國有企業改制調查報告
國務院發展研究中心企業研究所課題組
原載《改革內參》2005年第17、18期
「內容提要」在全部國有企業中，46%的企業進行了改制，54%的企業尚未進行改制，其中中央企業大約只有1/4的企業進行了改制。在改制企業中，只有30%左右的企業使企業的控股屬性從國有改為非國有，其中89%的中央改制企業仍保持國有控股。在非國有的控股模式中，最普遍的改制模式是職工持股會與原經營者控股的產權模式，內部人改制模式的企業可能占所有非國有改制模式的60%～70%左右。改制過程中的產權轉讓，將近90%的企業采取了協議轉讓的方式，在很大程度上往往是內部操作，缺乏較大的公開性和透明度，改制缺少規范化和程序化。
在世界銀行的支持下，國務院發展研究中心企業研究所于2004年初籌劃對中國的國有企業改制與重組進行一次大規模的問卷調查分析。本次調查共向6627家企業發放了問卷，樣本企業的行業幾乎涵蓋了除金融、電力、石油開采部門以外的所有行業。其中，74戶中央企業及其二級子公司共計1524家，北京、重慶、黑龍江、遼寧、河北、河南、山東、江蘇、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、陜西、甘肅、四川等16個省和省會城市所屬企業共計5103家。問卷回收率為77%.其中收回關于改制的有效問卷2696份，包括1044家中央企業，1652家地方企業。
基本分布和特征
這里的改制，是指國有企業及國有控股企業轉讓國有產權存量和吸收非國有投資者增量的行為。
調查表明，全部樣本企業中約44%的企業為改制，56%的企業是未改制的。中央企業約有1/4進行了改制，地方企業則有56%進行了改制。
改制前企業的類型，80%是國有獨資企業，有16%和4%的企業分別是在國有控股和相對控股的企業基礎上進行改制的。
最為集中的改制時間是在2000年至2003年期間，其占樣本總量的80%以上。樣本企業涉及到的時期大體反映了1997年以來的改制狀況。
從改制的方式之一來看，就是說是轉讓資產存量，還是通過增量吸引非國有產權的投資，或者兩者兼有之？在中央企業這兩者比例大致相當，而在地方企業，依靠增量改制的方式僅有存量改制方式的一半。兩者的差異表明了兩種不同主體占有資源的性質的差異，也表明了由此所決定的改制方式的差異。
從改制的動議者來看，最大比例的動議者是政府部門和企業的母公司。由主要的直接所有者和監管者作為動議者來推動改制，也是順理成章的事情。值得注意的是，有大約10%多一點的企業改制主要是由經營者作為主要動議者的。中央企業和地方企業在改制動議方面的差異主要體現在債權銀行與四大資產管理公司方面，在中央企業，有較多數量的改制動議是由債權銀行和四大資產管理公司來推動的，表現出這些金融機構對于企業改制的某種積極作用。然而，對于地方企業來說，它們的作用是微乎其微的。
產權轉讓
面臨的困難：
在樣本企業中，企業缺乏必要的積累，難以籌集改制成本，成為許多企業的首選困難。
不過，對此52%的中央企業感覺困難，而地方企業則只有32%，這似乎意味著中央企業所需要支付的改制成本比地方企業更高。對于債務困難，感覺困難的地方企業高達23.5%，而在中央企業則僅為9.8%.這表明軟預算約束在中央企業比在地方企業要強得多。
轉讓過程中的基本程序：
改制之初，需要評估企業資產，由誰來聘請評估機構進行評估呢？樣本企業中，本企業自己聘請評估機構的約占10%～16%，中央企業與地方企業的差異不大。政府部門或作為政府代表的控股母公司聘請機構的比例最大，其中地方企業在80%左右，中央企業則為36%.對于中央企業來說，由產權交易機構聘請評估者的占26%，地方企業的這個比例只有1%多一點。
因此，看起來中央企業似乎規范一些，而地方企業更多的是由地方政府或地方國有資產監管部門來履行產權交易機構的這個職能，遠遠高于中央企業的2%.這表明，中央企業依賴產權交易機構形式的職能，在地方則主要由地方政府有關部門或控股母公司來承擔。聘請評估機構，只是反映了一種程序，一種規范。在改制初期，政府鼓勵企業大膽改制，當時也沒有推出一套程序規范，只是在半自發地探索，因此許多企業都是自己聘請有資質的機構來評估，然后再由政府有關部門進行審查和確認。后來，改制逐漸成熟，才摸索出一套程序化的規范。

在產權轉讓的信息公開化方面，最多的是在企業內部傳達，尤其是相當高比例的地方企業僅僅在內部傳達。另外，地方企業有兩成在產權交易市場公開掛牌，同時偏好舉行招商引資會議來發布信息，而中央企業則有四成多偏好在報刊發布信息。所以，改制過程中民營化的信息透明化，也經歷了一個由內部到外部，由局部到整體的逐步擴大的過程。
在產權轉讓方式上，90%左右的企業采取了協議轉讓，拍賣性的競爭轉讓僅為10%多一點。絕大多數采取協議轉讓，其中又以內部轉讓較多的這種產權轉讓方式，也是中國的漸進性企業改制的一個顯著特點。
改制成本的各項支出及其來源：
企業的改制成本，主要包括職工解除勞動合同的經濟補償金、償還職工債務和拖欠福利費以及移交社保機構的職工社保費用等。這些費用在樣本企業中合計為868767萬元，其中中央企業103469萬元，平均每個企業支出3695.33萬元，改制企業人均支出1.4萬元；地方企業765298萬元，平均每個企業支出1941.55萬元，按改制企業的人數來算，人均支出4.05萬元。從企業水平來看，相比較而言，中央企業的改制成本要高于地方企業，但是，就人均水平來講，則地方企業的補償水平顯著高于中央企業，其原因可能在于改制模式的差異。
除非政府另有安排或約定，一般來說，改制的補償安置費多數需要從轉讓價格中扣除。
在改制的地方企業中，約42%的企業的改制安置費已經從轉讓價格中扣除，而58%的企業（228戶企業）的改制安置費未從轉讓價格中扣除。也就是說，他們可能還需要從轉讓價格中來扣除這筆費用。
具體考察這228戶地方企業的轉讓價款，有35%的企業是入不敷出的，改制成本大大超過可得到的轉讓價格。另外有14%的企業的改制補償金正好約等于轉讓價款。因此，改制補償金或職工安置費的大量支出，必然導致樣本企業中將近一半（112戶）的企業是零資產或負資產轉讓。不過，仍舊有另一半企業（115戶）情況尚好，補償金平均占轉讓價款的35%，表明轉讓中即使扣除成本后，還有盈余。
改制成本一般都從企業凈資產中扣除，但是，當凈資產不足以支付這筆支出時，企業則需要從其占用的土地收益中獲取改制成本的來源。在樣本中，這些凈資產不足以支付改制成本的改制企業（地方企業約315戶），其中高達44%的企業都需要依靠本企業土地來支付改制成本的不足，另外1/5的企業則靠控股母公司來籌集。實際上，控股母公司自己也沒有什么資金來源，無非主要是靠經營其所控股企業的土地資源的再配置來獲得收益，也可能有一小部分來源于其他企業的回收國有資產的收益。
改制成本不僅包括有形的、可量化的資金支出，還包括若干無形的、難以量化的成本。
最為明顯的就是改制通常是有條件的轉讓，受讓方需要承諾職工就業的保障。在中央企業約45%的企業需要做出這個承諾，而在地方企業則接近60%的企業需要承諾就業保障。改制企業一般的承諾就業的期限是三年，但是通常需要承諾多數職工的就業，只能解雇較少比例的職工。
此外，改制企業通常還需要承諾一系列其他條件，其包括企業的主業不得變動，不搬遷或不改變土地使用方式，以及對企業進行未來投資等等。其中，對主業生產的限制最多，表明政府在企業改制方面的基本取向是穩定發展，把可能的風險降至最低。對于土地使用或搬遷的限制，也表明了政府的穩定發展觀，不希望收購者是為了運作經營企業的土地而收購，從而可能會帶來企業未來發展不穩定和就業的風險。當然，如果企業的土地確實有很大價值，政府通常可以自己來進行土地置換或者來經營，因此，在這方面對改制企業的限制，也表明了政府作為土地所有者在未來利益上的考慮。
企業為了完成某種政府目標或其附加條件，可能會加重一些負擔，政府則選擇風險最小化和有利于企業穩定發展的目標，因此，在改制企業與政府的討價還價的過程中，政府可能做出某種程度的讓步。這些讓步包括可能降低收購價格，給予收購者的支付額打折，以及其他優惠政策。
關于職工的經濟補償情況：大致來說，改制企業中約1/3的企業只能得到1萬元以下的補償，超過1/3的企業可以有1～3萬元的補償，另外大約不到1/3的企業有3～5萬元的補償。不同地區、不同行業、不同效益的企業，在補償方面必然會存在較大差異，由此帶來相互攀比的傾向，造成種種矛盾。最糟糕的是，效益差的企業沒有足夠的補償來源，只好欠著職工的補償金，也不知道何時才能償還。在這樣的情形下，政府應當采取合理的職工保障政策，來確保職工利益不致因改制而受到損害。實際上，保護好職工利益，也就是保護了改制，這應當成為政府的一項最為基本的保護改制、推進改制的政策措施。
改制成本的另一方面體現在債務上。在改制企業中，進行債務重組的企業比例大約從15%到35%不等，其中地方企業進行債務重組的比例較低，而中央企業進行債務重組的比例顯著高于地方。通過債務重組，企業都不同程度地削減了原有債務。其中，地方企業獲得了較大的削減債務，其平均比重占總債務的40%以上，而中央企業的債務豁免比例僅為2.647%.
改制的轉讓價格和收益：
改制的收益首先來源于國有資產的出售價值。從總量來看，評估價和轉讓價大體持平，不過，中央企業的轉讓價格略低于評估價格，而地方企業的轉讓價格則略高于評估價格。
在全部樣本企業中，472家企業填報了資產評估價格的信息。其中，評估價為零或為負價格的合計61家，約占13%，實際轉讓價格為零價格或負價格的合計54家，占11%多。實際轉讓價等于評估價格的191家，約占總數的42%左右；轉讓價格小于評估價格的也占近42%，而大于評估價的只有16%.由于相當一部分企業（約一半左右）的改制安置費已經在這個轉讓價中扣除，因此，我們很難斷定是否轉讓價普遍低于評估價。
分紅是衡量改制是否取得了較好效果的一個標志。在樣本企業中，有約一半不到的企業改制后實現了分紅。其中，第一年的平均分紅率約為36%，第二年的平均分紅率達到38%，第三年則達到41%.也就是說，不少企業在改制后都取得了明顯的效益。
改制形成的股權結構
在調查所涉及的改制企業中，只有31%多的企業通過改制把企業的控股屬性從國有改為非國有，改制對企業主要的產權屬性的改變并不太大，尤其是中央企業，90%左右的改制企業仍保持國有控股。相比之下，地方對國有企業的產權改革力度要大，將近38%的地方改制企業讓國有產權退出了企業的控股地位。
改制形成了不同的第一大股東控制企業的產權模式，其中包括政府及其部門控股、民營企業控股、職工持股會控股等九大類不同的控股模式。國有或國有控股公司作為第一大股東的改制企業最多，占51%，另外兩類國有性質的控股模式也占到17%.民營企業和外資企業合計占8%，經營層和職工持股會合計占14.63%.自然人和其他控股類型占8%多。具體來說：國有控股的結構。改制為國有控股企業的大約合計為652家，占全部改制企業的68%左右。具體分為三種：一種是政府及其部門作為第一大股東，這類企業僅有43家，占全部改制企業的4.5%.這類企業的平均資本股權接近2億，平均持股比例大約為70%，表明政府對于這些大企業具有很高的直接控股權。
另一種是國有資產經營、管理或投資公司作為第一大股東，這類企業有123家，占全部改制企業的近13%.一些國有資產經營、管理或投資公司僅僅是作為政府所有者的代表，實際并不行使什么實質性職能，這種控制的國有企業的所有權往往“虛置”的程度更強。這類企業平均資本股權規模大約為1.8億，平均持股比例約62%.第三種是國有控股集團公司作為第一大股東，這類企業達到486家，占全部改制企業的51%，可以說是形成了目前改制的國有企業的主流部分。這類企業的控股母公司基本上都是由原先的企業主管部門轉變而來，其中一些主管部門進行市場化轉變比較徹底，形成了較有市場實力的母公司，另外一些則只能稱之為“翻牌公司”，沒有什么市場競爭力。不過，它們都是具有雙重職能的機構，既承擔一定的市場化商業運作職能，同時還承擔許多政府職能，例如改制、再就業、社會統籌保險等。
這些集團控股企業的平均資本股權約為8182萬元，股權集中率平均約為63%.經營層或職工持股會控股的產權結構。改制企業中，非國有第一大股東最多是職工持股會和經營層控股的企業，兩者合計約為139家。其中，職工持股會控股的有91家，企業經營層控股的有48家。職工持股會的平均資本股權規模為1043.5萬元，控股比例62%，經營層控股的企業的平均資本股權規模為774.6萬元，控股比例為33.16%.因此，雖然經營層為第一大股東，但是至多只能是相對控股，而無法絕對控股。
可見，企業職工持股會和經營層控股的改制模式，是僅次于國有控股模式的較為普遍的一種形式，其占全部改制企業數量的14.63%.它們的規模不僅小于那些政府或國有集團控股的企業，也小于民營企業控股的改制企業，但是大于一般自然人控股的企業。由此可見，從政府、國有資產經營管理公司、國有控股集團公司，到民營企業、企業內部管理層和職工持股會，再到自然人控股的企業之間，似乎形成了一個規模從大到小的遞減梯度，各種改制模式在其中都能發現自己的大致位置。也就是說，企業的改制模式大體上是與其規模大小相對應的。
民營企業和外資企業等非國有控股的結構。在全部改制企業中，第一大股東為民營企業的共有64家，平均資本股權規模約為2690萬元，控股比例為65%.這類民營化的企業僅占全部改制企業的6.74%.第一大股東為外資企業的共有13家，平均資本股權規模為1522萬元，控股比例約為61%，僅占全部改制企業的1.37%.第一大股東為境內自然人的企業合計約為63家，平均資本股權規模約為267萬元，平均股權集中率為57%.從改制企業的股權集中率來看，國有控股企業的平均股權集中率（前三大股東持股比例的總和）大都在90%左右，民營企業為第一大股東的企業的平均股權集中率達92%.外資企業的股權集中率也接近90%，職工控股會的企業股權集中率約在82%，自然人和其他控股權的企業為75%左右。最后是經營層控股的企業，前三大股東的集中率僅在58%左右，剛好達到絕對控股狀態，這類企業可能會在一定程度上缺乏足夠的穩定性，職工持股會也有類似的問題。
多元化的混合股權模式
政府及政府部門作為第一大股東的企業，其第二和第三大股東多數仍是國有資產經營、投資或管理公司。為數不少的企業職工持股權也在這類企業中占據重要位置，通常占有大約20%左右的持股率。民營企業、自然人和其他各種經濟主體較少能夠躋身其中的股權，外資企業和管理層在其中的股權甚至為零。
國有資產經營、管理或投資公司作為第一大股東的企業具有較大的開放性，較多的民營企業和其他非國有企業能夠進入，職工持股會也具有更多的持股率，少量的管理層和外資企業也能得到一定的股權。
國有控股集團公司作為第一大股東的企業最多，其股權的開放性也相對最大。在這類企業的股權結構中，雖然政府或國有資產管理公司仍然占有較大份額，但職工持股會作為第二大股東的企業數量，已經大大超過了它們。如果把作為第二大股東的經營層加上，企業內部人作為第二大股東的企業數已經占了1/3之多。自然人作為第二或第三大股東的企業數量也不算少，這些自然人有相當部分可能也是分散的企業職工。不過，只有大約8%的企業有民營企業的較大介入。至于外資企業的介入就更少了。
在民營企業作為第一控股股東的企業中，國有公司仍然掌握著不少企業的較大股權。值得注意的是，管理層作為較大股東的企業數量開始超過了職工持股會作為大股東的企業數，這種情形在國有控股的企業里沒有出現。
在經營者和職工持股會作為控股股東的企業中，國有產權僅在不多的企業保留了一定份額，其余的都退出了，民營企業和自然人在其中的參股程度似乎也不高，外資則幾乎沒有。
較多的第二或第三參股股東就是經營者自身和職工持股會了。實際上，在許多企業，職工持股會只是許多分散的職工股權的加總，看起來雖然高，但往往不具有控制力。因此，經營者實際上只要用較少的股權，就能夠實際控制較多的職工股權。
總體來看，在改制企業的樣本中，主要的產權結構是國有控股、經營者和職工控股、民營企業控股這幾種改制模式。國有控股的產權結構中，最多的參股產權主體是職工持股會，其次是民營企業和自然人，然后是外資企業和其他各種混合產權體。從國有控股的產權結構中，可以看到其發展趨勢則可能是各種原先的參股股東逐步轉化為控股股東。
改制績效
改革前的企業績效比較：
不同的改制企業在改制前的績效具有顯著的差異。民營控股或經營者控股的模式在改制前的績效最差，均為顯著負相關。改制前的業績指標明顯低于政府或國有控股模式在改制前的相應指標。
值得注意的是，地方企業相對于中央企業來說，其改制前的績效明顯低于中央企業的相應指標。這表明地方企業的改制迫切性更強。我們還發現，企業原來的規模對于企業改制前的績效指標沒有顯著的相關性。
可以說這個結果反映了政府的改制模式選擇傾向，即把一些較好的企業由自己來控股，而把一些較差的企業當作包袱甩出去，讓民營來接盤。這就是所謂“抓大放小”，實質上導致的是“抓好放差”的結果。這也基本否定了“靚女先嫁”的假設，現實中往往是“丑女先嫁”。這個事實表明，改制經常是政府按照其部門利益最大化進行選擇的結果，不到山窮水盡、無可奈何的地步，政府通常不會輕易放棄其控制權的。這也是中國民營化的一個重要特點。
改制是否帶來了企業績效的改進——改制前后的績效比較：
在全部改制企業中，改制前后的各項經濟指標都具有顯著性的變化。其中，總資產利潤率平均提高了1.82個百分點，銷售收入利潤率約提高了3.63個百分點。此外，許多企業在改制時都削減了冗員，裁減職工的比例約平均為7.79%.但是，改制以后企業效益的明顯增長往往是在改制后的兩年，再往后的發展則不太容易了，沒有新的投入或創新，要想出現年年連續遞增的效益提高是不太可能的。
不同改制模式的績效比較：
相對于國有控股或政府控股的改制模式來說，民營企業控股的改制企業績效效果最好，經營層控股其次，職工持股會再次。雖然它們都具有較好的促進企業盈利提高的作用，但這種有梯度的效益差異，反映了不同改制模式的不同效果。相對來說，國有控股模式則不存在這種顯著的積極效果。
此外，改制后企業在增加固定資產投資方面的力度差別也較大。國有控股類型的企業較多的增加了投資力度。在改制后的第一年，平均投資比例（當年投資額/當年銷售額）在7%～17%之間。改制后的第二年投資力度下降。不過，國有集團控股下的企業的投資額卻有顯著增長，平均比例為26.3%.而多數非國有控股企業在改制后沒有進行普遍的投資，多數可能還在進行挖掘潛力的工作。其中，經營層控股的企業投資額最少，僅有3%～7%的投資率；民營企業的投資額也很少，僅有3%～12%的投資率；自然人控股的企業則為9%～13%.職工持股會控股的改制企業卻具有較高的投資率。是否民營企業家即使有錢，即使已經收購了國企，但是在某種不利的社會環境下，也不敢很快把這個企業真正當作自己的企業？

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文章來源： 原載《改革內參》2005年第17、18期

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