因為上訪而揚名當地。

劉發財家里有6口人，包括他的父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳婦。其中父母親在劉發財弟弟家里居住，劉發財兄弟倆每家輪流負責給父母親提供一個月的伙食。劉發財自己無業，用別人的話說就是靠上訪謀生。妻子在鎮上一小工廠上班。劉發財育有一兒一女，兒子和女兒都是大學生。女兒2007年從長江大學畢業，現已出嫁。兒子2008年畢業于襄樊學院，現在江華市工作，已經結婚成家。

劉發財以前曾經和妻子一起做過小生意，積攢了十幾萬塊錢存款。2000年6月，劉發財患上慢性腎功能衰竭病，因為治病而逐漸退出經商行業。當時，除他自己要治病外，還有兩個小孩上學，開支確實比較大，所以，以前積攢的十幾萬元存款在幾年之后就所剩無幾，家庭經濟日益陷入困境之中。2004年，低保政策開始在當地實施，劉發財向村里爭取了一個低保指標，標準為每月10元。2005年村里沒有再給他低保名額。據村干部說是因為困難戶太多，村里考慮平衡，就把劉發財的低保名額轉給其他村民了。

從2006年開始，劉發財踏上了上訪之路，一直至今，他幾乎每兩個月就要去鎮里、到區里或者赴市里上訪。今年為了給他兒媳婦爭取低保名額，更是每個月都到區政府上訪。據Q鎮信訪干部說他有時候一個月都去上訪好幾回。他上訪的理由主要有兩條，一是他的父母親劉鵬舉和黃金花曾經贍養過烈士母親，要求政府給予補償[5]；二是他家有多人患病，自己患慢性腎功能衰竭，無法從事重體力勞動。

2006年秋，劉發財開始準備上訪材料，主要是關于他父母親贍養劉先敏烈士之母的詳細過程，要求政府給予補償。[6]申請書內容如下：

申請書

上級領導您們好！

我叫劉發財，男，現年54歲，家住余陵區Q鎮大灣嶺村三組，全家六口人。

父親劉鵬舉74歲，患高血壓腦溢血，長期喪失勞動能力。母親黃金花75歲，患高血壓胃病風濕病。我本人患高血壓，慢性腎功能衰竭，達七年之久，長期喪失勞動能力。一家六口人知（只）有愛人每月300元收入維持生活。

我父親劉鵬舉從1949到1970年長達20多年時間一直敬養革命烈士（劉先敏）的母親王老人，吃花住到養老送終（90歲去世）一直沒有國家照顧。

現在國家繁榮富強，是無數先烈用鮮血換來的。我現在一家六口人，四人患重病，一年只有三千多元收入，實在難以維持生活。

求上級領導看在烈士份上給予我家照顧陸萬元現金，或定期補足（助），給烈士劉先敏一個說法。

求助人 劉發財

2006年10月

準備好材料后，劉發財先后來到鎮政府、區民政局等部門上訪。在各方協調之下，區民政局領導給了他一張批條，給他父母分配了2個低保指標，這2個名額是區里直接給的，不占鎮里和村里的名額，每個農村低保的補助標準是每月50元。2007年，劉發財又通過上訪給自己和兒子分別弄了1個農村低保指標和1個城鎮低保指標。至此，家中低保指標達到4個。

除了弄低保指標外，劉發財還不斷找Q鎮領導，要求給予特困救助、大病救助和過年生活補貼。2006年和2007年鎮里都將劉發財列入特困戶名單。2008年劉發財沒有找鎮里，沒有跟領導說好話，鎮政府就沒有給他申請特困戶救助。在大病救助方面，2006年底時，區民政局曾經給他家補貼4000元大病救助款。2007年，劉發財又去鎮政府上訪，鎮里專門為此向區民政局打了報告，請求區民政局解決，區民政局又給了他1000塊錢救助款。同時，煩不勝煩的區民政局領導還警告劉發財說：“如果你再向上反映情況，我連你低保都取消。”但是，劉發財絲毫都不畏懼。2008年9月，劉發財又到鎮里要求給予他父母親每人每月1000元錢的生活費和醫療費。Q鎮鎮委書記杜正清簽發了《關于解決劉鵬舉夫婦困難救助資金的請示》（橋政文[2008]17號），向區政府報告情況，請區里出面解決。另外，每年過春節前，劉發財還去向鎮政府領導要錢過年。2007年和2008年鎮里分別給了他800塊錢。2009年春節前，劉發財又去找Q鎮鎮委副書記、常務副鎮長張華宇討錢。張華宇說這兩年雨花集團效益不好，以前雨花集團每年都給鎮政府幾十萬元資助，但是2008年的沒有兌現，所以鎮政府財力緊張。在劉發財的一再絞纏下，張華宇打電話讓大灣嶺村主任狄小雙給了他500元補貼。至2008年6月止，除去低保救濟之外，余陵區民政局和Q鎮政府已經總共給予劉發財一家大病救助7次，資金額度1.7萬元。2009年元月，劉發財又去找Q鎮的張華宇，要求到信用社貸款，但是信用社不同意，擔心劉發財沒有償還能力。

另外，劉發財還通過上訪將村里欠他好幾年的1萬多塊錢債務追討回來。早在1990年代末，大灣嶺村干部因為要墊付農業稅費而向村民高息借債，[7]劉發財也借了1萬塊錢給村里。稅費改革后，村級債務被鎖定，村里欠村民的錢也未歸還。2007年，劉發財向村里討要債務，村里以無錢為由不還，劉發財就到區信訪局上訪。區信訪局副局長打電話給時任Q鎮鎮委書記的鐘小寶（2008年已調任區環保局局長），請他幫忙解決。鐘小寶馬上打電話給大灣嶺村支部書記陳福祿。第三天，陳福祿就從村里支了5000元給劉發財，剩下的錢也在后來分幾次還清。

2009年4月，為了給他剛娶進門不久的兒媳婦弄個低保指標，劉發財繼續到區政府和區民政局上訪。他先找到余陵區委常委、副區長劉興陽（曾任Q鎮鎮委書記），請求劉興陽給民政局批一張條子，給他勻一個低保名額。劉發財拿著劉興陽的批條到區民政局，但是民政局的領導不同意，不聽劉區長的命令。因為區民政局屬市民政局垂管，他們可以不服從區政府領導，除非是區里的重要領導。無奈之下，劉發財又只得去找余陵區委書記畢天舒（兼江華市委常委）。直到劉發財“通了天”（意為找了上級主要領導）、畢天舒給民政局領導打了招呼之后，區民政局才答應落實劉發財的低保之事。為了保險，劉發財還要區民政局局長跟他簽了協議書。雙方協議約定：民政局長保證給他一個低保指標，劉發財自己也承諾只要獲得低保指標，以后永不上訪。劉發財寫的保證書內容如下：

保證書

劉發財，家住本區Q鎮大灣嶺村三組，全家六口人，4人農村戶口，2人非農業戶口。

我父親劉鵬舉長年患病，母親黃金花患腦溢血現在住院。我患慢性腎功能衰竭，長期喪失勞動能力，愛人孫中玉患糖尿病，化肥廠上班。現解決三人農村低保，每人每月50元，非農業戶楊威1人低保每月135元，本人要求區民政局增加我女兒[8]一人非農業戶低保，全家總共5人低保。劉發財在（再）不到市區上訪，不找李局長麻煩。

劉發財

2009年4月

跟區民政局長簽訂協議書、寫下保證之后，劉發財拿著區里給的“尚方寶劍”，再到Q鎮信訪辦催促張愛國和李華福給大灣嶺村支部書記陳福祿打招呼，以確保屆時村里給他落實低保指標。張愛國和李華福推脫說既然區里已經承諾了，就肯定不會再有問題。劉發財見他們不愿意跟陳福祿打招呼，就打算再去找常務副鎮長張華宇。后來我再次對劉發財進行訪談時，他說陳福祿和狄小雙都保證到時候會將他列入低保名單。而且區里也允諾說如果村里沒報，就叫劉發財把材料送到區民政局，由區民政局直接填報。

至此，劉發財已經獲得了共計5個低保指標，包括2個城鎮低保和3個農村低保，這些都是他通過反復上訪獲得的。他自己也說：“我沒得事，反正不是去區里，就是到民政局去。”[9]自2006年底到2009年上半年不到3年時間，劉發財先后去過區民政局、市民政局、區信訪局、區人大、區政府、軍分區、區政協、區委組織部、市“12345熱線”辦公室、區委宣傳部和市委宣傳部等十多個部門。他找過的各級領導干部已經不少于30人，上至市委常委、區委書記下至村支部書記無所不找。有一次，劉發財打算去找江華市市長胡愛國，但在市政府門口被門衛以沒有預約為由攔住不讓進入，他只得放棄。據劉發財自己透露，他還曾經有到省里上訪的打算。“我一開始準備到省里去，但是因為要吃，要住，至少要3天時間，還要死攪蠻纏，一天不行兩天，兩天不行三天，要慢慢磨。政策從上到下都是這樣的，救急不救貧。有錢的話，老早就去了（省里）。”[10]如今，劉發財已因上訪而揚名余陵區和Q鎮。Q鎮政府許多領導干部都認識他，區里一些領導也對他極為熟悉。

2009年6月，全國道德模范評比活動正在轟轟烈烈地開展。就在6月18日下午，我在Q鎮政府值班室碰到武裝部陳部長，他告知我今天劉發財跟他提要求要鎮里給他上報評道德模范。劉發財的理由是他照顧烈士母親，應該符合“孝老愛親”的道德模范標準。后來，劉發財跟我談起過想評為道德模范一事，他說：“（評道德模范）目的是要搞點錢用，沒有其他意思。”[11]為此事劉發財還專門跑去江華市委宣傳部一趟，但是同樣被門衛以沒有預約為由不讓進去。

在長期的上訪生涯中，劉發財也積累了許多上訪經驗，掌握了一整套與政府官員周旋的高超技巧。首先，掌握道義理由，占據道德制高點。劉發財每次上訪時，都是將其父母曾經贍養過烈士母親的事情作為尋求救助的理由。由于烈士為中國革命作出了貢獻，國家理所當然地應該給予照顧。正如劉發財在上訪材料中寫道：“共產黨當時打天下是為老百姓，在共產黨鬧革命遇到困難的時候，人民群眾幫助了您，那么共產黨應該記得……因為共產黨歷來都是講‘以人為本，建和諧社會’，烈士的母親本應由政府撫養，政府未過問，人民群眾承擔了這個撫養任務，撫養者現在又困難，領導不能坐視不理。”[12]對于贍養烈士母親的行為，國家也理當進行表彰。尤其是在中國這樣一個社會主義國家，素有擁軍優屬、體恤民間疾苦的傳統。劉發財將其父母贍養烈士母親的事跡作為上訪的道義依據，自可增強其上訪的合法性，從而也就提高了上訪成功的幾率。所以，我們可以看到，盡管劉發財一再上訪，甚至帶有較強的纏訪色彩，但政府官員也始終對他無可奈何，而只能一味地退讓遷就。在這里，劉發財父母贍養烈士母親的事跡實際上已經變異為一種符號，成為劉發財借以上訪獲利的工具。

其次，努力尋找關系。在區里面，劉發財找得比較多的是副區長劉興陽。之所以如此，除了劉興陽分管民政工作這一因素外，還因為劉發財認為劉興陽是Q鎮人，且曾經在Q鎮擔任過鎮委書記，通過他可以攀上一點老鄉關系，從而有利于解決問題。劉發財自己也曾抱怨：“關鍵是沒有人事關系，如果有關系，就好辦了。”[13]

再次，掌握一套嫻熟的問題化技術（應星，2001：317）。劉發財說：“（上訪）必須要把他搞煩，他才給你搞，本來能解決問題，他偏要給你嗆（當地方言，意為拖延、推諉）、攔啊。”劉發財說的“搞煩”，就是胡攪蠻纏、死纏爛打，把政府官員們搞得無心正常工作，此時他們就不得不重視上訪人的問題。有的領導一煩不過就馬上寫個批條，叫下級負責解決。這樣，上訪者就達到了目的。

其四，具備踩線不越線的走鋼絲技巧。如果上訪時不注意方式，一味胡攪蠻纏也容易把上訪者自己送進死胡同，所以，上訪時必須注意場合，不能違法越線。“合法的事情可以說，底線就是不能違法。本來就他們惱火，如果你違法，他們就要搞死你，整死你……你可以講道理，但不能罵他。上訪，即使是刁民，也要有理由。沒有一點理由，你上訪搞么斯（方言，意為干什么）？”[14]劉發財說他自己喜歡看電視新聞和報紙，尤其是喜歡看政法頻道。他對《信訪條例》等法律法規也非常熟悉。了解甚至“精通”這些法律之后，他就懂得在上訪過程中應該怎樣做，哪里可以踩線哪里又是禁區。另外，劉發財看新聞報紙的目的是為了了解國家政策，尤其是有關農村的惠農政策。當了解這些政策后，劉發財就能夠有的放矢，盡力去通過上訪爭取惠農政策所帶來的利益。用Q鎮信訪辦主任張愛國的話說：“劉發財是一個典型的通過上訪謀利的人，幾乎國家所有的對農民的優惠政策他都用盡了。”[15]正是由于劉發財“精通”了這些法律政策，他才能在上訪過程中游刃有余。

其五，上訪過程中很善于抓住時機，也懂得如何判斷領導干部的心思和想法。有一次，劉發財要去找區民政局局長，找了幾次都沒找到。后來，有一天，劉發財專門“潛伏”在民政局大門口，等民政局長的轎車一到時，“我曉得民政局的豪華轎車，豪華轎車來了，我一聲大喊：‘局長大人！’一喊他，他站住了，找到了。”[16]劉發財也立刻跑過去，講述了自己上訪要低保救助之事。劉發財上訪時經常找的一位領導是區民政局分管優撫工作的副局長，這位副局長也非常煩他，常常借故躲避他。但劉發財一直咬住他不放，有時候，“他下鄉去，我爬上他的車子”[17]。為了擺脫劉發財的纏繞，這位副局長不得不答應他的要求。

另外，劉發財還掌握了一套敲門的訣竅。2009年4月17日，劉發財去找劉興陽副區長要求給他兒媳婦弄低保時，他來到辦公室門口，先敲了三下門，劉區長往外面瞄了一眼，瞄見是劉發財就沒給他開門。劉發財跟我講起這次上訪時談到：“當時我就說，‘你不開門，我曉得你在屋里。你不開門，我就一直坐在這里，下班你都搞不成’。”劉發財接著說到：“領導如果在屋里，你敲門的話，敲三次門，輕輕地敲，他絕對要理你，要開門，他不知道你是辦公室的人員，還是哪個人，如果是辦公室的人員的話，怕有什么事找他。”“領導不敲門不行，不喜歡撒，要敲門。老子有一次敲李向前（余陵區民政局長）的門，他不開，我就jue（噘，罵的意思），后來他沒法，開門了，說，‘好好好，給你解決’。”[18]對于那些不愿意見上訪者或者謊稱自己不在躲避上訪的領導，劉發財還有一套辦法，那就是抓住領導上廁所的機會。當領導上廁所時，劉發財就立刻跑上前去，跟領導說明自己上訪之事。“他理都不理你，你敲門他硬是不理你。除非是他上廁所出來被你撞見了，那就沒得法了，攔住了他，農村的話，就是做賊心虛，他就要理你。”[19]

如今，經驗老道的劉發財已經不怕鄉村干部給他“穿小鞋”了。有一次，他去Q鎮政府上訪要求大病救助，村支部書記知道后，警告他說：“如果你再上訪，我就不給你‘ka’（方言，蓋的意思）章子。”跟我談起這件事時，劉發財說：“我不怕，如果他不給我‘ka’章子，我就去找（鎮委）書記。我不公開跟他吼，沒得必要，都是本村的人。”[20]

在與國家權力展開長期周旋與博弈的過程中，劉發財個人也難免起了變化。盡管劉發財不是所謂精神病上訪者，但是，他的性格確實有些固執、偏激。雖然劉發財通過上訪撈取了許多好處，但是他的上訪之路也并非一帆風順，而是充滿了“艱辛”與“坎坷”。當上訪碰壁、遭遇不快時，他心里難免積有怨氣。對于那些態度不好的干部，劉發財可以對他們發泄心中火氣，從而產生“他越是說話不好聽，我就越是跟他搞”的偏激行為。另外，劉發財的上訪行為已經異化成為一種謀利的手段。在他那里，一切都是為了錢。弄低保是要錢，大病救助也是要錢，評道德模范還是要錢……劉發財自己也承認說：“只要給票子，我就喊共產黨萬歲。”“只要錢，不要面子。”[21]實際上，劉發財也深諳上訪會給政府官員帶來壓力之理，所以，他也是通過上訪來威脅區領導和Q鎮政府，迫使他們滿足自己的要求。對于自己成為Q鎮的一個上訪大戶，劉發財頗有點沾沾自喜的味道。“如果給我解決了[22]，我就不上訪了。對于Q鎮來說，就解決了一個上訪大戶的問題。”[23]可見，“上訪大戶”的名頭已成為劉發財借以威脅政府的一個強有力的武器。

劉發財一心謀利的行為也影響到了他在村莊里的聲譽。在大灣嶺村，盡管有少數村民同情劉發財，尤其是在早年他家經濟條件十分困難之時。但是，后來隨著劉發財家庭條件改善但是他仍然反復上訪索要低保名額時，他那“只要錢，不要面子”的行為也引起許多村民的反感。在村里召開村民代表會議評審低保名單時，劉發財幾次都沒有獲得通過，但他還是通過上訪渠道將低保名額撈到手中。在村民們的印象中，劉發財就是一個典型的上訪專業戶，也是一個被村莊邊緣化的人。

另外，劉發財胡攪蠻纏、反復上訪的行為還引起Q鎮干部的不滿。Q鎮信訪辦主任張愛國就非常討厭劉發財。2009年5月7日劉發財到鎮信訪辦催促李華福和張愛國給大灣嶺村支部書記陳福祿打招呼落實他的低保一事時，張愛國一看到劉發財來了就馬上默不作聲地溜開了。事后張愛國對我說：“像他（劉發財）這種人，家里6口人，有4口人吃了低保，有2個是城鎮低保，去年剛娶了兒媳婦進門，現在又想把兒媳婦搞成低保，你說，兒媳婦年紀輕輕，又不是不能勞動，你給她搞低保干什么？”[24]不過，對于劉發財，張愛國也無可奈何，只能發發牢騷。當劉發財上訪時，張愛國還是不得不硬著頭皮給他解決。

四、從道義到謀利：劉發財上訪行為的蛻變

客觀地說，劉發財最初走上信訪之路時是有道義性的，無論是家庭因病致貧要求救助，還是贍養烈士母親請求補償，都有其合理性、正當性。盡管按照制度規定只有直系親屬才能享受撫恤金，但是從情理上講，劉發財的父母照顧烈士母親付出了諸多辛勞，他們現在請求政府給予一定補償也是行得通的。這也符合社會主義意識形態的要求，是黨和國家尊崇革命烈士、踐行擁軍優屬政策的體現。如劉發財自己所言：“按規定撫恤必須是直系親屬……給兒媳婦搞個低保是為了補償我養烈士母親。養烈士母親沒有補償，就想用低保補一下。我這樣要求合理不合法。”[25]劉發財曾經造訪過的余陵區政協副主席也對他說：“如果（以贍養）烈士母親（的名義）補不行，可以搞個低保，從旁邊補一下。”[26]當遵照正式制度、依循正規程序無法行通而又合乎情理時，正式制度和程序便不能不讓位于情理。這也跟中國社會的特性緊密關聯。在中國這樣一個情理社會（翟學偉，2005：162）里，許多問題往往不是按照制度文本的明確規定來解決，而是根據道義、情理加以擺平理順。所以，劉發財的要求可以在中國社會里找到其正當性的證成依據。

當然，這種依據道義、情理來擺平問題的方式也容易產生變異，為某些精于鉆牛角尖之士創造了空間。劉發財初次上訪嘗到甜頭之后，就越來越迷戀于上訪，對通過上訪撈取好處產生了依賴。從劉發財上訪過程來看，至少有三點理由可以說明他后期的上訪行為是缺少道義支撐的。其一，盡管他家以前確實困難，但是當他兒子、女兒從大學畢業、走上工作崗位且均已成家之后，家里經濟條件應該已經得到改善。劉發財再以家庭生活困難為由上訪從情理上是難以說得通的。在劉發財的上訪材料里面，兒子女兒大學畢業已有工作之類的信息被他故意切割掉了，剩下只有反復的訴苦。其二，劉發財的兒媳婦年紀尚輕，且有工作，劉發財再給他弄個低保，不僅與道義不符，而且違反了國家低保政策的宗旨。其三，嚴格地從制度文本上看，劉發財以贍養烈士母親為由上訪要求補償是不符合政策規定的。在劉發財的再三請求下，當地政府也確實已經給了劉發財不少救助，包括低保指標、大病救助和其他錢財物，甚至可謂仁至義盡，而劉發財卻始終以贍養烈士母親為理由反復上訪，甚而要求以此名義為其兒媳婦換取低保，顯然也與道義相悖。在這里，贍養烈士母親、家庭生活困難這些曾經是他向政府訴苦、尋求道義支持的合理依據逐漸轉化為他向政府索要錢財的借口和幌子。當贍養烈士母親、家庭生活困難的理由喪失道義性時，劉發財的上訪行為也蛻變為一項正當性表層掩蓋下的謀利手段。劉發財自己也說：“以烈士母親贍養為名，才能給一個理由，不然我拿什么理由去上訪……我找他們，是要有理由的，找他們批錢。”“（贍養烈士母親一事）XXX執政，XXX沒垮臺就沒過時，XXX垮臺就過時。”[27]在這里，劉發財抓住了革命烈士為黨的事業所作出的貢獻這一理由，黨有這個政策也有義務優撫照顧贍養烈士母親者。基于這樣的理解，才會有“XXX沒垮臺就沒過時”的說法。所以，與其說贍養烈士母親是劉發財上訪的理由，不如說是他借此謀利的武器和符號。劉發財為了實現自己的上訪目的，不能不將其父母贍養烈士母親的事跡反復兜出來作為“護身符”。

從劉發財的上訪過程來看，他已經將上訪作為謀利的手段，上訪的目的就是為了撈取國家的資源，他已變為只講權利不講義務的個體。筆者注意到，劉發財在上訪時很善于使用語言，來掩飾、淡化甚至消解自己上訪的真實意圖。比如，當他來Q鎮信訪辦催促張愛國和李華福給大灣嶺村支部書記陳福祿施壓時，他自己也說：“我就說，跟領導匯報一下，如果落實了的話，我也是保證了一下的，以后不再上訪。按領導承諾辦，我也按我的承諾辦。講和諧社會、以人為本嘛，是吧？領導的話達到了的話，我再去，就是我不對。”[28]“也不是老百姓不懂道理，是刁民……他們有的人說我：‘你不憑良心’，我說：‘什么叫不憑良心？’政府是給我弄了低保，還給我們家大病救助，但那是杯水車薪，根本起不了多大作用。”“他越是說話不好聽，我就越是跟他搞，左片右片（當地方言，胡攪蠻纏之意），如果說話好聽，我就不找他麻煩。”“我沒當干部，我曉得當干部的辛酸苦辣。”“我說，每個人都像信訪干部那樣好的話，就沒得信訪了，上訪的人就沒得了。”“張書記（Q鎮鎮委副書記張華宇）蠻好，他這個人蠻務實得好，有兩回（我到區里上訪），張書記在區里開會，（信訪局）打電話叫人（指張書記）來，我就走了，不給張書記辦難。”[29]

從表面看來，劉發財似乎具有中國傳統文化精神中那種樸素的知恩圖報之情，是懂得感恩的，且盡量“不給好人辦難”，但如果細究起來，情形其實不然。在起初，劉發財是握有道義依據、懷著對黨和政府的期待展開初次上訪行動的。盡管他的訴求不合文本規定，但是“捏著鼻子顧眼前”（當地俗語，為目光短淺之意）的政府還是酌情給予他補償。當政府開了這個口子之后，嘗到甜頭的劉發財認為可以很輕易地通過這種辦法撈取好處。所以，第一次上訪大捷為他后續上訪行為提供了動力。到后來，劉發財反復上訪，盡管政府官員對他不滿，但是，面對劉發財所掌握的道德話語優勢和他那胡攪蠻纏的狠勁，承受沉重維穩壓力、抱持“息事寧人”目的的政府官員不能不給他繼續開口子。

五、上訪專業戶生成的隱秘

當然，本文不是要從道義上對劉發財的上訪行為進行苛責，而力圖進入其上訪行為發生的邏輯之中。筆者更加關注的是為何劉發財會從一個具有一定道義性、讓人同情的上訪者逐漸轉化成為一個喪失道義性、甚至令鄉村干部頭疼和討嫌的謀利型上訪者？鑄造本文所述上訪專業戶的究竟是個案中的特殊情況，抑或是其背后的某些結構性、制度性因素？

從劉發財的上訪歷程來看，他從一個具有道義性的上訪者轉化為謀利型上訪者，究其直接緣由，在于官民之間循環往復的互動與糾葛中所型塑的畸形政治心理認知品格使然。劉發財在與政府部門的周旋中屢占上風，固然是因為他掌握著豐富的上訪經驗，具備踩線不越線的走鋼絲技巧，同時更是國家權力無法通過正常方式來擺平，而不得不妥協讓步的表現。當政府給劉發財讓步時，劉發財就認為政府是可以談判可以討價還價的。政府步步后退，劉發財就步步緊逼。劉發財能夠通過踩線不越線、講道理而不違法的平衡方式來有效規避國家權力的打擊。再加上專斷權力[30]的行使在國家治理轉型的進程中受到嚴格規約，政府官員也不像以前那樣能夠靈活使用暴力專政工具。面對劉發財的胡攪蠻纏、死纏爛打，講和諧、講穩定的政府部門也是一籌莫展。在劉發財那里，盡管他步步緊逼，但只要不越線，政府部門就奈何不了他。而承受著沉重維穩壓力的政府官員則希圖通過讓步的方式來“感動”上訪者，達到息事寧人的目的。為了盡量穩住劉發財，不讓其繼續上訪，官員們不得不跟劉發財簽訂“協議書”，保證給他一個低保指標。盡管這樣的協議書不具有法律效力，劉發財也可以隨時反悔，但是，黔驢技窮的官員們也只得依計而行。如此一來，上訪者在由官民互動所型塑的畸形政治心理品格中越陷越深，而政府部門也在這一越掙越緊的“緊箍咒”中逐漸迷失方向。

劉發財能夠在跟政府官員討價還價的過程中屢屢占據上風，又在于當前的壓力型信訪治理體制為其上訪行為的滋生提供了溫床。在時下的信訪治理體制中，中央制定出一整套加強對地方政府和基層代理人監控的辦法，促使他們重視信訪工作，緩解上層尤其是中央的信訪工作壓力。這其中，信訪工作目標管理責任制是核心，它將信訪工作壓力層層往下傳遞。當信訪壓力從上至下層層傳遞時，最后就落到了鄉村基層政權頭上，“屬地管理，分級負責”的信訪治理原則給他們戴上了一個“緊箍咒”，一票否決的考核制更讓基層官員擔驚受怕。而問題也恰恰在于，權小責重的基層政府承受了過重的信訪維穩壓力，面對上訪專業戶的胡攪蠻纏，他們時常不得不妥協退讓，對許多問題采取模糊處理的方式，甚至放棄原則，違背政策法規，以換取暫時的穩定與安寧。這種維穩方式固然有可能暫時地緩解問題，但也為那些乘機謀利者提供了空間。當上訪成為一種可資謀利的手段時，便會激發更多的人走上上訪之路，產生越來越多的謀利型上訪者，從而形成“誰調皮，誰刁難，誰上訪，就有好處，就得的多”、“有了今天就有明天”[31]的惡性循環。

劉發財最終演變為一個上訪專業戶，還源于黨和國家意識形態的內在張力。原本，關心群眾疾苦，解決群眾實際困難，既是《信訪條例》明文規定的內容，也是社會主義意識形態的重要內容，還是黨的群眾路線的重要體現。只要“這些問題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們的周圍，熱烈地擁護我們。”“對于廣大群眾的切身利益問題，群眾的生活問題，一點也不能疏忽，一點也不能看輕。”（毛澤東，1991：136-137）在中國這樣一個社會主義國家里，關心困難群眾不僅僅具有一般的社會保障的意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現，是社會主義優越性的體現。因此，關心群眾疾苦、照顧困難戶具有濃厚的政治正確色彩。

正因為關心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當劉發財上訪要求政府給予生活照顧和救助時，政府便不能對其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確，就無法體現社會主義的優越性。這樣的意識形態既為上訪者反映自身生活困難、表露底層民眾生活水平提供了渠道，同時也為那些希圖乘機謀利的搭便車[32]者創造了空間。諸如劉發財之類的上訪專業戶正是利用黨和國家的傳統意識形態來與政府展開周旋的。他們以社會主義國家意識形態遺產來要求政府承擔責任，政府成為一個擔負無限責任的政府。這種人格化的國家權力[33]在增進民眾政治認同的同時，也極大地加重了國家的負擔，使得國家自身陷入擔負無限責任的循環怪圈之中。

由此，正是在上訪者自身體驗與國家權力和國家政策之間進行雙向互動、互相塑造的場景中，反復上訪的專業戶才被形塑出來。這些上訪專業戶既不是不講“規矩”的人，也不是失去“良心”的人，更不是沒有“素質”的人。恰恰相反，他們講“規矩”，有“良心”，更具備“素質”。只是在與國家權力進行互動的場景中，他們表現為一個既講“規矩”而又時常破壞“規矩”，既講“良心”而又常常違背“良心”，既有“素質”而又常常顯得“素質”不夠的多面復合體。在上訪釘子戶與國家權力的互動過程中，有可能出現符合道義、合情合理但是不合法律規則之事，也有可能出現既不符合道義情理，又違背法律規則的現象。上訪專業戶的形成表明國家權力在應對上訪者時的無能為力，是國家權力無法有效規訓鉆牛角尖的釘子戶、順利貫徹國家政策意圖的表現。

同時，通過信訪渠道解決問題，領導個人的命令、簽字比制度文本規定更有效力，致使凡事“找領導、找一把手，下面的人非聽不可”、“就是民政局一句話，上面同意搞，就肯定可以搞，可以增刪名額”[34]之類的觀念始終根深蒂固。“在正式的制度和國家機構的實際運作之間依然有鮮明的區別”，領導的命令“比法律制度本身更有效力”（Hans van Zon,2005，轉見黃冬婭，2008：230）這一現象違背了現代科層體制“實施統治的抽象的規則性。這種規律產生于要求在人和物的意義上的法律平等，即產生于斷然拒絕‘特權’和原則上拒絕‘按具體個案一個一個地’解決問題”（馬克斯·韋伯，1997（下）：305）的治理原則。這種治理局面的形成，不僅使得既有的制度安排無法得到良好地實施，同時還容易孳生大量的腐敗現象，陷入惡性循環，從而難以在科層體制中確立“法理型統治”（馬克斯·韋伯，1997（上）：242）的穩固地位。

六、結語

通過對劉發財上訪歷程的細致解剖，我們可以看到，在當前信訪治理中，治理者難以區辨出到底是維權的、具有正當性的上訪還是屬于謀利型上訪，是合理上訪還是不合理上訪，由于難以對上訪者進行清晰分類而降低了信訪治理績效。造成這種局面主要有三個原因，一是受制于社會主義意識形態遺產的束縛，無法對合理上訪和不合理上訪進行區分；二是鄉村社會的復雜性、多樣性等特征無法與國家正式制度文本對接，導致無法進行區分；三是盡管有的上訪釘子戶能夠在鄉村社會語境之內進行區分，但是無法通過正式的制度文本進行區分。而其中的主要原因在于鄉村公共權威的缺失，基層政權難以提供一套有說服力的話語，上訪農民則可以援引國家法律、社會主義意識形態等等來與鄉村干部對壘，形成“農民講政治，干部講道理”的尷尬局面。[35]在上訪農民那里，傳統意識形態比如為人民服務、關心照顧困難群眾等等，是黨和政府天經地義之事，這些傳統意識形態被一些謀利型上訪者所利用。他們以“人民政府為人民”的意識形態來要求甚至要挾政府承擔無限責任，滿足他們各種要求，包括不合理要求。而黨和國家的轉型卻要求它從過去的無所不包、無所不管的全能型政黨和政府解脫出來，轉變為一個有進有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國家所推動的轉型之間存有張力，當下農村基層信訪治理的困境，正是這種張力難以彌合的表現。

當前，上訪專業戶（釘子戶）的治理在信訪治理工作中占據著重要地位，甚至在一定程度上已經成為信訪治理困境形成的主導因素，各地所報道發生的諸多信訪大案、疑難案件也從一個側面佐證了這一點。[36]在外人看來，這些上訪釘子戶似乎變為只講究享受權利而不履行義務的個體，然而，假如我們用“不講道德”、“權利本位”、“個人本位”之類的話語對上訪釘子戶進行道德上的苛責，顯然是不合適的，也是過于片面化的。對上訪釘子戶形成機制的探討，必須放在上訪者與科層體制的互動過程中去理解。對于上訪釘子戶，政府部門也是一個矛盾、模糊的態度。一方面，上訪農戶不停地反復上訪，使得上層官員認為基層代理人工作未做到位，問題沒有解決，因此，上層官員對基層代理人不滿，采取各種制度措施來加強對鄉村基層代理人的監控是上層官員的通行做法；另一方面，上訪專業戶的反復上訪行為，擾亂了政府部門的常規工作秩序，也讓他們對上訪專業戶十分反感。最關鍵之處在于，上訪釘子戶在上訪時能夠采取踩線不越線的走鋼絲策略，從而有效規避國家權力的規管，消解國家基礎權力的效能。國家權力的軟弱無力又進一步促進了上訪釘子戶的蔓延。政府官員對上訪專業戶恨之入骨，卻又無可奈何。在這種情況下，無原則妥協或者無限期拖延成為鄉村干部不得不采取的策略。這既是被上訪專業戶所逼迫的，同時也是由行政體制自身所塑造的。在行政體制的運作邏輯里，迫于“穩定壓倒一切”的維穩壓力，想方設法保證自己任內不出事故、把矛盾問題盡量往后推移成為政府官員身陷困境之中的理性選擇。

當前上訪專業戶（釘子戶）問題的凸顯所帶來的基層信訪治理困境，還提出了國家政權該如何定位、凸顯國家自主性的問題。對于中國國家政權而言，社會主義意識形態使其必須區別于以權責明確為基本特征的西方資本主義國家。在西方社會，國家與公民之間有著明確的權利義務界線，權責分明，分工明確，不屬于國家職能范圍內的，國家就不過問，即使找政府也無益。而在中國，對于人民群眾的事情，無論是大事還是小事，黨和國家都應該過問，“群眾利益無小事”便是其精辟表述。由此，中國和西方國家對于上訪和社會運動的態度就有著顯著差別，在西方，國家對社會運動并不敏感，而在中國，國家對上訪問題高度緊張，動輒提升到社會穩定的政治高度，深受“不穩定幻象”（孫立平，2010）困擾。高度的政治壓力雖然有利于促使地方和基層政府重視信訪治理工作，但同時也為不合理上訪的滋長和蔓延提供了土壤。由此，當前基層信訪治理困境實質上體現了社會主義國家意識形態遺產與現代國家建構目標之間的內在張力，展現出中國國家建設過程中所面臨的各種錯綜復雜的關系和糾葛。如何進一步明確國家職能定位，凸顯國家自主性，擺脫不合理上訪者利用社會主義意識形態遺產對國家權力形成的制約，是中國繼續推進現代國家建構的重要任務。

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