中國發展經驗的理論與實用含義:

非正規經濟實踐[1]

黃宗智

[內容提要]對中國經濟改革的理解主要來自“新制度經濟學”，特別強調市場化的私有公司以及相關法律所起的作用；Andrew Walder和錢穎一等則指出，地方政府，尤其是其鄉村企業，扮演了關鍵的角色。但兩種分析都不能解釋20世紀90年代中期以來的經驗：發展的主要動力變為地方政府在“招商引資”的競爭下為外來企業所提供的大力支持。它們普遍用低于其成本的土地和配套基礎設施，另加各種顯性和隱性補貼以及稅收優惠，并允許繞過國家勞動和環保法律來招引外來投資。正是它們的這種非正規實踐以及伴之而興起的龐大的非正規經濟，而不僅是外來企業，才是中國驚人的GDP增長的主要動力，同時也是其日益加劇的社會與環境危機的來源。本文的分析來自歷史+理論的視角，所指向的是對中國改革經驗的新的理解和實用措施。

[關鍵詞] 新制度經濟學、非正規經濟、集權的分權主義、重慶經驗

Abstract: China’s economic reform has been understood mainly in terms of the “new institutional economics,” emphasizing the role of marketized private firms and related laws. Andrew Walder and Yingyi Qian, however, have pointed out instead the crucial role played by Chinese local governments, especially their township and village enterprises. Neither interpretation, however, can account for what has happened in China since the mid 1990s, when the main engine for development shifted to local governments’ competition for and active support of outside investment, Typically, local governments have provided land and related infrastructural support below cost plus special subsidies and tax privileges, and also circumvented formal rules and regulations on labor use and environmental protection. Those informal practices and the huge accompanying informal economy, not just the new enterprises drawn in, have been the main dynamic both for China’s striking GDP growth and its mounting social and environmental crises. The analysis presented here is historical cum theoretical and calls for a new understanding of China’s development experience and of its practical implications. 

Key words: new institutional economics, informal economy, centralized decentralism, Chongqing experience

以科斯(Ronald H. Coase)為代表的所謂“新制度經濟學”是對怎樣理解中國經濟改革影響最大的理論。它所強調的主要是市場環境下的私有公司組織和相關法律所起的作用，沒有真正考慮到中國地方政府所扮演的角色。Andrew Walder和錢穎一（Yingyi Qian）等人因此特別點出這個缺點，論證中國地方政府和它們所辦的鄉鎮企業的行為其實相似于市場經濟中的公司，乃是改革早期經濟發展的主要動力。

但以上兩種意見都不能夠解釋20世紀90年代中期以來的演變。中國經濟發展的火車頭從鄉鎮企業一變而為地方政府在“招商引資”的競爭下，對外來企業所提供的積極配合和大力支持。后者變成此后中國國內產值（GDP）快速增長的主要動力。在“招商引資”中，地方政府普遍為外來企業提供低于自家開發成本的廉價土地和配套基礎設施，以及各種顯性和隱性的補貼以及稅收優惠，并允許它們規避現有勞動和環保法律。如此的“非正規”實踐的廣泛運用為新建立的市場經濟以及舊計劃經濟所遺留的官僚體制起了協調作用，是中國發展經驗的關鍵。同時，也導致一個極其龐大的，處于國家法規和福利覆蓋范圍之外的“非正規經濟”。

過去的分析要么強調民營企業的作用，要么強調地方政府的作用，但忽視了更為關鍵的、處于兩者之間的關系。結果不僅忽視了兩者之間的協調機制，也忽視了中國發展經驗的社會維度。本文采用的是具有理論含義的歷史分析，既指向對中國發展經驗的新的理解，也指向對當前問題的不同的對策。

一、現有分析與歷史經歷

（一）新制度經濟學

以下三位經濟理論家對中國改革經濟和中國的主流經濟學影響至為重要：對計劃經濟的理解，主要是哈耶克（Friedrich A. [von] Hayek）和科爾奈（Yanos Kornai），而對市場經濟的理解則主要是科斯（Ronald H. Coase）和他所代表的“新制度經濟學”。他們的影響可以見于代表中國主流經濟學的吳敬璉先生的著作。

首先是哈耶克，他在這個問題上的主要論點是，從批評新古典經濟學切入，論證人并不像新古典經濟學所假設的那樣，并不是純理性的，所掌握的信息也不完全，但雖然如此，他們在不完美的市場中憑價格所做出的抉擇，仍然要遠遠優于計劃經濟。他認為，如此的認識才是“真正的個人主義”（true individualism），不同于新古典經濟學所假設的那種具有完美“理性”的個人主義。市場價格所包含的是不完美的但是“真正的知識”，遠遠優于科學主義的經濟學家們所追求的那種假知識。經濟學家們所常犯的錯誤是把理念等同于實際，并沉溺于數學模式。如此的意識延伸到其極端便成為計劃經濟的錯誤，它試圖以少數幾個人的計劃來替代市場和其價格信號。(Hayek 1980： 尤見第1、6章；亦見 Hayek 1974)

在他的個人主義和拒絕國家干預市場觀點上，哈耶克顯然是一位“古典自由主義者”。這也是他的自我稱呼。因此毫不奇怪，他在西方會成為新保守主義意識形態浪潮所最推崇的經濟學家之一，獲得美國里根總統（Ronald Reagan）、英國首相撒切爾夫人(Margaret Thatcher)、美國總統（老）布什(George H. Bush)等授予的各種榮譽。(“Friedrich Hayek”， www.wikipedia.com，根據 Ebenstein 2001：305 等各處) 在中國改革的政治經濟環境中，哈耶克，作為20世紀30年代計劃與市場經濟大論戰中的主角之一，自然具有極大的影響。

科爾奈則是詳細論析“社會主義”計劃經濟的主要理論家，提出了對其內在邏輯的完整分析模式。其中最關鍵的是兩個概念：“短缺經濟”和“軟預算約束”。社會主義體系是建立在國家極權之下的，其財產所有權屬于國家，也就是說“人人所有而又無人所有” (Kornai 1992：75)；其經濟協調機制來自官僚體制（bureaucratic coordination）而不是市場；其企業不遵循市場規律——它們即使虧本也不會倒閉，仍然會被官僚體系所支撐。正因為這些企業并不遵循市場供求機制，不遵循由無數銷售者和購買者在其“橫向連接”（horizontal linkages）中所組成的價格信號，而是取決于由官僚體系中的上級和下級間的“縱向連接”（vertical linkages），它們不會提供消費者所真正需要的物品，因此導致慣常性的“短缺”（以及不需要的多余）。如此的“短缺”科爾奈稱作“橫向短缺”（horizontal shortage）。此外，在社會主義體系最關鍵的官僚體制上下級間的連接中，下級慣常追求上級撥發的最大化以及自己生產指標的最小化，而其上級則反之，結果導致慣常性的“縱向短缺”。和哈耶克同樣，科爾奈認為唯有市場機制才能解決計劃經濟的這些弊端。(Kornai 1992：尤見第11、15章)

至于對市場經濟的論析，科斯的公司（the firm）理論影響最大。科斯認為，新古典經濟學特別強調理性經濟人的個人行為，忽視了公司組織的關鍵性。在市場經濟中，“交易成本”至為重要：信息、交涉、合同、執行、驗收以及解決糾紛等都需要一定的成本。公司組織之所以興起是為了減低用合同與轉包來組織個別生產者的交易成本。因此，一個公司的大小取決于其進一步擴大公司組織的邊際成本相對于通過合同來組織同樣活動的邊際成本。在前者大于后者的時候，公司組織便會停止擴張。在廣泛的交易成本的現實下，法規成為不可或缺的條件。科斯解說，要明白其中道理，我們只需想象一個不具備法規的證券或物品交易所，它們不可能順利進行交易，交易的成本因此將會高得不可思議。(Coase 1988，1991) 以上是所謂“新制度經濟學”的核心。[2]它的主要貢獻在于突出公司和法律在經濟發展中的關鍵作用。

對中國主流經濟學影響特大的新制度經濟學理論家們還包括舒爾茨（Theodore Schultz）和諾斯（Douglass North）。前者在他1979年的諾貝爾獎詞中特別突出“人力資本”對經濟發展的關鍵性(Schultz 1979)，[3]后者則特別強調法律制度，尤其是清晰的產權(North 1993; 1981)。以上討論的五位中有四位獲得諾貝爾經濟學獎(哈耶克 ，1974年；舒爾茨 ，1979年；科斯 ，1991年； 諾斯 ，1993年)，其中三位執教于新制度經濟學的大本營芝加哥大學。

以上總結的哈耶克－科斯－科爾奈的核心概念和洞見構成中國主流經濟學家吳敬璉關于中國經濟改革的代表性著作的分析框架。(Wu 2005)[4] 在討論各種理論傳統和論爭的第一章中，吳明確表示認同哈耶克的觀點，特別強調哈耶克（以及科爾奈）的概念：價格信息雖然不完美但它包含無數人在使用無數資源時的反饋，而計劃經濟則拒絕依賴價格信號，試圖憑借少數幾個人通過計劃來得出完美的信息來替代市場價格機制。(Wu 2005：第1章，尤見 13-14，18-20)

科爾奈是吳敬璉賴以分析計劃經濟弊端的主要理論家，尤其是他的“軟預算約束”和“短缺經濟”兩大概念。我們可以從吳書眾多部分看到這些概念的影響（例見Wu 2005：29-30，71，73，141；下面還要討論)。

吳敬璉雖然沒有直接引用科斯，但他書中對交易成本、私有產權的法律保護、公司組織、以及民主等都十分稱道。(Wu 2005：尤見第1、2章) 他爭論，計劃經濟附帶非常高的信息成本，也就是說非常高的交易成本，這是因為計劃經濟只可能導致對經濟實際的歪曲和錯誤認識。此外，和哈耶克與科爾奈一致，吳認為自由民主政治制度乃是經濟發展不可或缺的政治條件。[5]

一個略為不同的說法是林毅夫等的分析，其焦點是“發展戰略”，表述的是市場經濟絕對并完全優于計劃經濟的主流意見（雖然他并沒有引用哈耶克或上述其他的主要制度經濟學理論家）。對林來說，中國之向市場化和私有化的轉軌主要意味轉入更符合中國的要素稟賦的經濟政策，從重工業轉到輕工業，從資本密集轉到勞動密集生產，由此充分利用中國極其豐富的勞動資源，合適地借重中國的“比較優勢”。對林（以及其書的合著者蔡昉和李周）來說，這是中國經濟發展的決定性因素。(Lin，Cai and Li 2003)[6]

以上的這些來自哈耶克－舒爾茨－科斯－諾斯－科爾奈，以及在吳敬璉－林毅夫等著作中得到回響的思想，在很大程度上獲得高層決策者的認可并得到實施。我們在改革期間所看到的是穩定擴展的市場化和私有化、頻繁的立法、科斯型公司的迅速擴增、企業人才的蓬勃興起和被歌頌等。

（二）Andrew Walder－錢穎一的批評

在經驗層面上，以上的分析的主要問題是忽視了地方政府所扮演的角色，因此才會有另一種理論解釋的興起，即社會學家Andrew Walder的論析。它是在政治學家Jean Oi 的“地方國家公司主義”（local state corporatism）概念（Oi 1992，1999）以及Susan Shirk的地方分權乃是“中國經濟發展的政治邏輯”論點(Shirk 1993)的基礎上形成的。Walder 特別針對科爾奈的理論提出商榷。其后是經濟學家錢穎一的“中國式聯邦主義”（Chinese federalism）概念。Walder和錢的論析是對上述主流意見的最主要的經驗與理論性挑戰。

Walder直接挑戰科爾奈對“社會主義體系”的分析。他論證，在中國改革的行政體系中，伴隨管轄范圍之從中央下降到地方（在他的分析中，地方政府包括鄉村權力機構），企業的“軟預算約束”會變得越來越硬，信息越來越完全、福利負擔越來越輕、政府對來自企業的利潤和稅收關心越來越強。他強調，鄉村層級的企業的運作其實是遵循“硬預算約束”的。(Walder 1995)

Walder的分析被經濟學家錢穎一進一步用純經濟學詞匯和數學模式來說明。錢把地方政府表述為一個類似于公司的組織，和公司同樣為激勵和競爭機制所推動。和Walder同樣針對科爾奈的理論，錢爭論改革期間的地方政府的性質其實是“維護市場”的。這個論點的關鍵概念是，科爾奈的“軟預算約束”是被分權治理下地方政府對企業收入和稅收的關心所克服的。財政收入競爭使得地方政府不愿維持虧本的企業，因此導致對企業的硬預算約束。為了和他的西方（美國）同行溝通，錢擬造了“中國式聯邦主義”新詞，把中國的地方政府比擬美國聯邦主義下的州政府（下面還要討論）。 (Qian and Roland 1998； Qian and Weingast 1997； Montinola，Qian and Weingast 1995)

Walder－錢的論析可以視作對科爾奈理論的一個重要糾正。科爾奈的目的是要論證“社會主義體系”（以及“共產主義的政治經濟”）中的“常規現象”，并把它們置于和資本主義市場經濟完全對立的非此即彼二元框架之中。Walder－錢則以中國的地方分權，以及其與例如前蘇聯∕俄國高度中央集權的不同，來論證國家行為可以是維護市場而不是反市場的。未經明言的是，市場和政府、資本主義和社會主義未必是非此即彼二元對立的。我們甚至可以說，他們的論點諷刺性地點出，哈耶克－科斯－科爾奈的主流新制度經濟學雖然特別強調其所謂制度，其實具有很大的盲點，使他們忽視了中國地方政府和其企業的相互間的競爭在中國發展中所起的關鍵作用。

同時，Walder－錢的論點也顯示，這個辯論其實仍然是在主流制度經濟學所定的框架之內進行的。計劃經濟被全盤否定；市場機制不容置疑。Walder－錢所論證的其實最終只是，價格機制、競爭、牟利等市場原理也能適用于政府組織，而不是說市場原理并不足以解釋中國的發展經驗。

我們可以說，以上的兩種觀點分別點出了同一故事的兩個重要方面：科斯理論突出民營公司及其企業家們在日益擴展的經濟中的角色，以及國家法規在日益復雜的經濟中的作用；Walder－錢則突出地方政府所扮演的角色：在“維護市場的聯邦主義”下，充分發揮分權和稅收激勵的作用，對其企業實行硬預算約束，為自身的地方利益而競爭。

合并起來，這兩種意見對改革早期的實際似乎掌握得相當完全。兩者的弱點要在改革后期的經濟發展以及其經驗研究中方才呈現。

（三）改革后期的經驗

新的經驗實際呈現于20世紀90年代中期之后。發展的關鍵因素變成不簡單是地方政府，也不簡單是民營企業，而是兩者之間的關系。發展的前沿從由地方政府發起、經營或控制的企業轉到外來的投資（包括“外資”和“港、澳、臺”）以及快速擴增的（較大的）民營公司和（較小的）“私營企業”（2006年平均雇用13人）；地方政府的角色則從興辦和經營企業一變而為招引和支持外來的企業。伴隨投資規模的擴大，地方政府經濟活動的主要所在地也從基層的村、鄉上升到縣、省和市。

表1：按登記注冊類型分城鎮就業人員數（萬人）

資料來源：《中國統計年鑒2009》：表4-2。

* 即聯營單位（“兩個及兩個以上不同所有制性質的單位”）+ 股份合作單位（由企業職工共同出資入股單位）。(《中國統計年鑒2008》：29)

** 有限責任公司 （指“有兩個以上、五十個以下的股東共同出資”）+ 股份有限公司（“其全部注冊資本由等額股份構成并通過發行股票籌集資本”）（《中國統計年鑒2008》：29）。“有限責任公司”包含“國有獨資公司”，但后者只占“有限責任公司”所有從業人員的17%（《中國統計年鑒2009》：表13-1）。

***“指由自然人投資設立或自然人控股，以雇傭勞動為基礎的營利性經營組織”（《中國統計年鑒2008》：29）。

*+ 得自（來自人口普查的）總數減去上列各種登記類型單位所填報的就業人員數。

表2：按登記注冊類型分城鎮就業人員數（%）

資料來源：見表1。

表3：按登記注冊類型分鄉村就業人員數（萬人）

資料來源：《中國統計年鑒2009》：表4-2。

* 得自鄉村就業人員總數減去鄉鎮企業人員數、 私營企業人員數以及 個體人員數。

新的實際可以見于表1、表2和表3。在80年代和90年代上半期，最顯著的發展部門是鄉村企業，其絕大部分最初是由地方政權所創辦的。一個能夠說明經濟演變內容的指數是各種不同登記類型單位的就業人員數和比例：在城鎮，包括國有、集體、公司、外來投資單位、私營企業和個體戶；在“鄉村” （按照國家統計局所定指標，包含縣城關鎮級以下的鄉鎮），包括鄉鎮企業、私營企業和個體戶。正如表1、2、3所顯示，這個期間發展最快速的是鄉村的鄉鎮企業。到1995年，它們的“離土不離鄉”就業人員數已經達到1.28億人，相對該年城鎮總就業人員數的1.90億人。

雖然如此，遲至1995年，在城鎮就業人員中，國有企業仍然占到全就業人員數的59.1%（表1，表2）；民營企業所占比例則仍然較小，其中民營公司才1.7%、私營企業才2.5%，而外來投資企業也才2.7%。[7]

但其后則非常快速轉變。到2008年，規模較大的民營公司和規模較小的私營企業以及外來投資的企業的就業人員總數達到將近1億（0.978億），相當于城鎮就業人員總數的32.3%（見表2）。而90年代后期國有企業就業人員大規模下崗（共約5000萬人），其后則是進入新世紀后國有企業的大規模改制；到2008年國有和集體單位就業人員減少到7100萬人，只占城鎮就業人員總數的23.5%。（表2）

國家統計局雖然沒有提供根據不同登記類型區分的產值數據，但我們可以推測，外來投資、民營公司和私營企業所占產值比例應該高于它們所占的（將近）1/3的就業人員數。根據統計局的（不太理想和精確的）“規模以上”（即年營業務收入在5百萬元以上的）企業的“工業總產值”指標，2008年國有和集體單位所占比例已經縮小到11%，而民營企業（即公司+私營企業）和外來投資企業則已擴大到88%（見附錄及表4）。

與此相比，鄉鎮企業遠遠沒有像早期那樣蓬勃擴增。它們在就業人員總數中所占比例在1995到2000年間停滯不前，徘徊于鄉村就業人員的26%。[8]

民營企業所占數量和比例的快速擴增當然會被人們用來支撐主流制度經濟學和市場主義的正當性。中國確實變得日益資本主義化，私人資本在其戲劇性的發展中確實起了與日俱增的作用。但是，我們要問：中國的發展是否真的可以簡單地用科斯的資本主義公司理論來理解？確實可以用主流制度經濟學的憑借私有產權+法律保障來減低交易成本的理論框架來理解？

（四）現有分析的盲點

主流新制度經濟學再一次不能解釋地方政府所扮演的角色，正如Walder－錢對改革早期的發展經驗已經證實那樣；但是，Walder－錢的分析也不能解釋改革后期的經驗。Walder－錢的關注點是地方政府自己創辦、經營或控制的企業；他們的分析是在90年代前期形成的，明顯是基于改革早期主要由鄉村企業推動的發展經驗。他們的分析的缺陷是90年代中期以后，地方政府的活動重點已經不在直接建立、經營或控制企業，而在一種配合性的招引民營和外來資本。

在中國的制度環境中，地方政府和新的企業之間的關系可以說是真正關鍵的因素，在近15年中比民營企業在市場上的交易成本和地方政府企業都來得重要。它們之間的關系體現在“招商引資”一詞之中，它已經成為地方政府的頭等大事，也是地方官員考核的主要標準（王漢生、王一鴿2009）。（應該說明，地方政府間的分權競爭乃是在中國共產黨的高度集中的干部委任和紀律體系下運作的）(黃宗智2009a）。我們需要知道：招商引資的具體內容是什么？它是怎樣運作的？

科爾奈沒有認真對待這個問題。在他看來，社會主義和資本主義分別是自我連貫一致的體系，所遵循的邏輯是截然對立的：社會主義是一個共產黨“極權”的體系，而資本主義則是一個自由民主的體系，兩者互不相容。兩者的混合只可能導致矛盾和沖突：極權和公民社會權力只可能對立；官僚管理只可能和資本主義企業相互矛盾；軟預算約束只可能和硬預算約束對立；計劃生產只可能和價格機制相互矛盾等。在矛盾和沖突之下，其結果只可能是唯利是圖的價值觀和官員的貪污，就像在中國那樣。(Kornai 1992：尤見第15章；亦見第21章，509-511；亦見570-574) 科爾奈這個分析所不能回答的是：中國的經濟體系果真如此充滿矛盾和沖突，我們又該怎樣來解釋改革期間令全世界矚目的經濟發展？

資本主義和社會主義、市場經濟和計劃經濟的非此即彼二元對立對過去關于中國經濟改革的理解影響深遠。我們已經看到，哈耶克－科爾奈，以及他們之后的吳敬璉－林毅夫都把如此的對立看作給定前提。（科斯的公司理論則把高度發達的市場以及高度規范化的合同與法律當作給定事實）。使我們感到詫異的是，反駁他們的Walder－錢，興許是無意的，并沒有對如此的對立提出明確的質疑。他們的辯論最終并沒有指出這樣的對立所導致的錯誤認識，而只是爭論中國的地方政府行為其實與資本主義公司組織相似。在他們對地方政府和鄉村企業的分析中，所強調的因素是和主流經濟學一致的，即市場競爭、激勵以及硬預算約束。我們可以說，哈耶克－科爾奈－科斯所強調的是資本主義型公司對經濟發展的推動，而Walder－錢所強調的則是和資本主義公司相似的地方政府對經濟發展的推動。雙方同樣認為資本主義型的市場機制效應最佳；兩者都沒有考慮到中國改革后期中政府與企業、計劃與市場的新型關系。

今天回顧，我們可以看到辯論的框架和條件其實完全是由新制度經濟學以及與之志同道合的新保守主義（國內外左派慣稱“新自由主義”，亦可稱作“古典（放任）自由主義）所設置的。雙方都以計劃經濟的全盤錯誤和失敗作為給定前提，都以為唯有純粹的市場機制才能理性地配置資源。Walder－錢反駁的焦點不是如此的二元對立，而是要說明即便是政府也可以遵循資本主義和市場邏輯來運作。雙方都把“轉型”理解為從計劃到市場、社會主義到資本主義的完全轉變。雙方都沒有從兩者并存的角度來考慮“轉型”，因此也沒有考慮到兩者之間的關系的動態演變。

當然，改革中呈現了民營企業的廣泛擴增，但是，他們和地方政府之間的關系在實際運作中到底是怎么樣的？當然，改革中呈現的是地方政府之間的競爭，但那樣的競爭相對新興的企業來說到底是什么？地方政府在改革后期的“招商引資”競爭中到底為那些企業做了什么? 要精確掌握中國的發展經驗，我們必須回答這些問題。

二、非正規實踐與非正規經濟

從歷史視角來考慮，改革期間的中國經濟體系明顯是一個混合體，同時具有舊計劃經濟和新市場經濟的特征。科爾奈指出其間的“不協調性”（incoherence），毋庸說是對的，但我們需要進一步問：兩者又怎樣協調而產生中國改革中的戲劇性發展？

在我看來，關鍵在實際運作中的高度伸縮性，亦即國內慣稱的“變通”，主要體現于規避、繞過甚或違反國家法規的非正規經濟實踐。以下首先是對90年代中期以來地方政府和企業在實際運作中的關系的簡單總結，主要來自新近的經驗研究，其后討論這個發展經驗的理論、方法和實用含義。

（一）地方政府和企業在實際運作中的關系

計劃經濟的一個不容否認的弱點是其極其沉重的官僚管理體系對企業人才和創新的壓制；但同時，正因為政府的高度集權，它能夠在短期內動員大量的資源。這首先意味對一個企業來說，政府的支持乃是不可或缺的條件，只有獲得其支持才有可能從眾多部門和層級獲得必須的許可證和資源，才有可能順利運作。用制度經濟學的話語來表述，與官僚體制打交道的“交易成本”非常之高，除非同一官僚體制為了招引其投資而特地為之鋪路，規避甚或違反現有法規。這是我們所說的地方政府變通行為為舊體制和新經濟起到協調作用的第一層含義。

但這只是其一小部分。高度集中的權力之被用于發展（在改革早期創辦鄉村企業的時候已經展現）在改革后期一再展示，尤其可見于地方政府之為經濟建設而大量征用土地。它們之所以能夠征用土地的部分原因是中國的不清晰的產權制度：其使用權屬于農民、所有權屬于集體、但國家保留為建設而征用土地的特權。[9]中央政府雖然多次聲稱要嚴格控制土地征用，防止濫用，但實際是，至少已有四五千萬農民的土地被征用。[10](天則經濟研究所2007：7；陶然、汪暉2010)

地方政府征地所付給農民的賠償一般都比較低，相對開發后的市價更顯得如此（下面還要討論）。這是地方政府之所以能夠招引投資的一個關鍵因素，也是地方政府收入的一個重要來源，一定程度上甚至是其成功的“秘訣”（下面還要討論）。

當然，光靠土地不行，其開發需要能源、道路、運輸等配套基礎設施。那些也是地方政府為招商引資而提供的一攬子條件中的重要部分。正因為如此，基礎設施早已成為地方政府特別關心的頭等大事之一，是他們招引投資工作不可或缺的部分。

使人驚訝的是，地方政府居然能夠并愿意以低到自家成本的一半價格來為外來企業提供土地和配套基礎設施。一項關于土地比較緊缺的浙江省的研究指出，該省足足有1/4的土地是以不到成本的一半價格出讓給外來商人的。平均是86%：征地和配套基礎設施成本10萬元∕畝的土地的平均出讓價格是8.6萬元。在土地更加短缺的蘇南地區，例如蘇州，成本（征地+配套設施）20萬元∕畝的工業用地，平均出讓價是15萬元，與其競爭的鄰近地區則有出讓價低達5～10萬元∕畝的。陶然和汪暉在這個題目上發表過多篇研究，他們認為，以每畝虧本10萬元的價格出讓土地來招引投資是常見的現象。（陶然、汪暉2010；陶然、陸曦、蘇富兵、汪暉2009）

地方政府也常為引入的重點企業提供現金補貼。一個例子是農產品重點企業，在農業部新近發表的關于農業“產業化”（亦稱“縱向一體化”）的首篇長篇報告中有比較詳細的材料：2000到2005年間，中央政府投入共119億元來扶持國家級的“龍頭企業”。地方政府亦步亦趨，比較發達的山東、江蘇、浙江、上海等省市，每年投入5000萬元來支持龍頭企業（有的直接扶持企業資金周轉，有的是貼息貸款）。此外，以山東省為例，該省內的市、縣政府更在此上每年投入共1億元。另外還提供稅費減免優惠，每省市年1000萬元或更多。這樣對農產品重點企業的扶持已經是地方政府競相招商引資的重要組成部分，并且是在中央政府領導下進行的。（與此形成鮮明對照的是，相應農戶需要而自發興起的農業合作社則等于被排擠，既基本得不到政府的補貼也不能向政府控制的銀行貸款）。(《中國農業產業化發展報告》2008：219，194，179，199，188，236；黃宗智2010b)

地方政府愿意不惜成本來招商引資是為了其后的回報。首先是企業增值稅和所得稅的財政收入（雖然中央政府要拿走前者的75%和后者的50%）。更重要的是之后的一連串財政收入：從連帶興起的服務業和小企業可以征得營業稅和所得稅，而那些是100%歸屬地方政府的。（陶然、汪暉2010）

更重要的是之后必定會發展的房地產以及其在市場上的升值。這里地方政府可以從開發商掙到十分可觀的利潤，遠遠超過其征地所付出的成本。2007年的一項經驗研究說明，長江三角洲地區的地方政府征地平均付出的代價是2.5～3.0萬元∕畝，而他們從開發商獲得的出讓價則平均是14 ～35萬元∕畝（而土地最終的市價是75～150萬元∕畝，也就是說原來征地成本的30到50倍）。(天則經濟研究所2007：8)  正因為如此，較發達地區的地方政府的預算外收入有足足60～70%來自土地開發的收入。(天則經濟研究所2007：10； 亦見黃小虎2007：46) 事實是，征用土地乃是地方政府經濟建設經費的最主要來源。

從企業的視角來考慮，它們獲得的不僅是補貼和支持，也是其后（當然，要與地方政府維持良好的關系）的保護，可以借以免去眾多的可能收費、攤派和行政約束。這是因為改革的特殊國家體系：它說的是一回事，做的是另一回事。勞動法規可以在與當地政府的“共謀”下在不同程度上繞開甚或違反。環保法規同樣。稅收制度也基本相似：企業不僅可以享受減免或返還稅費，也可以避免將來所可能合法征收的稅目。(張建君、張志學2005；亦見 陶然、汪暉2010、2009)

即便地方政府對企業施加壓力要讓它們遵循國家法規（大型的內外資企業更可能受到這樣的壓力），企業仍然可以廉價利用處于法律保障之外的非正規工人。它們也可以利用非正規的小企業和大量的個體戶（亦即“新”和“舊”的“小資產階級”——詳見拙文黃宗智2008a）。這種在廉價的“非正規經濟”（下面還要討論）中的轉包的成本要遠低于企業公司擴大自己正式組織，對跨國公司來說尤其如此（下面還要討論）。

可以見得，這一切使外來的企業處于十分有利的地位，因為它們得助于地方政府間的激烈競爭（想象一個有眾多不同地方政府競相招商引資的交易會），因為它們可以獲得廉價的土地、能源等設施配套、稅收優惠、直接和隱性的補貼以及龐大的廉價非正規經濟的支撐。

以上是中國之所以能夠招引比任何其它發展中國家要多的外來投資的重要秘訣。也是為什么外來投資企業2008年已經占到“工業總產值”統計指標的30%，和國內“公司”基本相等（相當于占11%的“國有”+集體單位的將近三倍）的原因（見附錄，表4）。這也是為什么中國的商品交易對GDP的比例（即出口+進口產品作為GDP的百分比）已經高達64%（2005年數字），遠遠高于美國、日本、印度的約20%（以及巴西的25%）(Naughton 2007: 377)。這也是為什么中國1996到2002年的外國直接投資（FDI）年平均占到GDP的4%，遠高于日本、韓國和臺灣地區。（Naughton 2007: 404-405）正如許多經濟學家指出，中國的經濟發展在相當程度上乃是“出口帶動”的。

地方政府的非正規經濟實踐，它們之把正式法規非正式地運作，乃是這個體系的核心。體系的整體可以說既包含計劃經濟的特征（專橫的官僚制度、快速組織資源的能力以及對經濟發展的慣常干涉），也包含新市場經濟的特征（資本主義型公司、價格機制、供求規律、競爭）。在改革后期，協調兩者的是地方政府權力和資源的非正規運用，可以說是一種“有計劃的非正規性”，而且是在中央政府的默許下運作的。

（二）體制性成本與收益

地方政府和企業間的關系是如此重要，難怪會有眾多相關研究，包括對前政府官員之加入民營企業的研究（例如 吳文鋒、吳沖鋒、劉曉薇 2008），甚至統計企業董事會上的全國政治協商會議和人民代表大會成員，然后試圖研究這種“政治資本”與企業績效的關聯（例如 胡旭陽2006；胡旭陽、史晉川2008）。此外更有詳細分析企業需要什么樣的策略和行動來建立和維持其所需要的政府關系的研究（例如張建君、張志學2005)。諸如此類的研究對我們在上面總結的經驗實際的了解有一定的幫助。

有的研究者把上述現象等同于美國各州招引外資的競爭，試圖仿效美國的公共部門經濟學（public sector economics）研究。他們引用最多的例子是1994年Alabama州為了招引奔馳汽車公司在該州建廠，以及1989年Kentucky州為了招引豐田汽車公司在該地建廠而提供的高額補貼。[11]但這兩個例子對美國來說其實是反常而不是一般的現象，局限于其正在衰弱的一個經濟部門。正如Paul Krugman等指出(Graham and Krugman 1995; Glickman and Woodward 1989)，美國對外資所采取的態度主要是“中立”的，對外來和國內的資本基本一視同仁；投資的落點其實更多取決于“集聚效應”(“aggregation effect”： 某一部門工業的公司都聚集在那個地方，因此我們也要在那里），而不是特殊補貼。在美國公共部門中慣行的是“游說”用來影響立法（lobbying），而不是像對奔馳和豐田案例那樣的補貼。(Grossman and Helpman 1994; Biglaiser and Mezzetti 1997)

在中國，美國公司的那種游說經濟行為比較少見；它的實際更在于中國特殊的國家體制以及其混合（計劃與市場）的經濟制度。在中國所慣見的在美國是反常現象；我們不應把兩個體制等同起來。

中國的體制的特殊性在于它的高度非正規化的運作。如此的非正規性存在于任何體系，但很少有像中國那么高的程度。正規制度在改革后期的中國經濟整體所占的比例是比較低的，常常只是一種姿態（或者代表某種理想），但其眼前的實際運作主要是非正式而不是正式的。

在這樣的體系內， 來自與其政治經濟制度打交道的（也許可以稱作）“體制性收益”其實要高于其“體制性成本”（即為了與體制打交道和與之維持良好關系而花費的成本）。結果是一個對投資者非常有利的制度環境。與地方政府的關系不僅可以大幅度降低企業的“交易成本”，也可以為它帶來高額的顯性與隱性補貼。這是科爾奈所強調的體系性矛盾和貪污的反面。它可以解釋錢穎一等在他們2006年的開創性的（但相當嚴謹的）對在中國投資的回報率研究的發現：“中國投資回報率總額在1979到1992年間從25%降低到1993到1998年及其后的約20%。如此的回報率（用同樣方法來計算）要高于大多數的發達國家，也高于包含眾多處于不同發展階段國家的樣本。” （Bai, Hsieh and Qian 2006：62）[12] 這樣的結論當然和中國吸引了比其它發展中國家要多的外來投資的事實是一致的。聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）2005年的一項對專家和跨國公司的問卷調查發現，作為投資目的地，中國在世界上排名第一，遠高于其它國家。(高柏 2006：表7)

這一切意味的是，在中國的改革經濟體系中，（我們所稱作）“體制性成本∕收益”是個關鍵因素，比科斯理論所強調的市場正規合同交易成本更加重要，也比科爾奈和Walder－錢所強調的地方政府企業到底處于軟預算約束還是硬預算約束下的問題重要，起碼在最近15年間如此。它們對一個企業之能否創建、良好運作以及有多高利潤起到幾乎決定性的作用。

（三）非正規經濟

改革后期的經濟體系的一個極其重要的組成部分是發展經濟學之所謂“非正規經濟”，筆者已在另文中詳細討論（黃宗智2009b）。中國從計劃經濟傳統所繼承的雖然是個高度官僚化和正規化的經濟，但在改革期間的非正規經濟實踐下，已經極其快速地形成了一個極其龐大的非正規經濟。首先是城鎮（指縣城關鎮及以上的城鎮）部門的未經登記的人員（主要是“離土又離鄉”農民工，區別于此前“離土不離鄉”的鄉村企業就業人員），2005年已經達到1億人之數，即城鎮就業人員總數中的36%（見表2）。本文之所以把他們稱作“非正規”是因為他們接受的是低于正規“職工”的工資以及不附帶正規職工所享受的法律和福利保障（這也是聯合國國際勞工組織——International Labor Office， ILO——所采用的定義）。根據2006年由國務院研究室牽頭的比較權威性的調查報告，農民工平均每天工作11小時，每周6到7天，即比一般正規職工要高出約半倍的時間，而其獲得的報酬則只是正規職工的60%，而且是沒有考慮到福利差別的比例。（《中國農民工問題研究總報告》2006；黃宗智2009b：53）

我們如果加上小規模私營企業的員工和個體戶（大多是農民工或下崗工人），他們一般也沒有法律和福利保障，非正規經濟人員總數要達到城鎮總就業人員數的60%（見表2）。[13]

這個非正規經濟以及其近幾十年的快速擴增乃是發展中國家的一個普遍現象，但在發達國家以及前計劃經濟國家則占較低比例。在一定程度上，它是全球化所導致的，是全球資本跨越國界而探尋比自家便宜的勞動力所導致的。非正規經濟的擴增是為了給外來資本提供廉價勞動力，也是為了給新來的經濟提供各種廉價服務。它是20世紀60年代以來興起的現象。中國是較晚進入全球化體系的國家，較晚呈現這個在其他發展中國家已經具有半個世紀歷史的現象。

事實是，中國改革的歷史相當程度上是此前的正規經濟的非正規化的歷史。如表1和表2所顯示，2008年正規職工所占比例已經從計劃經濟時期城鎮就業人員總數的將近100%下降到40%。

非正規經濟在全世界的爆發性擴增是如此的顯著，聯合國的國際勞工組織早已把它作為其工作的聚焦點，特別突出其人員所忍受的，在法律保障范圍之外的以及常是不人道的工作條件，呼吁要為這個龐大的人群——包括在正規經濟中工作的非正式工人以及為正規經濟提供各種各樣廉價服務的人員，他們幾乎全是在正規法律和社會保障范圍之外的，甚或是受到法律制裁的貧窮工作人員——爭取到“有尊嚴的”（“decent”）待遇（ILO 2002）。為此，ILO在1969年便已獲得諾貝爾和平獎。（黃宗智2009b）

中國的非正規經濟的特點，除了其市場化之較晚出現之外，首先是其龐大和幾乎無限的規模，主要是因為其極其大量的剩余勞動力（1～1.5億的農業就業人員）。這種情況只可見于個別其它的發展中國家——例如印度。

更加特殊的是中國之通過一個地方政府激烈競爭的體制，積極地把其非正規經濟當作“比較優勢”來爭取外來投資。和眾多其他發展中國家一樣，中國為全球資本提供了廉價勞動力以及為新興的經濟部門提供各種非正規和半正規的服務。但和其它發展中國家不同，中國是一個在高度集中的中央政權的領導下，地方分權而為追求外來投資而相互競爭的政治體系（更詳細的討論見黃宗智2009a）。在那樣的（我們也許可以稱作）“（中央）集權的（地方）分權主義”[14]體制下，中國把其非正規經濟變成一個強有力的招引外資的工具。這種非正規性我們也許可以稱作“有計劃的非正規性”。我們已經看到，其結果是遠高于其它發展中國家的外來投資，以及全世界最快速擴展和最龐大的非正規經濟。

這個實際在一定程度上是隱蔽的，因為官方沒有正式統計這個部門。[15]它的就業人員數只能從來自人口普查所計算的真實的就業人員總數減除各種登記類型單位所上報的人員數而得出。 我們已經看到，實際是，非正規經濟人員在2008年占據城鎮3.02億總就業人員中的1.82億，也就是60%（見表1）。

我們如果加上“鄉村”（包含縣城關鎮以下的城鎮）的非農就業人員，即鄉鎮企業的1.5億人、[16]鄉村私營企業的0.3億人以及0.2億的個體戶，就要再加上2億人員（表3）。最后，如果再加上務農人員，因為他們大多也是缺少法律保護和社會保障的人，非正規經濟人員的總數將高達6.5億人，亦即2008年全國民經濟（城鎮+鄉村）的7.72億就業人員的84%。（表1，2，3；黃宗智：2010a：第8章；黃宗智2009b）

整個非正規經濟都沒有被主流經濟學家們所正視。即便是討論到，例如在蔡昉引用劉易斯（Arthur Lewis）的“二元經濟”論（即一個具有勞動力“無限供應”的傳統部門以及一個現代的城市部門）（Lewis 1954，1955）的論文那樣，它被認作一個很快就要消失的部門。給出的理由是劉易斯論證的“轉折點”已經來到中國：中國的二元經濟體系很快即將被整合為單一的現代化的、全國勞動市場. (蔡昉 2007；黃宗智2009b)

事實上，非正規經濟非但沒有減縮到即將消失的地步，它其實一直在爆發性地擴增，正如上面已經指出，今天占據到中國絕大多數的就業人員。我們如果考慮到正規經濟的職工（即主要是表1和表2從國有到外資的六個登記類型），在1978年到2006年將近30年間，只增加了0.2億人（從0.95億到1.15億），再把這個數目和非正規經濟的6.5億人員數目（其中估計有1.0～1.5億的務農人員是過剩勞動力）相比，就能看到，宣布劉易斯轉折點的到來是多么地遠離實際。事實是，非正規經濟之整合于正規經濟只可能是未來的一個艱巨和漫長的過程。

主流制度經濟學，正因為它把法律和產權認作經濟發展的關鍵條件，自然把注意力集中于正規經濟部門，因此忽視了非正規經濟在發展中所起的作用。另一方面，Walder－錢的分析雖然突出地方政府所創辦、經營或控制的企業，同樣忽視了在改革后期快速膨脹的經濟體中的既非民營公司也非政府企業，而是在其間起關鍵作用的地方政府非正規行為，以及因此而導致的非正規經濟。

對非正規經濟的忽視也意味對發展的社會維度的忽視，不僅是當前的，也是歷史上的。說“歷史上的”，是因為不會與之對比也就因此看不到，計劃經濟之為大多數人所提供的有效醫療、教育和福利保障（正如諾貝爾獎得主Amartya Sen多年前指出，改革前的中國在“社會發展”的關鍵指標上，即人們的壽命預期、教育水平以及嬰兒死亡率上，其成就遠遠超越當時人均GDP和中國基本相同的印度）。（Drèze and Sen 1995： 第4章； 黃宗智2010a：第1章） 至于對當前的情況，同樣會忽視中國的經濟發展“奇跡”所附帶的社會問題，看不到非正規經濟既是中國經濟發展的根源，也是其社會和環境危機的根源。

（四）中國發展經驗的理論與方法含義

這一切并不否定過去的分析的正確部分。新制度經濟學強調私有化和市場化能夠激發企業家們和民營公司的積極性，這點在中國經驗中是得到證實的。同時，反對其原教旨市場主義（以及“古典自由主義”和新保守主義）內涵的論者，正確指出了地方政府及其鄉鎮企業所起的重要作用。

正如哈耶克多年前已經從內部人的視角指出，許多經濟學家過分依賴理論前提，傾向把實際等同于理論構想（Hayek 1980[1948])：尤見第2章）。主流經濟學的論析多從計劃與市場經濟在理論上的非此即彼二元對立以及計劃經濟的全盤錯誤出發。一方面，它們對計劃經濟的批評，例如其沉重的官僚體制、過分的意識形態化以及對創業和競爭的壓制，顯然是正確的，但同時，它們忽略了改革前的計劃經濟的正面成績，例如其快速發展的重工業、覆蓋大多數人民的公共服務和福利、以及強大的組織能力。我們也許可以客觀公正地說，哈耶克－科爾奈－科斯的制度經濟理論其實主要是一種理論性的理想類型，而不是歷史性－經驗性的分析。

筆者認為，真實的歷史更多寓于本文提倡的從實踐到理論再回到實踐的研究進路。也就是說，要依賴歷史視野并扎根于經驗證據，但又要具有理論關懷與含義。正是如此從實際出發的研究進路，方才可能挖掘出被理論和意識形態所遮蔽的維度。這里強調的是地方政府的非正規實踐以及由此產生的非正規經濟。

應該可以清楚看到，中國之所以能夠成功地吸引外來投資不僅是因為它具有豐富的勞動力資源，也因為它得自計劃經濟所建立的教育和醫療方面的基礎、快速的重工業發展和基礎建設、以及組織能力（這點特別容易因過去極端的群眾運動而忽視）。但中國發展經驗最突出的特點不是以上這些，而是其當前的集權的分權主義政治經濟體系，其中地方政府為召引外來投資而激烈競爭，所依賴的是非正規的補貼和支撐，以及龐大的非正規經濟。正是這樣的組合才能同時解釋中國的經濟發展和社會與環境問題。

具有諷刺意味的是，哈耶克－科斯－科爾奈以及諾斯、舒爾茨等的主流制度經濟學，雖然名義上特別強調被（新古典經濟學所）忽視的制度和經濟史維度，居然完全忽視了中國發展經驗中這個巨大的制度－歷史實際。

總的來說，我們可以從四個層面來理解中國的發展經驗。首先，和其它結合前工業與工業、傳統與現代的發展中國家一樣，非正規經濟實踐占據不容忽視的位置，正如國際勞工組織所強調的那樣；第二，和其它后社會主義轉型的國家一樣，非正規經濟起到協調舊計劃經濟和新市場經濟的作用；第三，其龐大和看似無限的規模再次突出中國巨大的人口這個基本國情，也是一個唯有印度等幾個個別國家才能與之相比的國情；最后，它所突出的真正是中國改革的獨特性是，其特殊政治經濟體制之與其非正規經濟的結合。

在一定程度上，那樣的結合也可見于改革前期：我們可以把地方政府在建立鄉村企業過程中的眾多非正規行為也納入其中，  并把鄉村企業的“離土不離鄉”員工納入非正規經濟來考慮。但城鎮部門的真正大規模的變遷則有待于改革后期：在各種補貼和繞過國家正式法規的招引下而涌入的外來投資，以及為新興的城鎮企業打工和服務、沒有國家法律和福利保障的離土又離鄉的農民工之爆發性擴增。正是后期的那些主要是城鎮的現象，才真正符合國際勞工組織所使用的“非正規經濟”一詞的原義。

正是改革后期的地方政府競爭和非正規經濟行為，把不清晰的產權和不成熟的市場改作比較優勢、把政府對重點企業的非正規支持變成提高它們的收益而借此招引外來投資的手段、把非正規經濟變作招引外資競爭中的比較優勢等。同時，也把城鄉原有的差別擴大到城鎮社會內部的顯著不平等。結果是近年來的驚人的GDP增長以及十分迫切的社會不公問題。正是計劃經濟和市場經濟、社會主義和資本主義的結合，而不是以往分析中的兩者非此即彼二元對立，才能解釋中國發展經驗的成敗功過。

三、中國發展往哪里去？

最后，我們要問：以上的討論具有什么樣的實用含義？

用于當前的實際，以上的討論意味地方政府正因為它們過去起了如此重要的作用，對未來也十分關鍵。中國眼前的大問題是：怎樣應對非正規經濟在推動快速GDP發展的同時所附帶的嚴重社會與環境問題？地方政府過去的非正規行為是導致非正規經濟問題的重要原因；也許解鈴還須系鈴人。

這不是一個社會公正還是經濟發展的非此即彼問題；事實是，近三十年來的發展是不可持續的。這首先可見于與日俱增、每年數以萬計的針對不公平和環境污染的民眾抗爭。對此，地方政府一般采取的首先是“捂蓋子”的對策，要到抗議者通過組織、媒體曝光等形成了一定的聲勢之后，迫不得已才會作出妥協，把矛盾“擺平”。[17]地方政府之所以這樣做的原因和以上的分析有一定的關聯：在地方政府為招商引資做出大規模投資的現實下，它們和招引的企業利益只可能是一致的，“官商”也只可能是“勾結”的，何況對地方官員來說，在現行的國家的干部考核制度下，最關鍵的指標正是其招商引資的“政績”。面對日益加劇的社會不公和環境危機，如此的對策，在抗爭者與國家公安勢力十分懸殊的情況下，固然能夠維持基本穩定的治安，但它不可能是長遠之計。

過去的發展之不可持續也可見于經濟體系之“失衡”。在成為“世界的工廠”大趨勢下，中國相當比例的“國內生產總值”是為外來資本和出口而生產的；根據2004年的統計，出口加工生產占據總貿易的53%（高柏2006：119）。在低工資和依賴非正規經濟的現實下，這意味大部分盈利歸屬外來的投資者而不是中國的工人或中國的經濟。[18]正如高柏指出，在這方面中國和日本此前的發展經驗很不一樣，后者從未如此程度依賴外資和國際貿易，其進出口對GDP的比例從未超過30%(高柏 2006)。上面已經指出，2005年日本的進出口∕GDP比例才20%，和美國相似，而中國的則是64%。

結論是明顯的，也是2008年的全球經濟危機對中國經濟的沖擊所更加鮮明地凸顯的：要推進為大多數人民的利益和可持續的經濟發展，中國必須擴大國內的需求和消費。這已成為一個跨越左右分歧的共識。

這一切所指向的是另一種發展道路：即用社會發展來推動可持續的經濟發展。顯然，低收入人群生活水平的提高會比富裕人群收入提高更直接、快速影響消費，這是因為低收入群體的消費所占比例較高。因此，無論從社會公正還是經濟發展的角度來考慮，目前的情況迫切呼喚著要提高占據中國人民大多數的下層和中下層社會群體的收入。

中國政府從世紀之交以來在這方面已經做了不少工作（例如，取消農業稅和提供九年免費義務教育（雖然并不包括農民工）），但顯然還需要做很多。這里，重慶市新近的實驗既展示還需要做什么，也展示可能做什么。重慶實驗的核心概念是利用國有資產的市場增值來幫助提高貧窮人民的生活水平（崔之元 2010）。已經開始實施的計劃有：為農民工提供廉價公租房；給予農民工城鎮居民身份和社會保障；允許農民用宅基地和承包地（以及林地）權作為貸款抵押；系統扶持小規模企業，用來擴大低收入和中等收入群體的就業機會與收入。(《重慶日報》，2010年7月30日)

大規模的廉價公租房建筑已經開始，預期在三年之中每年造1000萬平方米的居住面積，總共可以解決250萬農民工（亦即市內300多萬農民工的大多數）的住房問題（《重慶日報》，2010年7月30日）。計劃中的月租是大約10元∕平方米。這樣，為一個青年人或夫婦提供的31平方米的住房房租預計約300元∕月，較成熟的家庭則可以租用80平方米的住房，平均60平米（《黃奇帆：重慶公租房為百萬人而建 不是擺噱頭》， 2010 年7月3日）。為了避免形成公租房的貧民窟，新建的公租房將分散于20個不同的商品房大組團，只占每一組團居民的較低比例。（《重慶日報》，2010年7月30日）

戶籍制度改革也已于2010年8月1日正式開始實施。重慶市總人口3200萬，其中1000萬是城鎮居民；計劃是在十年中讓1000萬農民改作城鎮居民。第一撥是已在市區工作的三百多萬農民工，預計在2010和2011年完成他們的戶籍改革，其后每年解決70～80萬農民工入城落戶的問題。這樣，將把非正規經濟的農民工納入城鎮居民的正規醫療、教育和社會保障體系中。（《人民日報》，2010年7月30日；亦見 Dreyfuss 2009 和 Larson 2010的國外報道；《專訪重慶市市長黃奇帆》，2010年8月21日）這個計劃包含給予農民三年過渡期，其間可以保留他們的土地權益，直到他們把這些權益在政府設立的鄉村土地交易所轉讓出售為止。這樣，他們可以帶著一定的現金進入城市落戶（而政府則把土地納入其為建設儲備的用地）。（《重慶日報》，2010年7月30日）

我們當然要問：必需的資金將從哪里來？重慶政府的實驗可以視作中國改革后期發展經驗邏輯的進一步延伸。我們已經看到，地方政府在招商引資方面起了關鍵作用，主要是借助于可以預期的市場增值（以及憑此貸款）。這樣，用虧本的價格來招引外來企業，但在后期可以獲得足夠的稅收和土地增值報酬。如今重慶政府將進一步憑借同樣的邏輯來直接參入住房建造，但其目的是把可以預期的增值收益從開發商轉移到政府的公租房公共服務投入。

更具體地說，公租房的工程預計將需要500億元的投資，重慶政府將投入其中的200億，主要是已經儲備的土地的市場價值，另外的300億元以公租房為抵押向銀行、保險公司、國家社保基金等融資，貸款利息用公租房所得租金來支付（《黃奇帆：重慶公租房為百萬人而建 不是擺噱頭》，2010年7月3日）。

一方面，重慶的實驗令人興奮地說明借助社會公正來推動經濟發展的可能，但是，另一方面，也再次指出中國非正規經濟是一個多么沉重的負擔。在具備良好的領導之外，重慶政府也得助于比較偶然的意外之財：2000到2008年間，市政府廉價購入的國有資產每年增值19%，遠遠超過全國平均的3%。因此，重慶市政府的財政特別豐厚。雖然如此，它仍然要到2020年才可能把一半的農民納入城鎮戶籍；到時農村人民將仍占全市人口的40%，仍然處于城鎮福利覆蓋面之外。由此我們可以再次看到，宣布中國今天已經進入劉易斯拐點是多么的不符實際。

至于農村，重慶的領導們點出了兩個重要的問題：一是農民現在無法為經營需要而向銀行貸款，二是怎樣把“小農戶”和“大市場”連接起來讓農民可以更多地從市場機遇獲益。他們已經采取允許農民用其地權作為銀行貸款抵押的重要方案；但是，在如何促進農民的“縱向一體化”（從生產到加工到銷售），讓農民獲益于市場化的高值農產品的問題上，他們似乎仍然和多年來全國其它地區同樣，主要指望所謂“龍頭企業”的帶動。（《重慶日報》，2010年7月30日）

這點使人稍感詫異。重慶政府在城鎮發展上既然采用了憑借社會發展來推動經濟發展的戰略，為什么沒有在農村發展問題上采用同樣的做法？市領導迄今似乎并沒有認真考慮到依賴資本主義的龍頭企業公司之外的其他可能。也許，重慶的領導們和其它地區同樣，認為農業發展只可能由具備規模效益的資本主義型大農場來推動。

筆者在《中國的隱性農業革命》新作中詳細說明，中國農業正面臨著三大歷史性變遷的交匯：首先，伴隨收入的提高，中國人的食品消費結構正向食用越來越多的高值農產品轉型，包括魚肉、蛋奶、水果和高檔蔬菜；第二是城鎮化，包括大規模的農民工進城就業；第三是生育率的降低，如今終于體現于每年新增勞動力人數的遞減。匯合起來的結果是一種既是更加資本密集也是更加勞動密集的高值新農業，但仍然是以小規模家庭農場為主的農業——例如，一兩畝地的塑膠拱棚蔬菜生產，或四五畝地的 “秸稈養殖”（結合玉米種植和二、三十頭豬養殖，用生物劑使秸稈發酵為高質飼料）。

這種新農業的小農場和過去勞動力過剩的農場不同，是接近充分“就業”的適度規模的生產單位，因此具有更高的勞動生產率和收益。它們依賴的不是“規模經濟效益”，而是“不同生產的不同最佳規模”（differential optimums）（比如，糧食和蔬菜生產的不同，以及小規模農業生產，較大規模的加工和銷售的不同）以及“范圍經濟效益”（結合兩種以上的互補生產活動）。它們也特別適合于新時代的有機農業生產。

正是這樣的新型小農場促使中國農業總產值在改革期間平均每年增長5%以上（在三十年中上升了約五倍），遠遠高于歷史上一般的農業革命，諸如18世紀英國的農業革命（一個世紀中上升了一倍），和20世紀60與70年代的所謂“綠色革命”（每年增長約2%，36年才翻一番）。如此的農業發展為蓬勃的城鄉貿易奠定了基礎，而后者正是亞當·斯密所認作推動經濟發展的分工和競爭的一個關鍵條件。（Smith 1976[1776]：401-6； 黃宗智2010a：第1、4、6章）

生產高值農產品的新時代小家庭農場之興起導致對合作公司（所有制是合作的，但經營模式是公司型的）的需求，目的是用來連接農戶和市場。我們現在有一份相當可靠的比較全國縱向一體化兩大途徑的材料：一是資本主義型的龍頭企業，近年來享受了地方政府的積極扶持和補貼；一是合作組織，一直受到現有體制的排擠，既缺乏政府的大力扶持也不能向銀行貸款。雖然如此，近年來合作組織仍然自發擴增到占據所有帶動縱向一體化單位銷售額的8%（2005年數據，相對于龍頭企業的58% 和國家專業批發市場的34%）。它們之所以能夠發展到如此的地步主要是因為它們是會員所有的，因此能夠為農戶生產者爭得較高的市場收益，高于為資本家所有的龍頭企業而生產。所以說，這些材料證明的其實是合作組織的發展潛力：我們可以想象，如果政府給予合作組織像龍頭企業和外資企業那樣的扶持，后果會是怎樣。（黃宗智2010a，2010b）

重慶政府已經把資助“微型企業”列上日程。計劃是為自籌10萬元資本的私營企業提供5萬元的政府補貼，另外再協助安排10萬元的貸款，讓它具備30萬元的啟動資本，并為之提供稅收優惠。目的是擴增下層和中下層收入人群的就業和機遇。如果地方政府能為農業合作公司提供如此的扶持，應該會對它們起極大的推動作用，允許它們首次與龍頭企業以同等的條件一較長短。(黃宗智 2010b) 如此的農業發展途徑可能更符合重慶政府在城鎮發展方面的總體戰略，即以社會發展來推動經濟發展。此外，以社區參與為基礎的合作組織也許也可以成為為農村提供社會保障網絡的一個有效途徑，說不定還能起到協助重新整合今天正在快速原子化的農村社會的作用。

如果簡單依賴資本主義型的龍頭企業，甚或進一步把土地完全私有化，將意味類似于印度的結果：其農業近年來經歷了和中國相似的向高值農產品生產轉化，但其農業從業人員中已有足足45%淪為無地農業雇工，乃是“貧窮中的至貧者”，而且，根據世界銀行最新的研究，其總人口中仍有足足42%的生活水平陷于“貧困線”（每日1.25美元）之下。(黃宗智2010a：尤見第1章)

可以見得，中國政府今天所面臨的戰略性抉擇，不是林毅夫等強調的資本密集重工業還是勞動密集輕工業的問題，也不是科爾奈強調的簡單的社會主義還是資本主義、計劃還是市場的問題，也不是左、右一般所爭執的社會公正還是經濟發展的問題，而是怎樣在支持大型公司的現實和支持低收入人群的改革之間探尋適當的調整。從中國巨大的人口這個給定事實來看，政府在這方面干預是必須的，不然很可能再次陷入18世紀以來的那種社會危機——亦即推動20世紀中國革命的基本原因。

總而言之，我們首先需要精確掌握近三十年歷史的教訓。中國的經濟發展并不簡單來自計劃到市場的轉型，而是來自兩者的不同特征的結合。改革前15年的發展不僅得助于市場化，也得助于計劃經濟下培養的能干地方干部之利用農村剩余勞動力來建立鄉村企業，以及計劃經濟下建設的重工業和基礎設施。其后是同樣可觀的15年的發展，再次利用豐富的勞動力資源，在外來投資和國內民營企業浪潮的推動之外，更得助于一個獨特的中央集權下地方分權而為招商引資而競爭的體制。在那樣的競爭之下，地方政府廣泛采用非正規的變通運作，在現有法規之外利用明確和隱性的補貼以及廉價的非正規經濟來招引外來投資。如此的歷史實際顯然和哈耶克－科斯－科爾奈那種制度經濟學理論所強調的非此即彼二元對立不相符。

我們看到，非正規經濟實踐的結果既是快速的經濟發展，也是日益嚴重的社會不公和環境污染。今天往前瞻望，我們應該拋棄主流經濟學過去的錯誤認識，拋棄把市場和計劃、經濟和政府、資本主義和社會主義構建成非此即彼的二元對立的錯誤。經驗實際的歷史視野使我們看到民營企業+地方政府行為+非正規經濟的結合才是中國經濟發展的真正動力，同時也是其社會和環境危機的根本來源。

面對如此的現實，重慶實驗所做的是把發展的重點從簡單的GDP增長改向社會發展。如果改革30年的經驗可以被稱作一種“有計劃的非正規化”，重慶的實驗也許可以稱作一種“有計劃的正規化”，所指當然不是回歸到過度官僚化的體制，而是建樹新型的公共服務和福利。一個重要的方法是，利用國有資產的市場增值來為這些新型服務和福利提供必需的資金。其背后的戰略性估計是，提高下中社會階層的收入將會導致更加均衡和可持續的經濟發展。

附錄：

我們沒有精確的按產值區分不同登記類型單位的統計材料，但一個（勉強）可用的統計指標（國家統計局1998年之后開始采用）是規模以上（即年營業務收入在5百萬元以上的）企業的“工業總產值”。根據“工業總產值”的指標，這些非政府企業（即公司+外資+港澳臺投資+私營企業）所占比例2008年已經達到88%，其中外來投資（即外資+港澳臺投資）占到29%。國有和集體則只占11%。見表4。

這里要說明，“工業總產值”指標中的“產值”和“國內生產總值”（GDP）指標所統計的“產值”含義不同。后者減去生產過程中的“中間投入”。兩個“產值”指標在2008年的差別是5：1的比例。GDP“產值”統計的含義其實更接近“增值”。

                                    表4：分登記注冊類型規模以上*工業企業產值與就業人員數（2008年）

資料來源：《中國統計年鑒2009》：表13-1。

*“規模以上”指“年營業收入在500萬元以上工業企業”(《中國統計年鑒2008》：484)。“工業總產值”指標含生產過程中的“中間投入”（國內生產總值中的“第二產業”數則減去中間投入，接近“工業增加值”數）。這里的“工業總產值”指標主要用以說明各種注冊類型的相對比例。（《中國統計年鑒2008》：544）

**即表1，2之“其它”類型。

*** 區別于表1，2之“其它”類型。

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黃宗智：中國人民大學農業與農村發展學院、美國加利福尼亞大學洛杉磯校區歷史系

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