國企改革：漸進式道路反思　　

胡遲　　

2010年6月6日 轉帖自人民網中國共產黨新聞 

來源：中國經濟時報2008年06月30日 　　

　　回眸國有企業改革的歷程，就會發現國有企業改革表面看是提高國企經營效率的問題，實質是公有制、國有經濟與市場經濟能否結合、如何結合的問題。國有企業改革始終圍繞著政府、企業和市場三者之間關系的邏輯而展開。

　　經濟學歷來認為，世界上沒有免費的午餐。漸進式改革也為其成功付出了不菲的代價。從理論上看，漸進式改革本身就是一種“次優”的制度變革方式。因此，在國有企業改革取得矚目成就的同時，不可避免地產生了不少經濟社會問題和隱患，并加大了后期改革的不確定性和成本。

　　一、漸進式改革的歷程

　?。玻笆兰o８０年代中后期，正當我國經濟體制改革起步之際，新制度經濟學傳入中國，并在隨后年代逐漸興起。同新古典經濟學相比，新制度經濟學對于制度變遷過程中“如何變”的問題，給出了簡潔而有力的解釋。因此，新制度經濟學對中國正在經歷的制度變革給予了有力的理論支持。新制度經濟學認為，制度變遷對長期中的經濟變化具有重要作用，而且還有路徑依賴的特征。這也是理解最后結果的關鍵。以此為依據來看待我國的經濟體制改革，漸進式改革是理解我國３０年改革開放取得重大成就與現存問題的關鍵。

　　所謂漸進式改革，是指在工業化和社會主義憲法制度的基礎上進行的市場化改革，強調利用已有的組織資源推進改革，在基本不觸動既得利益格局的前提下實行增量改革。漸進式改革的特點一般概括為：強制中的誘致性，雙軌過渡，從局部到總體，體制內改革與體制外推進相結合，改革、發展與穩定相協調。許多研究中國改革的經濟學家都認為，與基于“華盛頓共識”的蘇東激進式“休克療法”不同，中國的經濟改革是一個理性的漸進式成長過程。其中最核心的邏輯是帕累托最優改進。一般認為，價格雙軌制改革是中國漸進式改革道路的一個范例。其實，回首３０年國有企業改革，不難發現漸進式改革同樣貫穿整個國有企業改革歷程，具體體現在以下三個方面：

　　１．產權改革的探索

　　經過長期的探索，我們終于認識到，建立現代企業制度是國有企業的改革方向，而產權制度又是現代企業制度的核心。然而，國有企業的產權改革卻不是一步到位的。改革之初，擴大企業經營自主權成為最為迫切的問題。１９７９年７月，國務院發布了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等５個文件，標志著以放權讓利為重點的企業改革在全國范圍內正式開始。上世紀８０年代中期以后，國有企業改革又開始探索所有權和經營權相互分離，先后推行了利潤留成、利改稅、承包和租賃經營等多種經濟責任制形式。從１９８７年開始，承包經營責任制成為國有企業的主要經營形式。一大批企業通過實行承包制，滾動發展，迅速壯大。１９９２年１０月，黨的十四大提出了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。１９９３年１１月，黨的十四屆三中全會明確指出：深化國有企業改革，必須著力解決深層次矛盾，著力進行制度創新；建立現代企業制度是國有企業的改革方向。至此，我國國有企業改革才邁入一個以產權改革為核心的制度創新時期。

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　　在國企改革的目標確定之后，整個２０世紀９０年代基本上是國企產權改革循序漸進全面推開的攻堅時期。為了推進企業建立起“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，從１９９４年開始，國務院決定按照“重點突破，整體推進，經過試點，全面推開 ”的原則，首先在百家企業進行建立現代企業制度試點。并依托城市進行配套改革，為突破企業改革的重點和難點問題創造條件。１９９７年９月，黨的十五屆一中全會明確提出，用三年左右的時間，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭在大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。這一重大決策大大加快了國有企業改革的步伐。為了推進國有企業戰略性改組，堅持“抓大放小”：一方面大力培育實力雄厚、競爭力強的大型企業和企業集團，在技改貼息、股票上市等方面給予支持；另一方面對于量大面廣的國有中小企業，采取了改組、聯合、兼并、股份合作制、租賃、承包經營和出售等多種形式逐步放開搞活。

　　３．國企改革與非國有企業成長

　　國企改革的漸進性不僅體現在國企改革自身，其增量特性還間接表現在由體制內的國企改革誘導出的體制外的非國有企業漸進成長。一方面是國企改革的不斷深化，另一方面是由此為非國有企業的成長釋放空間。這一點從中央對于民營企業作用認識的加深即可看出。從黨的十三大（１９８７年）到黨的十五大（１９９７年），非公有制經濟一直被看做是社會主義公有制經濟的一種補充。這種認識到十五大召開有了本質的變化。十五大報告把非公有制經濟確定為社會主義市場經濟的重要組成部分，從而把非公有制經濟納入了社會主義基本經濟制度的規定之中。黨的十六大（２００２年）在思想解放的進程中又取得了重大突破。十六大報告提出兩個毫不動搖：既要毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，又要毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。十六屆三中全會在十六大的基礎上，在強調要大力發展和積極引導非公有制經濟的同時，進一步明確“允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”，并規定“非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇”。總之，民營企業之所以能在改革的年代中迅速發展，是因為在管制不斷放松的情況下，漸進式國企改革一直為其提供成長機遇所致。

　　二、國企改革的巨大成就

　　回眸國有企業改革的歷程，就會發現國有企業改革表面看是提高國企經營效率的問題，實質是公有制、國有經濟與市場經濟能否結合、如何結合的問題。國有企業改革始終圍繞著政府、企業和市場三者之間關系的邏輯而展開。時至今日，國有企業與改革之初的狀況相比發生了歷史性的轉變，這種漸進式改革已累計取得巨大成就。主要表現在：

　?。保醪浇⒚嫦蚴袌鼋洕捏w制和機制

　　隨著現代企業制度建設的不斷推進，公司制已成為國有企業的一種主要組織形式。目前在工商行政管理部門登記的公司制企業已達１２０多萬家。大部分國有企業通過產權改造、引進戰略投資者、資本市場上市等途徑，已經改制為多元股東持股的公司制企業。國有中小企業改制面已達８０％以上，中央企業及下屬子企業的股份制比例已由２００２年的３０．４％提高到２００６年的６４．２％。在市場化和國際化程度不斷加深的形勢下，我國許多國有企業都開始以市場為導向獨立經營；公司制企業初步建立起了決策、執行、監督相互制衡的機制；許多企業通過精干主業、健全研發體系、壓縮管理層級、縮短管理鏈條，實現了企業組織結構優化和內部資源的有效配置；通過學習、借鑒國外先進管理經驗并大膽創新，國有企業的現代化管理水平也普遍提高。

　?。玻畤薪洕季趾徒Y構調整取得重大進展

　　隨著國有中小型企業改制逐步完成，國有經濟和國有資本逐步向關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向大企業集中，國有企業量多面廣和過于分散的狀況有了明顯改觀，國有經濟的布局趨向優化，國有企業在關系國計民生的行業和領域仍占支配地位，具有較強國際競爭力的大企業成為國家實力的重要象征。據統計，１９９８年—２００６年，全國國有及國有控股工業企業戶數從６．５萬戶減少到２．５萬戶，減少了近２／３，而國有企業的效益和競爭力卻有明顯提高。其工業增加值在國內生產總值的比重由１３．１％上升到１５．５％，實現利潤在全部國有及規模以上非國有工業企業中的比重由３６．０％上升到４３．５％。國有資本向能源、原材料、交通、重大裝備制造和冶金等基礎行業集中，２００６年這些行業中的國有資本達到３．３萬億元，占國有資本總量的７０．６％。

　?。常辛ν苿恿私洕w制改革和經濟發展

　　改革開放以來，作為經濟體制改革的中心環節，國有企業改革與國民經濟和上層建筑各領域之間的改革密切相連、互為條件。３０年來，圍繞使國有企業成為獨立法人實體和市場競爭主體這一核心目標和任務，國有企業改革先后推動了計劃、價格、財稅、金融、外貿、勞動人事、收入分配、社會保障、政府機構、法制建設等多方面進行配套改革。反過來，這些配套改革也為企業改革發展創造了良好的條件。國有企業改革還為非國有企業的快速成長創造了巨大空間，提升了整個經濟運行的效率，從而使我國經濟以世界上少有的速度向前發展。改革３０年間，我國保持了ＧＤＰ年均增長率近１０％的紀錄，２００７年，我國ＧＤＰ達到２４．９５萬億元，由１９７８年的世界第１０位躍升至世界第４位；進出口總額達到２．１７萬億美元，由１９７８年的世界第２７位躍升至世界第３位。

　　三、漸進式改革之不足

　　經濟學歷來認為，世界上沒有免費的午餐。漸進式改革也為其成功付出了不菲的代價。從理論上看，漸進式改革本身就是一種“次優”的制度變革方式。因此，在國有企業改革取得矚目成就的同時，不可避免地產生了不少經濟社會問題和隱患，并加大了后期改革的不確定性和成本。

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　　從漸進式改革的特點看，改革需要現存體制的推動，因而不得不受到現存體制的束縛，經常要遷就現行體制的利益。因此，漸進式改革的最大不足是改革的妥協性與不徹底性。推進改革的進程中，有時會出現“進兩步，退一步”，甚至“退兩步”的事例。改革的突破采取了先易后難的順序，相對容易、難度較小的改革大都先期完成了，而“硬骨頭”問題都被留到后面。這一點在國有企業改革領域（不僅于此）表現得非常明顯。例如，中小企業與大企業相比，一般競爭性行業與基礎、壟斷行業相比，都是前者的市場化改革更為充分徹底，而對整個國有企業改革的成敗與市場運行效率具有關鍵意義的基礎、壟斷行業的國有企業改革則被延后。這種不徹底性在被認為是漸進式改革范例的價格雙軌制改革中同樣存在。目前雖然高達９５％的產品定價已基本由市場決定，但余下５％的基礎產品與包括資本、土地、技術等生產要素的定價仍受國家管制，市場化進程遲緩。這種分化的狀況已被歸納為具有累退性質的“新雙軌制”。因此，重要改革的延后既加大了后期改革的成本，也腐蝕了前期改革的成果，使漸進式改革呈現出后期邊際效應遞減的特征。

　?。玻畤匈Y產流失

　　漸進式國有企業改革是由政府部門主導，由國企經營管理者制定方案、實施、操作的。由于我國的國有資產涉及面廣、比重高，更因為改革過程中的制度建設滯后、監管不到位，因此，國有企業改革中的國有資產流失較為嚴重。前些年爆發的“郎顧之爭”便是這類現象的集中反映。一些國企經營者利用手中掌握的權力和信息，借國企改革、產權流動之機，鉆體制、制度的空子，采取搞場外交易、在產權交易中與中介機構聯手、低值評估、蓄意制造投資“失誤”等各類手法大肆侵吞國有資產。“花一元錢買下十元錢的國有資產”被形象地概括成全國企業改制的平均情況。雖然國資委和財政部后來出臺了《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》，對企業國有產權向管理層轉讓提出了規范性要求，對管理層出資受讓企業國有產權的條件、范圍等進行了界定，但為時已晚，而且具體執行并不整齊。按照保守的估計，３０年國有企業改革過程中，國有資產流失的規模應該在萬億元的量級上。這也可看做是國有企業改革付出的巨大成本。只是現在還難以辨認是否所有的成本支付都是值得的。

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　　國企改制過程由于受到少數內部人的操控，許多企業改制都變成了不折不扣的國有資產私有化，而且是只讓極少數人掌控企業的“權貴私有化”。這種私有化的企業改制給公有財產和職工利益造成了巨大的損害，繼而不合理地拉大了國民分配的差距。２００７年８月，亞洲開發銀行發布了《亞洲的分配不均》的研究報告。該報告指出，在２２個納入亞行研究范圍的國家中，中國內地已經位居亞洲貧富差距之最。近年來，國際上許多觀點大都認為，目前的經驗證據更多地支持了這樣的判斷：中國的漸進式改革優于蘇東國家的激進式改革，但值得注意的是，在進行激進式改革的俄羅斯，過去十幾年間的基尼系數只有０．４左右，而我國的基尼系數在進入２１世紀后已躍升到０．５的水平。我國在改革后的３０年間已快速成為世界上貧富最為懸殊的國家之一。雖然國企改制并非目前中國社會貧富兩極分化的惟一原因，但不可否認，不規范的國企改制肯定是其中的一個重要原因。這種貧富懸殊現象引發了許多社會問題。顯然，它與黨中央倡導的“建設和諧社會，讓大多數百姓共享改革成果”的努力方向是格格不入的。

　　（作者單位：中國企業聯合會研究部）