如何促進社會公正

  發表日期：2006年11月1日      作者：吳忠民   
 

消除妨礙我們重視社會公正問題的幾個流行觀念

　　就和諧社會的構建而言，起碼有兩個方面屬于相輔相成的基礎性內容，一個是發達的經濟，另一個是起碼的社會公正。毋庸諱言，目前中國的具體情形是社會發展滯后于經濟發展，社會公正已經成為各個階層所高度關注的一個問題。這些年來，我們對社會公正問題之所以沒有給予應有的重視，原因是多方面的。其中的一個重要原因，就是有一些觀念在妨礙著我們重視社會公正問題。這些觀念主要包括：“原始積累不可避免”，“國家財力不足”，“重視公正便會妨礙效率”。所以，要想真正重視社會公正問題，以有效地推動和諧社會的建設，就必須對于這些觀念進行一番必要的反思。
　　一是“原始積累不可避免”之說。這種觀念盡管在正式媒體上討論的少，但是不少人在一些小型會議或在私下場所當中談得比較多，實際的影響面比較大。這種觀念認為，歐洲早期的現代化進程是通過“火與血”的原始積累來實現的，而且這種原始積累的過程是任何一個從事現代化建設的國家都不可避免的；中國既然要搞現代化建設，就免不了出現一個殘酷的、犧牲多數人利益的原始積累時期，在這樣一個時期少數人迅速積累財富和多數人的利益受到損害是必然的事情。
　　“原始積累不可避免”之說的誤區在于，對于各個國家復雜的歷史過程進行不恰當的、簡單的類比。由于歷史條件和國情的不同，在歐洲早期現代化進程中出現的原始積累現象在當今中國社會并不見得會重現。其一，同歐洲早期現代化建設時期有所不同的是，隨著人類文明的進步，人權保護、平等、以人為本的觀念在世界范圍內已經深入人心。比如，以往的選舉有著種種身份或資格的限制，而現在的選舉則排除了一切不合理的限制。再如，保護人權已經寫入了我國的憲法當中。在這樣的情形下，拒絕一切形式的人為剝奪，已經成為中國社會大勢所趨、民意所向。任何形式的剝奪，在社會基本價值觀層面上會遭到明確的反對，在現實社會層面上會招致民眾的廣泛抵觸。其二，與以往不同的是，人類已經發明了保護社會成員基本生存條件的基本制度和種種方法。中國完全可以通過社會保障制度，通過稅收，有效地實現社會轉移支付，使富裕群體的利益增進和弱勢群體的生活處境改善兩者之間實現同步化，從而避免兩極分化現象的出現或加重。雖然中國社會要想完全做到這一點還需要一個過程，但是這個過程畢竟已經開始啟動，其前景完全可以預期。其三，同歐洲早期現代化建設時期迥異的是，中國現在以政府為主的公共權力十分強大，擁有很大的資源控制力和調節力，能夠在社會公正方面做很多事情。只要公共權力運用得當，中國可以從長遠考慮而避免許多由市場自發性所造成的種種缺陷。比如，可以限制某些群體的不當行為，可以舉辦社會所必不可少的公益事業，可以防止過大的貧富差距，可以主動地改善基本民生狀況，可以有效地擴大內需，等等。其四，一些的發展中國家和地區成功經驗也說明了歐洲早期工業化時期的原始積累現象可以避免。韓國和中國的臺灣省的發展歷程證明，在經濟高速發展的同時，仍然可以保持相對的社會公正狀態。
　　二是“國家財力不足”之說。這種看法認為，現在之所以還不能優先重視社會公正問題，是因為中國是一個發展中國家，國家的財力十分有限。
　　公共投入至關重要。一個國家必須通過有效的公共投入，為社會成員提供有效的公共產品，才能實現社會的公正，才能維持社會的正常運轉，才能保證經濟和社會的協調發展。這里，國家擁有必要的財力是公共投入的前提條件。就中國的目前狀況而言，隨著改革開放以來經濟的高速發展，國家財力也得到了大幅度的增長。2005年僅稅收一項就突破了30000億元，國家的外匯儲備已經超過了8000億美元。就實現初級的和基礎性的社會公正而言，國家的財力條件已經具備。
　　顯然，就現實情況而言，國家的財力問題已經得到了初步的解決，已經不能成為不重視社會公正的理由。問題的癥結不在于國家是否擁有了一定的財力，而在于公共投入的優先次序呈現出一種明顯顛倒的狀況，很不正常。其一，用于基本民生方面的公共投入比例過小。就基本民生方面的公共投入而言，社會保障和福利支出占國內生產總值比重、公共教育支出占國內生產總值比重和衛生保健的公共支出占國內生產總值比重是主要的指標。社會保障和福利支出占國內生產總值比重只有3%，公共教育支出占國內生產總值比重只有2.9%，衛生保健的公共支出占國內生產總值比重僅為2.0%。同一些具有一定代表性的主要國家相比，中國現階段在基本民生方面公共投入的這三項主要指標或者是最低的，或者是倒數第二低的；綜合地看，這三項主要指標的平均值是最低的。其二，與之形成鮮明對照，另一方面則是不合理、比重過大的公共投入。一個比較突出的現象是，我國的行政成本過高，國家財政在一般公務方面的支出比重過大。我國政府在一般公務方面的財政支出比重高達24.7%，這在各國當中是最高的。每年全國只是花在公務用車上的費用就達3000億元以上。另外還需要引起人們注意的是，國家在一些屬于“豪華”性基本建設方面進行了大規模的公共投入。
　　由此可見，如果中國目前公共投入的優先順序得以適當的矯正，那么，即便是在國家財力現有的條件下，也能夠使中國的社會公正程度得到大面積的、大幅度的提升。
　　三是“重視公正便會妨礙效率”之說。這種看法認為，中國目前必須將效率放在第一位，所以，重視社會公正問題必然會妨礙經濟發展的大局。
　　這種看法的第一個誤區在于錯將社會公正與平均主義混為一談。平均主義固然是與效率相悖的觀念，但是這并不意味著社會公正同樣與效率相悖。平均主義的本質是削高平低，強調社會成員生活狀態的相似和均等。平均主義如果得以盛行，必然會形成一種多數人剝奪能力強、貢獻大的少數人的局面，從而損傷了這個社會的活力。問題在于，真正的、現代意義上的社會公正并不是平均主義，而是一個同現代社會和市場經濟相適應的基本價值體系。公正是現代社會的制度設計和政策安排的基本依據，其精義是強調給每個社會成員所應得，強調每個社會群體和每個人“各盡所能、各得其所”。公正是由對社會成員基本生存條件予以保護、機會平等、按照貢獻進行分配以及社會調劑這樣幾項基本規則構成的有機體系。在公正基本規則體系當中，任何一項都是不可缺少的，都具有著特定的重要功能，而其中的機會平等規則和按照貢獻進行分配規則是一個社會提升效率、激發活力所必不可少的。
　　這種看法的第二個誤區在于沒有看到，現在的效率出現了一些問題，恰恰是因為在社會公正方面做得不夠好。就經濟的直接推動力而言，無非是來自三個方面，即：外貿拉動、投資拉動和內需拉動。由于中國是一個大國，所以在這三項拉動力當中，內需拉動的作用又要遠遠超過其他兩項拉動力。目前中國的經濟出現了一些令人擔憂的跡象：消費率低，投資率高，外貿的依存度更是高達70%以上。這說明，中國的經濟發展存在著某些不健康的現象。而中國經濟之所以缺乏持續的內需推動力，一個重要的原因就在于對于社會公正不夠重視，致使中國的社會結構層面上出現了一些問題。比如，中國現在城市中的中等收入人群比例過小，而低收入群體和中低收入群體所占的比例高達64%，造成民眾購買力的嚴重不足。于是，中國現在出現了一種似乎十分矛盾的現象，一方面大量的耐用生活物品的生產能力過剩，另一方面卻是許多社會成員買不起基本的耐用生活品，或者是為了防范未來的風險而不愿將手頭的資金用于日常消費。顯然，解決中國經濟發展的持續推動力的關鍵在于，實現初級的社會公正，建立起基礎性的社會救助和社會保障體系，大幅度減少低收入群體成員的人數。如果這項任務能夠完成，便可以不但直接增強內需拉動力，而且還可以通過建立起基礎的社會保障體系，使大量社會成員生活的后顧之憂得以解除，從而間接地增大對日常消費的投入，擴大內需拉動。
　　維護并實現社會公正，既是現代社會文明的標志，同時也是現代化進程中的客觀需要。顯然，在中國現階段，對于社會公正問題解決得如何，將直接影響到和諧社會的建設以及經濟形態的健康與否的問題，特別是對于和諧社會建設的開局更是影響重大。而為了卓有成效地解決社會公正問題，就必須摒棄“原始積累不可避免”、“國家財力不足”、“重視公正便會妨礙效率”等有害的觀念。
　　需要指出的是，社會公正的實現是一個由初級到高級循序漸進的過程。就中國目前現實的物質基礎條件而言，高級或中級水準的社會公正一時還不可能做到。但是無論如何，基礎層面上的（低水平廣覆蓋）、初級水準的社會公正應當起步了，我們國家現在已經具備了這方面的物質以及社會方面的基本條件。對此，我們不能以任何理由予以拖延，否則，和諧社會的建設將成為一句空話。

構建一個以中等收入者為主的社會階層結構

　　中國現在的社會分配結構不盡合理。例如，當前全國城市居民低收入者以及中低收入者的比例是80%多，中等收入者只占全部城市居民的10-15%。這樣的收入結構，不是一個健康的結構，不可能造成一種和諧的社會局面。要想構建一個和諧的社會，就必須培育一個龐大的中等收入者人群，形成一個“兩頭小，中間大”的橄欖型的社會分配結構。這種社會分配結構既是公正的，也是和諧的。這一點，已經越來越得到社會各個層面人們的廣泛共識。
　　“兩頭小，中間大”的橄欖型社會分配結構是指，在全體社會成員當中，收入較高的社會群體和收入較低的社會群體的比重都比較小，而居于兩者之間的中等收入者群體的規模最大，絕大多數的社會成員都是中等收入者。
　　橄欖型的社會分配結構在很大程度上反映了社會階層結構的公正性：它反映出一個社會的普遍受益、共享社會發展成果的具體狀況；反映出以絕大多數社會成員為基點（數學上的大數原則）的制度設計的公正性和社會政策實施的力度；也反映出社會成員的實際能力與收入狀況之間的合理對應，因為在一個社會中能力強者和能力低者均占少數，而能力居中者占多數。
　　為什么說中等收入人群占大多數的“兩頭小，中間大”的社會分配結構最有利于社會的和諧和安全運行？起碼有這樣幾個理由：
　　第一個理由是，有恒產者方有恒心。這是一個很簡單的道理。當人們一無所有的時候，就很難對社會有一個積極認同的態度，就很希望瓦解現有的社會秩序，希望重新產生一個有利于自己的社會分配結構；但是，當人們普遍擁有了一份來之不易的、像樣的家庭財產，有了一份穩定的職業，過上了比較“體面”的生活時，就會希望社會保持一種穩定的局面。
　　第二個理由是，中等收入者相對來說更容易遵守法律法規。就一般情況來說，中等收入者的文化水準高一些，理性化的成分多一些，心態也比較穩定。這樣，中等收入者就更傾向于通過法律法規來協調相互之間以及與其他群體之間的利益關系。
　　第三個理由，中等收入者是富人和貧困人口之間的有效緩沖帶。在一個社會當中，富人群體和貧困群體之間相對來說最容易產生隔閡和沖突。而中等收入者群體同這兩個群體相對來說容易相安無事。這樣，中等收入者的比重如果很大，那么，就可以比較有效地緩沖富人群體和貧困群體之間的緊張關系。
　　第四個理由，大比例的中等收入者群體能夠有效地援助弱勢群體，使其處境得到大幅度的改善。弱勢群體只靠自己的力量是無法擺脫其弱勢境地的。這就需要社會的援助。就總體而言，社會援助的力度取決于公共投入的力度。而公共收入的多少取決于稅收的狀況。稅收的多少則取決于經濟狀況較好的社會主要群體比重的大小。在一個社會當中，富人群體成員的比例不可能太高，因而也就不可能成為社會主要群體。這樣看來，只有中等收入人群才能成為經濟狀況較好的主要群體。如果中等收入者群體的比例能夠占據主要位置，比如說達到80%的比例，那么，不但能夠具備大幅度改善弱勢群體處境的能力，而且同時也就意味著減小了弱勢群體成員的比例，減小了援助弱勢群體成員的壓力。
　　第五個理由，中等收入者對于經濟滑坡和經濟危機的承受力較強。任何一個國家的經濟現代化進程都不可能是完全平穩的，總會出現程度不同的波動、搖擺甚至是某個時期的滑坡和蕭條。對于貧困者來說，經不起經濟波動和蕭條的打擊。他們的收入水準本來就只是剛好溫飽。在這樣的情況下，整個國家的經濟狀況一旦惡化，就意味著貧困者可能連溫飽的日子都要受影響。而對于中等收入者來說，國家經濟狀況的惡化，雖然會對生活水準產生不小的影響，但還不至于影響到其基本生計的地步。
　　第六個理由是安全系數的簡單計算。貧困群體當中對于社會不滿的人的比例相對來說比較高，假設每十個貧困者里面就會出一個對社會不滿的人。我們再假設，一個國家當中只有十萬個中等收入者，一百萬個貧困者，而一百萬個貧困者當中就會出現十萬個對社會不滿的人，這樣，平均每一個中等收入者就會面對一個對社會不滿者。所以，這種狀況下的社會的安全系數是最低的，社會是最不穩定的。如果情況倒過來，假設一個國家當中有以前一百萬個中等收入者，只有十萬個貧困者，而十萬個貧困者當中會出現一萬個對社會不滿的人，這樣，平均每一百個中等收入者才會面對一個對社會不滿者。這時社會的安全系數毫無疑問是很高的，社會是非常穩定的。

建立一個初級的社會公平保障體系

　　現在我們應當開始著手建立初級的社會公平保障體系。之所以如此，是由兩個方面的原因所決定的。一方面，社會的現實狀況以及建立和諧社會的迫切需要，促使我們必須注重社會公平保障體系的建立。另一方面，中國現在已經具備了一定的實力，但是，中國還不是一個發達的國家，甚至還算不上是一個比較發達的國家，特定的國情條件決定了在中國建立一個高級的或者是中級的社會公平保障體系是一件力不勝任的事情。這樣兩個方面的原因，決定了在中國現階段應當開始建立一個初級的社會公平保障體系。
　　初級社會公平保障體系的基本特征是低水準、廣覆蓋、有實效，其指標不一定面面俱到，但主要指標應當具備。可以考慮用5年的時間完成這一任務。在五年之內，打好初級社會公平保障體系的基礎，并形成一個合理有效的定制。五年后，再進一步加大力度，擴大戰果，使初級社會公平保障體系再上一個臺階。
　　對于國家來說，近期需要做的事情可以分為兩大塊，一是國家的直接投入，二是國家的立法、監督、執行和引導。這里，我們重點分析一下前者。
　　就建立初級的社會公平保障體系而言，國家每年究竟需要投入多少資金？如果不算需要償還的社會保障“歷史欠賬”， 按保守的估算，國家每年大約需要支出2670億元（不包括國家在城市義務教育已有的支出）。其支出大致可分為兩個部分。（1）在城市每年大約需要支出1500億元。主要包括：“三險”開始覆蓋全部的工人包括農民工，大約需要國家墊支600億元以彌補缺口；開始對工人尤其是農民工進行常規的職業培訓，需要國家支出200億元；適當增加失業保險支出，需要200億元；擴大低保范圍并適當提高低保標準，國家需要支出300億元；適當增大對義務教育的投入，國家需要支出200億元（不包括國家在城市義務教育方面已有的支出）。（2）在農村每年大約需要1020個億。主要包括：國家對農村養老保險需要支出200億元；國家對醫療保險需要支出320億元；在農村義務教育方面，國家應當出資并免除所有小學生、初中生的教材費計250億元，適當減免部分小學生、初中生的學雜費計200億元，兩者相加共計450億元（不包括國家在農村義務教育方面已有的支出）；擴大農村的低保范圍并適當提高低保標準，需要國家支出50億元。(3)在城市和農村，應當增大對撫恤事業的投入，需要支出150億元。
　　顯然，上述資金數額沒有超出國家財政能力的可承受范圍，國家已經具備了建立初級社會公平保障體系的實力。
　　至于建立初級社會公平保障體系的資金來源，可否作這樣的考慮：其一，在新增財政收入支出當中確定一個較大的比例，并形成慣例。此舉相對來說更容易被人接受，可行性程度高。這方面，可以借鑒上海的作法。2005年上海市人民代表大會決定，將新增財政支出當中的70%用于基本民生。其二，將已有財政支出的比例結構作適當調整。比如，可以將用于競爭性領域的支出逐漸減少，大幅度減少豪華性公益工程的建設支出。其三，以土地換保險。將一部分用于補償征地的資金用于被征土地農民的養老保險和醫療保險。其四，發行專項國債和福利彩票。按照福利彩票專家的估計，我國目前僅在福利彩票方面，公益事業的每年收入仍有400-500億元的增長空間。
　　需要提及的是，目前對于國企老職工在社會保障方面的“歷史欠賬”約為2.5萬億元。對于這一部分的缺口，可以通過國有資產的專項切塊，如通過減持國有股、動用部分外匯儲備等方法，來陸續沖抵。
　　在建立社會公平保障體系方面，國家需要做的另一方面的事情是，通過立法、監督、執行和引導，來保障社會成員的基本權利。包括：制定《社會保障法》以及相關的法律法規；修改《勞動法》，制定相關的、一系列的法律法規，并予以切實的落實；逐漸實現政府的職能由經濟型政府向公共服務型政府的轉換；確立勞動監查機構的權威地位，加強勞動監查隊伍的建設；妥善解決已有的征地、拆遷等問題，并防止類似事情的發生；建立同現代社會和市場經濟相適應的各種社會組織和利益協調機制；等等。          

（作者單位：中央黨校社會學教研室）
 
 

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