程序規制比制度規制重要

-----湖南要玩真的了

田忠國

今天看到有關湖南《湖南省行政程序規定》的報導，給我的第一個感覺就是：湖南要玩真的了。因為，所謂制度創新，重點不是制度而是程序，也就是是說，只要程序科學而完備，并對程序運行加以規制，我們才能在科學管理上邁出真正的一步。

在現實生活中，我們常常聽到有人說，有制度不執行的問題。人們對這個問題極少反思：為什么有制度不執行呢？問題出在哪兒？當然，人們第一個反應，常常是權力大于制度，或者制度執行者的素質低。我以為，這只是表面現象，導致有制度不執行出現的問題是程序問題，不是制度問題，也就是說，程序的規制力，沒有把權力運行納進程序，或者說，制度規制沒有根據程序運行制定。這樣的結果有兩個：一是制度規制導致嚴重的程序混亂或者偏離。二是制度沒法執行，執行了會導致權力運行更加混亂，難以駕馭。我以為，這才是我國存在有制度但不執行的真正原因。制度智慧主要體現在對程序的認識上。因此，如果我們不重新認識程序問題，所謂制度創新，最大的可能是制造一場新的混亂。

任何國家，任何社會，都是由權力和權利織成的程序網，而程序的構成，一是程序規制。二是價值觀念規制的程序選擇。價值觀念規制的程序選擇如果缺乏程序機制，權力和權利的運行程序就會形成潛規則。因此，研究權力程序和權利程序，并規制程序運作，就成了破解潛規則和我國走上科學與民主道路的唯一通途。

一、社會是利益構成的網

社會是一個由利益構成的網。人們常常認為，實現利益最佳配置的途徑是市場自由價值，因為，在持這種觀點的人看來，資本的優化功能，也既逐利功能，可以實現市場的最優配置，但事實上，社會的動態復雜和信息的不對稱以及自由規則的缺少，世界范圍內的現實，早就打破了人們的自由夢想。因為，資本的強勢地位，是破壞自由價值規則最大的殺手。由此可知，在人類沒有使資本和社會群體形成平等的權利地位之前，實現市場的自由價值幾乎是不可能的。另外，從表面上看，社會的利益之網，是一個由利益相關的共同體構成的社會體系，但人們若深究其中深層次的東西，人們將會發現，這個利益相關共同體，是由制度決定，并由不同利益層次構成的社會利益相關群體，也就是說，決定這個社會利益層次是否合理的根本原因，在于制度賦予公民的平等權利，也就是說，在制度上，公民的各項權利越是平等，社會利益在階層間的配置就越合理，如果公民權利失衡，則社會利益的合理性則不復存在。因為，社會利益的配置過程，一方面是資本與資本的搏弈的過程，另一方面也是個社會權利平等的搏弈過程。由此可知，政府最大的責任就是為資本和社會提供一個和平搏弈的平臺和制度規則。對于利益分配問題，我們常常聽到一種說法，叫效益優先原則。對于這個問題，也就是效益優先原則的問題，從社會發展的角度說沒有什么問題，但關鍵的問題有兩個，一個是對效益有決定性因素的人公平了沒有？如果人在社會中沒有一個公平的競賽平臺，效益優先就是一句空話，因為，創造效益的人，有的被排除到創造效益的競賽之外，而有的人可以通過權力、關系或金錢可以獲得獨占權的時候，效益優先就成了一個破碎的噩夢。第二個問題是，我們為社會提供公平競爭的制度機制平臺了沒有，如果沒有，所謂效益優先原則就成了擁有獨占權者掠奪的狂歡節。

對于公平問題，人們一直不敢直接面對，其實，公平公正不是平均，而是合理，也就是說，解決公平公正的問題，就是解決權利與利益的合理性問題。再進一步說，我們只有解決了利利公平公正（政治權利平等）問題，社會利益、經濟利益才可能得到合理配置。

二、社會利益之網是權力與權利的程序組成的

社會利益之網永遠處于混沌狀態，但混沌的構成，卻是由不同的權力與權利程序構成了基本路徑，這是一個社會之所以在混沌狀態下能夠正常運行的基本前提。因此，我以為研究權力與權利運行程序就成了社會學者的首要責任，因為，洞悉權力與權利的運行軌跡，是規制程序運行的基本前提，也就是說，沒有對權力與權利運行程序的深刻洞悉，對其進行有效規制是不可能的。但是，不容諱言，從我國的一些制度規則上看，我們對權力與權利的運行機制知道得還是比較少的，因為，如果我們對權力與權利的運行機制有深入的研究，制度出臺后，就不會成為無法操作的擺設了。

三、只有規制程序，程序才可能有效運行

權力和權利運行雖然有其內在的規律性，但由于程序運行的過程，都是由不同的個體―――人―――傳遞的，但人又是復雜的，當程序運行不利于自己利益實現時，人們往往自行改變程序的運行軌道，使不利于自己的程序機制變得有益于自己。或許，在我國最早發現權力變軌現象的是毛澤東，但是，不容諱言的是，他雖然發現了權力變軌現象，但卻沒有尋找一個長期而有效的扼制權力變軌的方法。我國經過近六十年的努力探索，現在應該徹底解決權力變軌問題了。我以為，改變權力變軌的有效途徑，就是對權力運行程序進行有效規制，這是一。其二，除了對權力運行程序進行有效規制外，還需要使權利機制制度化，使之有效制約權力的變軌行為。當然，為了不至于發生社會混亂，權利程序的規制也是十分必要的。我以為，離開對權力和權利程序的規制，實現民主管理國家的夢想幾乎完全是不可能的。湖南在這方面帶了個好頭，但愿在探索與實踐的過程中，為我國的民主建設提供更多更好的有益經驗。努力探索，總比空喊口號要好。

規制權力程序的關鍵是權利程序優先，有效制約權力程序，這是根本。離開權力程序規制權力是根本不可能的。

四、民主的道路就是使權力與權利的行使程序化、規制化

人們在談民主問題的時候，一說就是多黨競爭，當然，多黨競爭是一個途徑，但它是西方的民主途徑。西方的民主途徑不一定適合中國的國情，這是一。二呢，多黨競爭只是實現民主的手段，不是目的，而民主的目的則是使每個公民都能有效的參與國家管理中去。當然，這也不是目的，而是實現目的的手段，民主的真正目的是充分發揮每個公民的創造能力，形成巨大的合力，在國際創新比賽過程中，實現國強民富的夢想。第三個問題是，世界上還有沒有第二條民主道路？也既與西方不同的民主手段？我的回答是肯定的，有。這條道路一定是中國的，因為，在一黨執政的前提條件下，納入權利機制對權力機制的規制。有人可能以這是不可能實現的美好夢想，但如果我們深入研究程序邏輯的機制原理，就不難發現，民主的核心不是個多黨競爭的問題，而是個權力與權利程序的規制問題，使之有效相互良性互動、有效制約的問題。從這個意義上說，我國古代的程序制約智慧，足可以為我們支撐起民主的藍天。今天我們之所以看不到這一點，原因之一是西方的民主模式，成了人們唯一的思維模式。原因之二則是我們對我國的程序智慧缺乏基本的了解和理解。如果我們不是戴著西方民主的有色眼鏡，而是在世界視野下，用自己的雙眼看問題，用自己的大腦思考問題，我們將會發現，我國的民主模式早就存在于伏羲文化中了。

五、制度存在的意義就是規制程序

制度存在的意義不是制度本身，或者主觀上維護社會的公平合理，而是規制程序。離開規制程序，制度的存在也就失去了任何意義。

結束語

湖南的這個《湖南省行政程序規定》，無疑為我國的民主探索路程開辟了一條真正的中國式民主道路，因為，離開程序的制度規則，從社會管理的角度說，都是起不到真正有效的作用的。當然，在這程序規定之后，還應有權利程序的規定，因為只有這樣，權利與權力的互動、制約，才能“動態有序”、持續有效的互動，使之形成完全不同于西方的中國式民主。中國式民主與西方式民主另一個不同的地方是：一黨執政，全民互動，利益在權力與權利規制下有效競合。

2008年4月11日星期五

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