社會保障新論斷：八大看點解讀十六屆六中全會

----學習領會十六屆六中全會精神

 中國社科院拉美所所長  鄭秉文 研究員

2006年11月1日

    自1982年黨的十二大算起，中央全會至今總共召開了35次；其中討論經濟事務的有15次，政治事務3次，文化事務2次，黨的建設事務15次。專門討論社會事務的中央全會只有這一次。這次六中全會將和諧社會思想推向了一個全新的高度，并且，對社會保障的重視達到了空前的高度，對完善社會保障提出了許多新觀點和新論斷，概括起來有8條新解如下： 

    1．與歷次中央全會文獻相比，十六屆六中全會將社會保障的地位擺到了一個前所未有的重要位置。這主要表現在3個方面：一是在《決定》中“社會保障”這個概念出現了11次，是歷次全會“決定”中出現頻率最多的一次。二是在《決定》提出到2020年構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務中，社會保障不但列在其中，而且排在第三位。三是《決定》認為，雖然我國社會總體上是和諧的，但也存在六類影響社會和諧的矛盾和問題，其中社會保障是重要的一類，并排在了第二位。

    2．《決定》提出，社會保障與其他社會事業一樣，是我國社會主義事業的一個組成部分。十六大以來我們黨對社會和諧的認識不斷深化，構建和諧社會在我國社會主義事業建設總體布局中的地位已經明確。六中全會進一步指出，發展社會事業和加強社會事業建設中理所當然地應包括社會保障。社會事業概念寬泛，包羅萬象，但與文化事業和體育事業等相比，社會保障作為一項社會事業在我國還比較年輕。這里有兩個新意：一是社會保障與其他社會事業一樣，她首先是一個“事業”，是我國社會主義事業的一個重要組成部分；二是她與社會建設一樣，是經濟建設的重要一翼，后者是前者的物資基礎，如果只強調前者而忽視后者，那么前者將被束之高閣；前者是后者得以可持續發展的重要保證，而社會保障是前者一個不可或缺的重要領域。和諧社會這個命題既是國家的政治綱領，也是社會主義事業的政治目標，而社會保障就是社會事業的重要支撐。

    3．全會明確提出了2020年構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務之一是“基本建立”一個“覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。這是一個偉大的戰略部署，體現了全黨全國各族人民的共同愿望。眾所周知，從覆蓋面上講，在城鎮我國目前社保制度主要覆蓋的是國企職工，在農村則幾乎是空白，覆蓋率太小，可以忽略不計，而目前幾乎所有OECD國家都已覆蓋了絕大部分勞動者；從時間跨度上講，在二、三十年的時期里（從90年代中期到2020年），要走完發達國家半個世紀或近一個世紀走過的路，這是無疑是個挑戰；從經濟發展水平上講，發達國家社保制度覆蓋城鄉全體居民時其人均GDP幾近萬元美元水平（不變價格），而我們目前則剛剛跨過人均GDP1000美元的門檻，那么到2020年是個什么水平呢？胡錦濤總書記在2005年10月15日20國集團財長和央行行長會議開幕式上的講話中指出，“我們準備再用15年時間，把GDP提高到40000億美元左右”，這就意味著，2020年我們的人均GDP是3000美元左右。目標是偉大的，任務是艱巨的，正如《公報》指出的，“我們擁有了構建社會主義和諧社會的各種有利條件”，例如，僅就社保改革來說，到2005年底，養老、醫療、失業、工傷和生育保險的覆蓋人數分別達到1.7487億人、1.3783億人、1.0648億人、0.8478億人、0.5468億人；上述五項社會保險基金總收入已達6968億元，支出5401億元，累計積累6066億元；從近幾年的增長率來分析，社會保險覆蓋人數每年遞增6%左右，基金收入每年遞增20%左右。 

    4．《決定》將社會保障納入到“加強制度建設，保障社會公平正義”一攬子框架之中，這在以往中央全會文獻的表述中是鮮見的。在現代社會，幾乎沒有一個經濟體的社會公平正義不受到現代社會保障立法保護的；對任何一個社會成員，社會保障既是一個手段，也是一個目標，因為社會保障首先是一個社會權利的保護問題，這個權利應受到立法保護。完善社會保障體系既是完善法律制度的一個重要方面，又是夯實社會和諧的一個法治基礎，同時，還是保障社會公平正義的一個重要體現，換言之，在社會保障、法制建設和社會公平正義的三者關系之中，社會保障體系是一個制度建設的重要子系統，制度建設又是保障社會公平正義的根本保證，而社會公平正義是構建社會和諧的一個基本條件。《決定》對社會保障的這些深刻分析告訴我們，雖然目前《社會保障法案》早已提到議事日程并正在擬議之中，但應該加快立法進程；這樣的立法，既是對保障社會公平正義具有重大作用的一個制度建設，也是我國依法治國過程中不可或缺的一個法制建設，她向世人昭示，社會保障制度建設已經步入到法制化的軌道，社會公平正義的保證已經與法制建設緊密地聯系在一起。

    5．《決定》將社會保障視為完善公共財政制度、增強公共產品供給能力和逐步實現基本公共服務均等化的一個重要方面。社會基本保險與企業年金等補充保險不同，前者主要是個財政問題，而后者主要是個金融問題。將社會保障視為公共財政制度的一個部分，這就存在著財政收支結構的調整問題、財政資金的投向和力度問題、中央和地方的事權及其與之匹配的財權問題；就完善社會保障制度來說，加大財政轉移支付力度和促進轉移支付規范化就被推倒了前臺，這就需要在完善社保制度中鞭撻中央機構部門利益至高無上的無序現象，避免地方主義無限膨脹的博弈趨勢，將社保制度建設完全納入到公共財政的法制化軌道。 

    6．《決定》將社會保障視為完善收入分配制度和規范收入分配秩序的一個重要部分。《決定》明確提出通過包括健全最低工資制度和完善工資正常增長機制在內的逐步提高社會保障標準等諸多舉措，來提高低收入者收入水平。收入分配制度失序是幾年來被社會媒體所詬病，而建立一個科學和公平的收入分配制度是實現社會和諧的一個重要體現，這里，既涉及到一次分配，也涉及到二次分配；既涉及到廣義的包括工資制度在內的福利制度，也涉及到狹義的社會保障各保險項目之間的協調匹配問題，如最低工資水平和低保水平與基本養老金水平之間關系的協調問題等。我們還應當看到，社會保障制度作為二次分配的一個重要子制度，既在提高收入水平和完善收入分配制度方面具有不可替代的調節作用，又要注重健全最低工資制度和完善工資正常增長機制甚至堅決取締非法收入等完善一次分配制度的作用。收入分配制度的滯后和黨政官員的腐敗已使社會制度越來越難以消化由經濟快速發展帶來的消極后果。

    7．《決定》單列一節，題為“完善社會保障制度，保障群眾基本生活”，專門詳細論述完善社會保障改革的具體內容，這在歷屆中央全會的決定中是少見的。十六大之來，經濟政策的優先地位已逐漸讓位于社會政策，“親商”已逐漸被“親民”和“親農”所替代；六中全會更加明確地提出要通過完善社保制度來保障群眾的基本生活，提出諸如低保政策等要向弱勢群體傾斜，尤其是對農民工的社會保障工作提到前所未有的高度，并明確提出要“解決好被征地農民的就業和社會保障”等。

    8．《決定》用234字的篇幅單列一節“建設宏大的社會工作人才隊伍”，對社會工作的重要性和緊迫性進行了高度概括，這在歷次全會文件中還是第一次。社會工作作為一個專業在我國高校開始出現，還是十幾年以前的新生事物，2000年之前只有29所高校，現在已近180所，但仍然不能滿足社會的需求，社會工作的人才隊伍缺口還是很大，目前從事社會工作的人員全國大約只有40萬人。眾所周知，社會保障和社會福利都離不開社會工作，社會工作是社會保障制度運轉的潤滑劑和重要補充，社會工作人才隊伍是社會保障體現以人為本的有效載體，專業的社會工作是維護社會穩定、提供社會公益和提升社會福利水平與質量的服務保障。《決定》要求造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍，抓緊培養大批社會工作急需的各類專門人才，以便將之充實到公共服務和社會管理部門，完善社會工作崗位設置，提高專業化的社會服務水平。社會工作在社會和諧和社會保障建設中被提到如此這樣一個重要的高度，這既是我國社保改革從以往單一的“硬件”建設向“硬件”“軟件”建設并舉的一個重要標志，同時又是一個信號：在新形勢下，傳統的“政工”逐漸被現代的“社工”所傳承，并已成為構建和諧社會的一個重要制度安排。

  （該文曾以《社會保障：構建和諧社會的新要求》為題發表在2006年11月2日第1版《中國社會科學院院報》，發表時有很大的刪減）

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