使事情進入可治理狀態 
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孫立平
 
光明觀察刊發時間： 2006-4-9 http://guancha.gmw.cn 

 
讓我們先來看兩件事情：

第一件，官煤勾結的敗露。2005年5月18日，湖南省婁底警方在一所賓館抓獲新化縣最大的煤礦老板之一康建國。康建國涉嫌偷稅漏稅、職務侵占、涉黑、行賄，涉案金額數千萬元。在對康建國的審訊中，辦案人員故意出于疏忽，給他留下一臺小靈通。通過監控其通話，警方在康家保險柜找到一個神秘賬本，該賬本記載著新化縣煤炭局、國土局、林業局、國稅局、地稅局、法院、派出所等單位30余名干部在其煤礦所占股份，并分享紅利的內情。官煤勾結的黑幕由此浮出水面。

第二件，蘭州腐敗窩案的敗露。2005年，蘭州“首富”張國芳被有關部門實施強制措施，其后，包括蘭州原市委書記王軍、原市長張玉舜、副市長楊在溪在內的眾多官員相繼落馬。而這起腐敗窩案暴露的關鍵環節，則是原市長張玉舜與原書記王軍之間的矛盾爆發，導致張玉舜在人大投票表決中落選，之后張玉舜將有關王軍違規問題的材料遞送到中紀委。加上張國芳的供訴，一個牽涉幾十名官員的腐敗窩案終于敗露。當地人普遍認為，此腐敗案暴露是互相咬出來的，即后任領導說的干部之間的不團結。

這兩件事情有一個共同的特點，即腐敗問題的敗露，是由于某些偶然因素所致。前者是秘密賬本被發現，后者是腐敗分子的內訌。這樣人們自然就會發問，如果不是秘密賬本被發現，賬本上記錄的干股及分紅的秘密會不會敗露？在蘭州，如果不是“不團結的”官員互相揭發，集體腐敗的窩案會不會被發現？進一步的問題是，如果這些問題的答案都是否定的話，治理這種腐敗的制度化基礎在什么地方？人們在警告貪污腐敗現象的時候，經常會說“伸手必被捉”。但在上面這類現象中，人們似乎已經很難再有底氣說這樣的話了。相反，在現實生活中，即使開始時言之鑿鑿要“一查到底”的案件，到最后也往往會不了了之。原因在什么地方？人為的干擾固然是重要的原因，但不可否認的是，即使是從技術層面說，有些案件也難以繼續查下去，因為“查無實據”。

在這里，有據可查和無據可查是一個重要的區別。因為這兩者分別對應著腐敗現象的兩種狀態。以前一段集中進行整治的官煤勾結為例。那些“明股”，即那些干部確實出了資，有明文協議，進入正式賬目的，是有據可查的。即使在清理官員入股問題時這樣的問題沒有完全得到解決，但只要是想認真解決，是有解決的基礎的。而那些所謂干股，即沒有實際的資金投入，沒有明文的協議，不進入正式賬目的，則連上述解決的基礎都不具備。正因為如此，有人說，干股既無投資，又無入股，何來“撤資退股”？這樣，也許我們可以進一步將腐敗現象區分為可治理與不可治理這兩種狀態。其實，人們經常譴責的刑訊逼供等非法審訊行為，有時就是在面臨破案壓力而要破獲的案件又處于無法查證或“不可治理”的狀態下發生的。我這里當然沒有為刑訊逼供行為辯護的意思，但我們確實需要明白這背后更為復雜的原因。

在對腐敗現象做上述區分的基礎上，我們也許可以用另一種思路來思考反腐敗問題了，即首先使腐敗問題進入可治理狀態。進入可治理狀態本身不是解決問題，但卻可以使解決問題成為可能。

比如干股的問題，關鍵的問題是如何使其從無法治理狀態轉變為可治理狀態。其實，如果我們分析一下就可以看出，干股的問題是否處于可治理狀態，關鍵的問題不是在官股本身，而是在與此相連的一些其他更為基礎的制度或秩序。這里至少涉及兩種更為基礎的制度。首先，是煤炭生產和銷售的秩序，更具體說是銷售環節中賬目和票據管理制度。在一些煤礦，特別是私人所有的小煤礦中，財務和票據的管理是極為混亂的，有的煤礦甚至有三本帳，銷售環節上發票的使用更是漏洞百出。其次，是現金管理制度。在西方成熟市場經濟國家中，現金的使用量已經大大減少，而代之以信用卡或借計卡結帳，而這些活動銀行都是有記錄的。但在我們的社會中，大量的交易是通過現金進行的，現金的使用幾乎不受限制。這樣就使得有關部門很難對現金的流向進行有效的監控。試想，如果在這兩個基礎的環節上存在有效的制度，比如，沒有正式的發票，一噸煤也運不出去，若干數量以上的交易必須以信用卡或支票進行結算，如果有了這兩個基礎制度的條件，盡管不能說干股的問題就可以得到解決，但至少會在各種票據及銀行的記錄上留下蛛絲馬跡。這樣，就會使無據可查變為有據可查，使不可治理的狀態進入可治理狀態。

在美國就發生過這樣一件事情：美國中情局的一個官員因消費大大高于收入，被懷疑出賣情報而受到秘密調查。調查人員通過對該官員個人銀行帳號中資金往來的調查，發現其收到來自非工資收入的款項，并且該款項是來自與某敵對國家有關的機構。而進一步調查顯示該機構與該國間諜機關有關系。調查人員立即對該官員保管的情報進行監控和調查，最后揭露出一起出賣機密情報案。在證據面前，該中情局官員承認曾將自己保管的機密文件拷貝后出賣給某國間諜。從這個案例中我們可以推測，如果沒有相關的現金管理制度，沒有政府對社會金融活動的有效監控，這個案子是否能被破獲，是很難說的。

由此引出的是我在《守衛社會生活的底線》一文中已經提出過的一個問題，即“制度是如何失敗的”。制度失敗的原因可能是多方面的，更直接的是制度設計和安排本身的問題。但有的時候，許多制度的失敗，往往并不在于制度本身，而是作為制度運行條件的基礎秩序出了問題。有人曾經對我國現有的反腐敗措施與西方國家的反腐敗措施進行比較，發現在一些領域中，我們的反腐敗措施并不比西方國家更為粗疏，相反，有的甚至更為復雜和嚴密。但問題在于就是不起作用，原因就是基礎秩序的缺失。不僅反腐敗的問題是如此，其實有很多有效的規則，其本身都往往是很簡單的，甚至是很粗疏的。正因為如此，有人到了西方國家后曾經感嘆，在那里要鉆制度的空子是太容易了。比如，在許多國家，上火車是沒人檢票的，你只要去窗口買好票就行了，甚至站臺也是開放的。有人還經歷了一次這樣的事情：有位留學生從英國向國內寄回一塊手表。可當家人收到時，只是一只空盒子。里面的手表不翼而飛。當他向英國郵局提出此事時，郵局卻未讓他出示任何證明且很快地向他賠償了損失，也不怕其中有詐。

為什么這么粗疏的制度能夠有效運轉而沒人鉆制度的空子從而導致制度失效呢？下面的例子也許可以給我們一些啟示：有歐洲手機銷售公司免費向消費者派發手機，目的當然是想賺取話費。按照規定，每人只能領取一個，但也沒有煩雜的手續，簽個字而已。有人問，會不會有人重復領取？被問到的當地居民，聳聳肩答道：這怎么可能？正是從這個答案中，我們明白了這個看似粗陋的規則何以不被人們鉆空子，因為“這怎么可能”這個判斷，包含著太多的東西：個人的尊嚴、名譽、誠信、遵守規則，甚至還包括不珍惜這些要在未來將會付出的代價等?？梢哉f，沒有這一切作為支撐，僅僅“簽字即可”的規則，是無論如何也不可能有效運作的。

前面討論的票據管理、現金管理，這里討論的尊嚴、誠信等，看起來好像互不搭界，但所有這一切卻構成了一種社會生活得以運行的“基礎秩序”，而種種的社會制度的運作也是以此為條件的。著名經濟人類學家波拉尼曾經提出“嵌入性”這一重要概念，他指出“人類經濟嵌入并纏結于經濟與非經濟的制度之中”。爾后，美國社會學家格蘭諾維特更具體論證了經濟活動不是在真空里進行，而是嵌入于社會結構之中的。不過，他更多地是將社會結構理解為“社會關系網絡”。但在這里，我們可以將這樣的一種理論脈絡做進一步的擴展，即所有的制度都是嵌入于“基礎秩序”之中的。制度是否有效，與這個“基礎秩序”有著密切的關系。

這樣的一種思路對于理解我們今天所面對的問題乃至由此要進行的改革都是有意義的。在過去20多年中，我們往往更加重視的是具體制度的變革，而對“基礎秩序”的建設卻很少給予關注，甚至有時秉持一種機會主義的態度，不惜用毀壞“基礎秩序”的方式來獲得暫時性的改革收益，結果是為制度有效運作不可缺少的“基礎秩序”的崩解。因此，在改革的新階段上，我們應當把“基礎秩序”的構建作為一個重要的任務來加以推進。
 

反腐原來很簡單
 

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孫立平
 
光明觀察刊發時間： 2006-4-9 http://guancha.gmw.cn 

 
不久前看到一條新華社的消息：美國參議院3月8日通過一項規定，旨在加強對議員的道德規范，杜絕說客變相行賄的腐敗現象。其中一條規定，議員們在和游說國會的說客進餐時，必須自己買單。

看到這個消息，不禁就眼前一亮，因為公款吃喝的問題在我們國家已經成為一個無法治愈的頑癥，甚至可以坦率地說，從上到下已經事實上對解決這個問題失去了信心。美國國會又是如何解決這個問題的呢？該條消息語焉不詳，于是搜索，找到中國國際廣播電臺的一篇相關報道，該報道稱，美國參議院8日通過口頭決議，修改關于說客和議員道德的法案，力爭在今后和說客拉開距離。根據參議院通過的決議，以后議員們和說客們再也不能隨便吃飯了。如果議員們和說客吃飯，則要在15天之內在網上把他們自己和他們的助手吃了多少錢的東西做一個說明。

就這些嗎？就這些。僅僅靠自己上網說明，就這么簡單嗎？就這么簡單。緊接著的問題是，這么簡單的措施能管事嗎？仔細想想，依照以往的慣例，還真無法懷疑這條新規定的效力。雖然不敢說今后一個觸犯這個規定的也不會有，但絕大多數議員今后不敢隨便吃請了，是肯定沒有問題的。

于是就想探究一下我國公款吃喝為什么難以禁止，為什么種種措施都難以奏效。

在我國，公款吃喝可以說已經成為一種頑癥。有事吃，無事也吃；公事吃，私事也吃；節日慶典吃，遭災扶貧也吃。根據有關的報道，全國公款吃喝開支1989年為370億元，1990年達到400億元，1992年超過800億元，1994年突破1000億元大關，2002年達2000億。2000億是個什么樣的概念？幾乎相當于當年預算內財政收入的十分之一（當然公款吃喝有些是企業等單位支付的）。近幾年的數字不得而知，但至少不會少于這個數字。

為了制止公款吃喝這種腐敗之風，人們絞盡腦汁，想出了五花八門的辦法，但這些辦法幾乎沒有能夠奏效的，否則只要有一條措施是能起作用的，問題也早就解決了。記得最開始的時候，是實行所謂“四菜一湯”制度，但很快人們就發現這個辦法不行，因為什么算一道菜？什么算一個湯？沒有標準，也無法制定標準。魚翅，鮑魚，甚至5只雞，10條魚都可以弄一道菜出來，甚至可以做成一個“湯”。于是，人們就想到如何來限制消費額。這樣雖然不能制止公款吃喝，但起碼可以抑制“大吃大喝”。于是，一些地方開始對高額餐飲征稅，比如一次超過300元就要征稅。但結果呢，該項稅收成了收入最少的稅項。因為高額飯費很容易就可以轉化成幾個低額飯費，頂多就多開兩張發票行了。于是，開始嘗試總量控制，就是規定一個單位一年招待費的總額。但總額是很難“科學”規定的。我遇到一個很小單位的負責人，就正在為此發愁。該單位今年的招待費總額是根據去年的額度確定的。他的前任比較愛吃，于是根據他前任消費數量確定的今年的額度是20萬元。而這個現任對吃喝不感興趣，額度又太大。他發愁的就是如何在今年完成這個額度。因為如果今年吃的太少，明年的額度就會大大減少?？梢姡刂瓶傤~的辦法也不可行。這樣，如何控制公款吃喝的問題就難倒了決策者們。一些病急亂投醫的餿招，也就不斷提出來。最近的一個是某政協委員的建議，通過控制公務員的體重防止大吃大喝。結果是可想而知的，在網上招來的是一片奚落之聲。

行文至此，疑問也就出來了。為什么在網上說明這樣一個簡單辦法就可以解決的問題，我們想了那么多的辦法就解決不了呢？我想，網上說明的辦法至少有兩個特點。第一，是公開透明的，你吃了什么東西，吃了多少錢，為什么事情吃的，人們一查便知。如果你覺得有理由，不超標，你就吃吧。否則你就得收斂點。第二，落實到人頭，而不是一張籠統的發票就應付過去。不是經常聽到一個小小的單位一年就要吃幾十萬嗎？好，那你把每一次都是誰吃的紀錄在案。你不怕紀錄著你每頓飯都在公款吃喝，你就吃吧。由此，就想到我們治理公款吃喝，能不能就從這里開始：每張公款吃喝的發票上要詳細紀錄都是誰吃的，為什么事情吃的，吃的什么菜，喝的什么酒。有人會說，不就是吃頓飯嘛，有必要這么認真嗎？答案無疑是肯定的，不說吃喝導致的其他問題，就是一年涉及幾千億這樣大的一筆錢，認真一點就完全必要。其實，類似的想法早就有人提出了。如江西省一名政協委員就提出推行公務招待實名制，明確招待的范圍和標準、定期公布招待費開支情況，接受審計和群眾監督。具體內容為：每一次公務招待的對象、參加人員、吃的品種價格，都要有相應的原始記錄，必須采用正式發票。一位叫韓傳華的北京律師也曾草擬出《餐飲票據管理法》，也是要解決這個問題。可惜的是，沒有得到有關方面積極的回應。其實，類似做法在國外早已有之。比如，在芬蘭，對公務員來說，“吃請”或“公款吃請”是天大的事。按照芬蘭的法律規定，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有什么人，點了什么菜，花了多少錢，都要一筆一筆地在網上開列清單，供國人查閱。芬蘭曾有一高官，因在公務接待中多點了一道菜被公眾質疑，最后只好下課。

有人會說，這種實名制就可以解決問題嗎？不是有很多空子可鉆嗎？沒錯。沒有人說僅靠實名制就可以解決問題，更沒有人說，這個辦法在中國可以有效解決問題。但它可以為解決問題奠定一個基礎。這個基礎是什么？很簡單，就是有據可查。如果你是一個單位的負責人，幾十萬幾百萬的吃喝發票上都有你的名字，而且這些發票要存檔多少年，你就不會不在意吧。

這時也許又有人會說，這種設想太幼稚了，在發票上瞎編一些名字和理由不就解決問題了嗎？這樣的懷疑指向了問題的根本。因為，一些看似約束力很小的制度能夠有效發揮作用，其實是建立在一些更基礎的制度之上的，這些更基礎的制度實際上也就是社會秩序更深厚的基石。比如，公布吃請的說明，或我們說的實名制這樣的規定要能夠起作用，至少需要兩個基礎。第一，誠信，特別是官員和公眾人物的誠信。也就是說，誠信是一種最起碼也是最明確的要求，這種要求甚至帶有一票否決的含義，如果你的信譽出了問題，將會是一件非常嚴重的事情。人們還會記得克林頓的緋聞危機，實際上到最后，更重要的已經不是緋聞本身，而是在這個過程中他是否說謊和做假證。第二，嚴刑峻法。誠信能夠不被虛化，是因為有嚴厲的懲罰跟著。比如，在西方發達國家，個人收入所得稅主要靠個人申報。這當中的關鍵當然是誠信。但有一條，只要被發現瞞報，就是相當嚴厲的處罰。有這樣兩個條件跟著，你能說實名制不起作用嗎？

回過頭來看，在我們的社會中，人們為什么會對實名制，會對用在發票上注明吃喝詳情這樣的辦法抑制公款吃喝不以為然？就是因為我們缺少這樣的基礎制度。首先，在我們的社會中，誠信還沒有成為對官員的硬要求。多少年來，我們最重視的是官員在政治上正確與否，在政治上不犯錯誤。但是否說謊作假，往往不當一回事情，有時甚至是制度在逼迫人們說謊。第二，沒有對官員不誠信行為的懲罰措施。甚至連不誠信是一種丑聞這樣的概念也沒有?，F在我們必須明確，誠信是基礎制度的基礎，許多制度的有效運行都要建立在這個基礎之上。人們可以想象一下，如果說假話做假事的問題能夠得到有效解決，社會中的信任結構能夠建立起來，許多制度失效的現象就會隨之而消失。以前，我們在分析制度失效的時候，往往將其歸結為制度本身的疏漏。但實際上有時不是這樣，不是制度本身的疏漏，而是使制度能有效運作的基礎條件不具備。也可以這樣說，如果由于缺乏誠信的基礎這樣的措施不起作用的話，在這樣的基礎上，其他的措施也很難真正發揮作用。公款吃喝的問題是如此，諸如公車等其他腐敗問題也是如此。

這樣就可以回到本文的題目，反腐有時真的很簡單。但這種簡單是建立在諸多基礎制度有效運作的基礎上的。反過來說，在我們的社會中，反腐敗往往讓人感覺很難，在很多時候并不是反腐措施本身不到位，而是在于基礎制度的缺失。所以，反腐的功夫應當更多用在基礎制度的建立和完善上。

說到這里，不禁讓人想起我們的一些反腐措施。如，某市區紀委曾籌劃了一個“小眼睛盯大眼睛”的活動，向小學生頒發聘書，試圖通過孩子們的“小眼睛”對其親生父母的行為進行監督，防止家長貪污腐敗行為的出現。某市委組織部下發文件，在全市聘請15個黨政一把手的妻子擔任監督信息員。檢查和監督丈夫在8小時以外做些什么，并隨時向組織部門反映。在一段時間里，某省近3萬名副處級以上干部的手機每月都能收到三次省紀委發出的有關反腐倡廉的短信息，例如：“口渴時覺得能喝下整個大海，這叫貪念……”。還有的地方，制作了一種“反腐撲克”，將52種職務犯罪的罪名、特點配上漫畫展現在52張撲克牌上，據說這樣可以寓“廉”于樂。而去年底的一則報道說，全國新創廉政歌曲6萬7千多首，舉辦反腐倡廉歌詠會2萬4千多場，3千7百多萬名黨員干部群眾參加了這些活動。面對這些“搞笑”的反腐措施，讓人產生的一個疑問是，為什么不能將精力放在確實有效的基礎制度建設上？
 

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