熊輝：論毛澤東對黨的領導方式和執政方式的探索
 

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時間：2006-10-11 20:43:36 來源：湖北省社會科學院 作者：熊輝
  
熊輝 （湘潭大學毛澤東思想研究中心 副教授）

毛澤東在新民主主義革命和社會主義建設時期，在致力于對中國革命和建設規律的探索的同時，也一直致力于黨的領導方式和執政方式的探索，盡管在探索過程中也有失誤和遭受過挫折，但形成了一套領導和執政方式的理論，為黨的領導方式和執政方式的確定、形成和發展做出了開創性的貢獻。探析毛澤東對黨的領導方式和執政方式的理論和思想，對于我們按照十六大要求改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的領導水平和執政水平，具有重要的現實意義。

      一、毛澤東在黨局部執政時期的探索

      黨和毛澤東在新民主主義時期領導人民建立了土地革命時期的蘇維埃工農政權、抗日時期的抗日民主政權和解放戰爭時期的人民民主政權。既然建立了政權，就會出現以什么方式來領導革命根據地政權的問題。毛澤東在繁忙的領導政治軍事斗爭之余，對如何處理黨與根據地政權的關系，即采取怎樣的執政方式才能使黨的領導作用和根據地政權的作用都得到充分發揮、有效地促進根據地建設，作出了初步的、大膽的探索。

      １． 黨執政要避免采取直接指揮政權的方式。１９２７年秋收起義后，毛澤東率部進軍井岡山，并在那里建立起第一個農村革命根據地，隨之建立起革命根據地政權。由于這個時期黨缺乏領導革命政權的經驗，再加上廣大人民群眾剛從封建的土地制度上翻身，民主意識、政治覺悟不高等原因，盡管那時也規定了黨不能包辦政府，但在實踐中卻多是以黨代政。毛澤東在《井岡山的斗爭》一文中作了描述：“縣、區、鄉各級民眾政權是普遍地組織了，但是名不副實。許多地方無所謂工農兵代表會。”“封建時代獨裁專斷的惡習慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度。”①這種情況，使政府的作用沒有有效地發揮出來。造成這種情況，主要原因是黨組織包辦代替政權機關的工作，使政權機關不能真正行使自己的職權。為此，毛澤東針對以黨代政的情況，提出了批評：“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊。這種情形是很多的。政權機關里的黨團組織有些地方沒有，有些地方有了也用得不完滿。”②黨包辦政府是極端不利的，否則政府有名無實，法制就不會有效。按毛澤東的觀點，黨領導政府就是直接指揮政府的觀點是錯誤的，他認為：“國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”③１９４２年９月，以毛澤東為首的中央政治局通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，規定了黨的一元化領導體制和執政方式，但一元化領導不是要以黨代政，相反，一元化領導反對黨政不分、黨委包辦一切、事事干涉的現象。因此，毛澤東在黨如何執政這個問題上觀點十分清晰，即黨組織不能以黨代政，直接行使政權。

      既然黨組織不能直接行使政權，那么黨以什么樣的方式執政呢？毛澤東認為，黨執掌政權應當通過政權機關里的黨團組織轉化為政府行為，政權機關里的黨團組織的成員是政權機關的組成人員，又是必須執行黨的決議的黨組織的成員，這種雙重身份使他們有條件擔負起把黨的主張轉化政府行為的任務。毛澤東指出：“黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。”④ 董必武根據毛澤東的思想提出：“黨在政府中來實現他的政策，是經過和依靠著在政府內工作的黨員和黨團。”⑤黨不能越過政府去直接行使行政權力，否則就會混淆黨和政府職能，既不利于黨的領導，也不利于政府職能的充分發揮。

      ２． 黨應當依靠自身正確的政策和模范工作，使政府和人民群眾接受黨的主張和領導。毛澤東認為，一方面黨不能直接行使政權，而是通過政權機關中的黨員和黨團的活動，把黨的主張轉化為政權機關的意志，由政權機關把黨的主張落到實處。另一方面就是要通過黨組織與黨員自身的帶動、模范、影響作用使政權機關和人民群眾自覺自愿地接受黨的主張，并把它變成自己的自覺行動。毛澤東在《中國共產黨在抗日時期的任務》一文中提出了依靠自身模范工作實現黨的領導的四個步驟：第一，是根據歷史發展行程提出基本的政治口號，和為了實現這種口號而提出關于每一發展階段和每一重大事變的動員口號。第二，是按照具體目標，在全國行動起來時，共產黨應該提起自己的無限的積極性和忠誠，成為實現具體目標的模范。第三，在不失掉確定的政治目標的原則上，建立與同盟者的適當的關系，發展和鞏固這個同盟。第四，共產黨的隊伍要發展，思想要統一，紀律要嚴格。這里雖然沒有明確論述黨政關系，但論述了黨的政治路線確定之后，要依靠黨組織和黨員的帶頭作用來實現黨的政治領導。抗日戰爭時期，為了充分調動各階級、階層的抗戰積極性，各解放區相繼建立了“三三制”政權。黨如何在政權機關中共產黨不占多數的情況下執好政？怎樣保證黨在政權中居于領導地位呢？毛澤東的答案是：“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”⑥ “三三制”的貫徹加強了各抗日階級、階層、黨派的團結合作，密切了黨群關系。黨的領導并沒有因為黨員在政權中所占比重的減少而削弱，相反，它卻贏得了廣大人民群眾的擁護。可見，毛澤東認為：靠自身政策的正確和黨員的先鋒模范作用，是實現黨對政權領導的有效方式。

      二、建國初期，毛澤東對黨的領導方式和執政方式的探索

      隨著中華人民共和國的成立，中國共產黨成為執掌全國政權的執政黨，中央和毛澤東等黨和國家領導人在建國初期一直很重視并致力于解決在全國執政條件下如何實現黨的領導這一重大課題。在建國初期，在各方面事業取得很大成就的同時，毛澤東和其他黨和國家領導人對執政黨的領導方式和執政方式作了進一步探索，提出了一些可貴的思想。

      １． 提出了執政黨執政方式應遵循的基本原則。首先，黨要加強對國家政權的領導。１９５７年２月毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中，旗幟鮮明地指出，現在政權的基本力量是在無產階級領導的勞動人民手里。共產黨有了強大的力量，盡管有缺點、錯誤，但不能擺脫或削弱黨的領導。其次，毛澤東強調要防止黨包辦代替國家政權的職能，指出任何直接向政權機關下命令的做法是錯誤的，必須堅決克服。第一，在論理上毛澤東認識不斷深化。１９５１年２月，以毛澤東為首的黨中央在《河北省委關于改善領導方法的決定》的批示中就指出：黨委應主要掌握全面工作、政策的領導，凡屬政府日常的工作統由政府部門辦理，同年１１月經毛澤東審閱的《關于在人民政府內建立黨組和組建黨委會的決定》中明確規定：黨政之間不是隸屬關系，黨的領導是通過黨的路線、方針、政策及在政權機關中由擔任公職的黨員發揮作用來實現的。如果把黨對國家的領導看作是黨直接執掌政權、管理國家，實際上就否定了國家政權機關的職權，這是對執政黨地位的錯誤理解。１９５６年在毛澤東審閱過的鄧小平在八大上作的《關于修改黨的章程的報告》又進一步指出：黨不可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限。當然，１９５７年后，由于“左”的錯誤，出現了以黨代政的嚴重問題。第二，在實踐上，應當說，在建國初期，盡管領導體制上仍舊沿襲了抗日戰爭時期確立的一元化領導體制，但在黨與政權的關系上，還是正常的。１９５１年９月２３日，董必武在中央人民政府華北事務部召開的華北第一次縣長會議上作了報告，董必武在報告中列舉了黨中央領導中央人民政府的例子，說明不能以黨代政。他說，黨中央從來沒有直接向中央人民政府下過命令，中央人民政府頒布的法律都是黨的創意，但都經過國家權力機關討論，再提到中央人民政府委員或政務院討論通過。在討論過程中，各方面提出了很好的意見，補充和修改了黨提出的意見或擬定的初稿，使其更加完備。可見，在建國初期，以毛澤東為首的黨中央對黨的領導方式和執政方式探索在不斷深化。

      ２． 對民主化的領導方式的探索。第一，對于民主領導方式作了大量論述，闡明了民主與集中二者的辯證關系。建國后，毛澤東領導人民把民主集中制的領導方式作為黨和國家的一項根本制度。“五四”憲法明確規定：全國和地方人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。但在實際執政過程中，一些黨的領導干部仍舊沿用過去軍事斗爭中強調集中的方式領導人民搞建設，在領導國民經濟恢復、土改和三大改造等方面，存在著強迫命令的作用，發揚民主不夠。為此毛澤東在１９５７年進一步闡明了民主集中制的辯證統一關系，毛澤東指出：“在人民內部，民主是對集中而言，自由是對紀律而言。這些都是一個統一體的兩個矛盾著的側面，它們是矛盾的，又是統一的，我們不應當片面地強調某一個側面而否定另一個側面。”⑦他希望造成“又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”⑧。為了擴大黨內民主和實施民主化領導方式，毛澤東提出了實行集體領導方式。他說：“各級黨委是執行集中領導的機關。但是，黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內部只應當實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關系是少數服從多數。”⑨ 第二，毛澤東十分重視反對官僚主義的領導方式。建國前，毛澤東就尖銳地批評過官僚主義的領導方式，他說：“官僚主義的領導方式，是任何革命工作所不應有的。”⑩ 但當時黨還不是執政黨，官僚主義的領導方式還不是很嚴重。建國后，黨處于執政地位，沾染官僚主義的危險大大增強，官僚主義的領導方式有了滋生的土壤。為此，毛澤東認為執掌政權后，一定要杜絕官僚主義的領導方式，否則會喪失執政地位。如何防止官僚主義的領導方式呢？毛澤東認為關鍵是要“發揚民主，讓人講話”11。

      ３． 對黨領導政權方式的實現途徑和組織形式作了探索。第一，關于黨領導政權方式的實現途徑。毛澤東認為，黨除了通過制定路線方針政策外，還要通過法律的途徑和方式來保證黨的領導的實現。在取得全國范圍執政地位以前，黨的領導方式主要靠政策。雖然革命根據地的政權也頒布了一些法律，但其有效性是極其有限的，黨主要通過制定政策的方式來實現黨的領導。黨在全國范圍執政后，毛澤東認為除靠政策的途徑外，還需靠法律的途徑來實現黨的領導，把黨的意志通過國家政權機關上升為法律意志。建國初至五十年代中后期，毛澤東十分重視法制建設，強調了法制的必要性。在實踐中，他領導制定了《共同綱領》、《憲法》等一系列重要法律。法制建設由于《憲法》的制訂而進入新的發展階段，１９５４年一屆人大一次會議重新制訂了有關國家機關的一批重要法律，包括全國人民代表大會組織法、國務院組織法以及人民法院、人民檢察院、地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法等。隨后，還開始了刑法、刑事訴訟法的起草工作以及民法起草的準備工作。這些法律保障了人民當家作主，把黨的意志通過國家政權機關上升為法律意志，對黨從依靠實施政策來實現黨的領導的方式逐步轉變到依靠法律、依法治國來實現黨的領導的領導方式，打下一定的基礎。特別是《憲法》的制定把黨對國家政權的領導和一些重要的法治精神寫入了憲法，為黨的領導方式的轉變和改善奠定了基礎。第二，關于黨領導政權方式的組織形式。其一，毛澤東主張選派忠實而有能力的黨員到政府部門去工作或擔任重要領導職務，以便從干部方面保證黨的領導的實觀。毛澤東一直強調：領導我們事業的核心力量是中國共產黨。其二，通過在政府機關設立黨組或黨委，以便從組織上保證黨的領導的實現。１９４９年１１月，以毛澤東為首的黨中央在《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》中規定：為了實現和加強中國共產黨中央對中央人民政府的領導，以便統一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執行，特依據黨章規定在中央人民政府中擔任負責工作的共產黨員組成黨組。這些探索都是毛澤東在以前對黨的領導方式探索的基礎上進一步探索的結果。

      三、毛澤東對黨的領導方式和執政方式探索的現實意義

      毛澤東在長期的革命和社會主義時期，對黨的領導方式和執政方式作了不懈的探索，積累了豐富的經驗，也取得了很大的成績。這對于我們按十六大要求改革和完善黨的領導方式和執政方式具有重要的現實意義。

      １． 黨對國家和社會事務的管理必須符合民主程序和法定程序，要避免直接行使政權方式。毛澤東早在新民主主義時期就批評過黨直接干預政權機關工作的做法。現在在黨政關系上仍存在以黨代政，黨政不分的現象，黨政關系急需進一步理清。黨不是政府，不是國家權力機關，所以不能事事干涉，代替包辦國家機關事務。黨的領導主要是政治領導，從戰略和政治方向上把握全局，在職權運行上，要將黨的路線、綱領、方針和政策通過權力機關和法定程序上升為法律，再由政府來執行，以此來實現黨的領導。

      ２． 發展黨內民主，建立科學的黨內運行機制。發展黨內民主，必須處理好民主與集中的關系，毛澤東在革命和社會主義建設時期都對民主與集中的辯證關系，及民主與集中所要達到的目標等都做了科學闡明。黨的十六大再次強調：黨內民主是黨的生命，要建全黨內民主制度，以黨內民主推動人民民主，實現領導方式和執政方式的民主化。

      ３． 依法治國、依法執政。依法治國是黨的基本執政方略，要依法治國就要依法執政。毛澤東在建國初期強調了法制對黨和政府的重要性，特別是五四憲法的制定為新中國依法治國、依法執政奠定了基礎。在總結“文化大革命”嚴重破壞法制的教訓后，我們黨更加強調了法制對執政黨的重要性，繼十五大提出依法治國之后，十六大又提出了依法執政，強調了黨的領導方式和執政方式的法制化。

      毛澤東對黨的領導方式和執政方式作出了開創性的貢獻，為今后黨在這方面的探索打下了基礎。當然，我們必須看到毛澤東在黨的領導方式和執政方式思想的探索過程中也出現過失誤，特別是１９５７年以后，由于“左”的思想，黨的領導方式和執政方式的探索走入誤區，形成了與計劃經濟和階級斗爭擴大化相適應的黨管理一切和大規模群眾運動的模式，如：用領導戰爭，領導階級斗爭的方法來領導和平時期的經濟建設，用群眾運動、階級動員的方法進行經濟建設，強化高度集權的黨的一元化領導方式等，顯然這些領導方式是與當時的經濟政治條件密切相關的。因此，我們必須在吸取毛澤東和其他黨和國家領導人多年探索的正確成果的基礎上，結合新的形勢和時代要求，進行改革和創新黨的領導方式和執政方式，提高黨的領導水平和執政水平。

* 本文為作者主持的國家社會科學基金資助項目《中國共產黨領導方式和執政方式現代化研究》批準號：０４ＣＤＪ００４的階段性成果。
 
 

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