應立即停止城中村改造擴大化——由昆明擴張之路反思中國城市發展
作者: 北京大學社會學系城市化及城中村研究課題組
【南方周末】本文網址：http://www.infzm.com/content/45521

目前不少地方的城中村改造，正在借“保民生”和“建保障房”之名，行大肆商業圈地之實。亟需中央層面果斷決策，制止這種做法。
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今年3月27日昆明發生民眾與城管對抗的騷亂。雖屬突發事件，但透露出潛藏在昆明城市改造背后的問題。引起這次事件的直接原因，是昆明市政府為了“創衛”（建成全國衛生城市），不惜一切將城市街道和景觀搞得“干干凈凈”。這種掃除“臟亂差”的行動，與棲居街頭，靠賣點食物謀生的小販發生了矛盾。
昆明最近拆除防盜籠，也與政府強力要將昆明打造成“光明-田園-衛生城”有關。去年底的螺螄灣事件（在螺螄灣批發市場，由于拆遷引發上千商戶上街堵路），官渡漁村“維穩干部被維穩”的兇殺事件，也都同城市改造或城市擴張導致的征地補償糾紛有直接關系。
最近，中央一系列調控房價政策出臺后，一些地方政府更將“圈地運動”舊酒裝入“建保障房”（以城中村改造為口號）的新瓶子中，使已經累積的矛盾不但得不到解決，而且有激化的可能。
最近《云南法制報》、《云南政協報》等媒體已經對昆明城市改造中的問題有所報道，目前這種社會緊張，如果不能得到適當疏導，可能釀成更大的社會沖突。在這樣一個邊疆少數民族地區，其嚴重后果要得到足夠估計。
在社會張力外，昆明的城市發展與滇池環境之間也存在生態緊張。去年秋天持續到最近的旱災，將昆明地區的水利失修狀況暴露出來。據我們對該地區的水利史和現狀調查，旱災的嚴重程度，也是與昆明的城市擴張有關。
昆明并不是孤案，中國絕大多數二三線城市面臨同樣的問題。例如最近在媒體上曝光的揚州擬拆除2003年建小區就是一例，成都和蕪湖都有類似的問題。北京大學社會學系的部分老師和學生多年在昆明和滇池地區進行了深入研究，以下是基于這些研究和觀察提出的建議。
新圈地模式：城中村改造擴大化
目前不少地方的城中村改造，正在借“保民生”和“建保障房”之名，行大肆商業圈地之實。這種圈地的基本方式，就是城中村改造擴大化。以昆明為例，據我們調查所得的數據推算，目前擴大化的城中村改造將推平占地約54平方公里（其中18平方公里為城中村）的城市面積，是目前昆明城市實際建成面積（249平方公里）的五分之一。
在這場將城中村夷為平地的城市改造大躍進中，很多被拆毀的建筑建成不到30年，很多建筑是有完全產權的民宅。已經開始或計劃中的城中村改造項目，很多存在名不副實的問題，頂著建“保障房”或“公益項目”的帽子，實際是“高端住宅區、高端寫字樓、SOHO、購物中心、時尚步行街、超市、體育中心”（《昆明市五華區潘家灣小村、新村片區改造宣傳手冊》。昆明出現的這種城中村改造擴大化，并不是孤立的一例，引起的社會沖突已十分嚴重。
為了制止這些城中村改造擴大化或“株連式拆遷”給民眾造成物質損失和精神傷害，我們吁請國務院和有關部門，明令在《國有土地上房屋征收與補償條例》（征求意見稿）通過之前，禁止在任何存有爭議的項目區域的拆遷。
改造不應向城市遠郊蔓延
最近，中央連續出臺調控房價的“新政”，地方政府不僅以“城中村改造”和“保證建設保障房供地”為理由來化解中央政策的威力，而且更將“城中村改造”下的圈地重心轉移到鄉村，甚至將還沒有列入城中村的地方也劃入城中村改造范圍。這種對國家政策的規避被媒體稱為“逆風突圍”。
例如最近昆明三環路之外的“城中村改造”就是一例。據我們調查，5個被改造的村莊有3個甚至不在昆明市政府的城中村名單上，而且在招標公告上公布的5709畝范圍內，有大約2000畝是農地。這些村莊是滇池沿岸最古老的彝族支系子君人的聚居地,村莊中，不僅有滇池文化考古遺址，還有多處百年以上的廟宇和昆明地區的建筑活化石——“一顆印”建筑。
就在本文寫作的此刻（5月12日），本課題組的長期觀察點（昆明官渡區矣六街道辦事處宏仁片區）所在之子君村一帶已經發生了抗拒城中村改造拆遷的沖突。此外，在“被城中村”的宏仁村，2005年在地方政府允諾下，集體規劃，蓋起一個有500余棟新樓的新村。最近，這座新村剛完成下水道和街道的鋪設，但這里都被納入了拆遷的范圍！在當前中央強調加強各民族和諧和不折騰的背景下，這種容易引起民族關系緊張，又不符合循環經濟要求的城市改造工程必須停止。
重思社會代價
在對真正的“城中村”實施改造中，也存在打著“民生”旗號，實則土地財政依賴下的賣地行為。當前，許多二三線城市的政府財政，嚴重依賴土地出讓收入，我們調查的個案城市也不例外。這種土地財政依賴自有地方政府的苦衷，而要根本解決這個問題則關涉包括分稅制在內的稅收制度的改變。這些問題，將地方政府推向“土地財政-城市美化/擴張-城中村改造”這種因果鏈接。
在這種背景下，對城中村和舊城污名化，然后以改造之名將這些土地變成政府收入是勢所必然。目前任何地方只要一被戴上“城中村”的帽子，就變成可以被無所顧忌地拆毀的“臟亂差”之地。
其實，城中村的功能多樣，形式靈活，包容力強，成本低廉，它現在是我國城市建設中不可或缺的重要組成部分，在未來較長時間內，仍將發揮不可替代的作用。因此，城中村不應被消滅，而應在其居民自愿和自助的基礎上進行“功能增強、適度調整”；積極探索多種形式的房屋產權改革，對其經營性收入征收房產稅。總之，應使其“有序存在”，少用或慎用“城中村改造”這類口號。在不得不拆遷的地方，應當按照國務院最近通知的要求“必須先安置后拆遷”。
城中村改造“偽市場模式”
這種模式，強調市場化運作為核心，政府出政策、給優惠，開發商作主導。說是市場模式，其實是以政策和公權力保證開發商獲利（以多種優惠政策輔佐），開發商強買強賣，地方政府則充當拆遷部隊。
這種模式只是貌似公平的強買強賣。結果是，無人對城中村改造的社會后果負責。在這種模式下，中央政府為民生著想而實施的城中村改造政策，在很多地方變了味，成了一場惟開發商利益為大的拆城運動。
我們吁請國務院責令地方政府停止以“偽市場化”模式改造城中村，回歸民生。
自我改造：尋找共贏的可能
目前昆明的一系列反對城中村改造的活動中，有一種微弱但清晰的聲音正在提出來。
如我們進行了個案調查的潘家灣城中村改造中，被“捆綁”進去的人民西路94號院的業主們，在數次業主大會和會后征求業主意見后，提出三種配合政府的改造方案。其中一種是“自我改造”。即由該社區自己規劃出原地改造的方案，使該小區變成一個符合昆明市規劃要求的小區。
這種方案值得大力倡導，它能體現被拆遷改造者的主體性和公民權益和尊嚴等，也能使政府的執政為民，不與民爭利等落到實處，能達到共贏。
重建受損的政府公信力
城中村改造擴大化和向鄉村推進，使這個“民生”工程遭受強烈抵制，也使強力推進這一工程的地方政府的公信力喪失。
地方政府以“經濟發展”或“招商引資”為根本，一旦與利益集團合謀，動機良好的政策會成為傷害弱者的“惡法”。因此，要強調地方政府的首要職責是“保民生”，而不是“不惜一切保增長”。
過去幾年，地方政府制定了一些旨在讓居民參與城中村改造的政策。例如昆明市政府規定，城中村改造方案必須有90%的村民同意等，但這些文件基本都沒有在基層落實。
一個主要原因是，相比經濟發展和招商引資，其他旨在促進地方和諧和民眾參與的目標在政績考核中無足輕重。基層官員為完成“問責”指標，不惜以各種方式迫使居民在拆遷協議書上簽字，民意調查變成基層政府隨意操控的數字把戲；司法救濟的大門也向提出訴求的居民關閉；主流媒體或是很難介入這些糾紛和爭議，即使被報道出來，地方政府也不予理睬。《南方周末》前一段對最近三年中的拆遷命案進行了追蹤，發現沒有一個地方的一把手受到處罰（見《南方周末》4月7日頭版文章：“拆出人命的地方 官員果然個個還在”）。這些情況表明，當前亟需將旨在推進社會和諧和人民參與的的善治方案，從“經濟發展”的綁架中解脫出來。
不可持續發展的危險
目前許多省會和二三線城市的發展，與土地承載力和生態環境間存在矛盾。城建部副部長仇保興已經公開批評，目前城市改造產生了巨量的建筑垃圾。昆明也是如此。
此外，在滇池沿岸的擴張，已使滇池環境的負荷越來越重。滇池流域的面積是2920平方公里。如果只算平原和盆地，面積僅有590平方公里，其中有近300平方公里為滇池。按照昆明市的正式規劃，到2010年昆明市的中心城區面積應該控制在 164.25平方公里。但昆明市主城區兩年前就已達到249平方公里。
前些天已有專家在《春城晚報》指出，旱災的成因之一是滇池流域的城市化急速推進，使滇池流域水資源的支持能力達到極限。在今年旱災之前，昆明市已是全國最缺水的14個城市之一，昆明地區越來越依賴于調水，目前推行的大昆明建設計劃，使城市對調水的依賴更嚴重。
不僅如此，我們對滇池沿岸的水利史調查發現，城市擴張（特別是高速路修建）還破壞了公路沿線的水利系統，使這些地方在大旱之年無法自救。昆明的城市擴張，環境代價已經越來越高。
與昆明類似，不少城市如成都、蕪湖這樣的中西部城市土地承載力都已不足，東部地區問題更嚴重。
地方政府在“保增長、保民生、保耕地紅線”之間左右為難。對那些想造“政績”的地方領導人來說，基本的解決思路還是想通過快速經濟發展，使環境能夠被“捎帶”治理。前幾年甚至有人提出，“只有將人搬到滇池邊才會有人想治理”。試圖熊掌和魚兼得，但現實證明，城市化在大肆鯨吞滇池沿岸土地，環境治理卻沒有進步。滇池污染綜合治理協調領導小組辦公室公布的最新數據表明--滇池的水質仍劣于5類。
地方政府已不能解決城市擴張與滇池治理的矛盾，也不能改變目前城市朝向不可持續性膨脹的趨勢。亟需中央層面果斷決策，制止這種以一省之力打造“中心”的做法。應該制止以滇池為代價的昆明城市擴張，停止以建立“東南亞橋頭堡”為名，用全省之力將昆明壘成一個不能可持續發展的恐龍城市的做法。
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