丁元竹：論社會發展規劃的十大關系 
 
中國網 | 時間：2005 年08 月16 日 | 文章來源：北京日報 
 
近年來,隨著社會發展規劃在整體規劃中重要性的提高，對社會發展問題以及社會發展規劃的研究日漸成為政界、理論學術界關注的一個焦點。與經濟發展規劃相比較，社會發展規劃面臨的問題更多，需要處理的關系更復雜

新論

自從黨的十六大，特別是科學發展觀和構建社會主義和諧社會思想提出以來，我們黨和政府對社會發展問題的認識越來越清晰，社會發展問題逐漸得到各級政府、社會各界的高度重視，社會發展規劃在發展規劃中的整體地位得到提升。這反映了科學發展觀和構建社會主義和諧社會思想正在變成具體的規劃和政策。回顧歷史，任何一個重大決策的影響都會在隨后的幾年中顯現出來。正是鑒于此，我們更需要珍惜這樣一個歷史機遇，對當前的社會發展問題進行充分研究和思考，科學地制定影響未來社會發展的政策、規劃和措施。我認為，當前社會發展的規劃，要正確處理好十大關系。

一、社會事業與社會發展的關系

根據當前政府轉變職能和建設公共服務型政府的需要，發展社會事業成為社會發展和社會發展規劃的基本內容，這對于扭轉部分社會事業產業化造成的不良影響是有積極意義的。但是，社會事業并不能覆蓋社會發展全部。就具體的定義而言，社會事業是指國家為了社會公益目的，由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務。也就是通常說的科、教、文、衛、體等活動。社會事業遠遠不能覆蓋社會發展所需要的內容。

社會發展是以社會建設和社會服務為載體，通過有力的政府行為、公眾的積極參與以及有效的管理體制和運行機制，實施一系列社會政策來實現社會進步的過程。廣義的“社會發展”概念涵蓋了人類發展的各個領域，包括各社會系統的協調運行，以滿足人的基本需要和全面發展而進行的各種實踐活動等。狹義的社會發展則是指除經濟發展以外的其他社會領域的進步和各項社會事業的發展，往往是與經濟發展相對應的一個概念。聯合國和世界銀行等國際組織認為，對應于經濟發展的社會發展，至少應包括三個方面的目標：保護不利群體和脆弱群體；擴展并提高就業機會；建立社會安全網。不論從廣義還是從狹義來分析，社會事業都不足以囊括社會發展的全部內容。要推動社會的全面進步和人的全面發展，僅僅依靠發展社會事業是不夠的。

二、就業、收入分配、社會保障與社會全面進步的關系

通常，人們共同的理解是，就業屬于“經濟”范疇。就業研究的重點是創造更多的就業崗位。在我國，長期以來，有關管理部門就是從這樣一個角度來對待就業問題的。實際上，就業還涉及平等和公正，又顯示出其社會尺度。社會尺度的根本特點就是公平與公正。例如，當就業過程中出現性別歧視、年齡歧視、種族歧視以及由于失業造成社會差距拉大和貧困時，就需要用社會尺度對就業進行度量，并找到解決問題的對策。收入分配也是如此。第一次分配屬于經濟范疇，第二次，特別是第三次分配主要體現社會公平與公正，應當被視為社會尺度。由于收入分配造成的社會貧困更是屬于社會范疇。社會保障比就業和收入分配更能體現它的社會尺度，因為社會保障制度是國家通過國民收入分配和再分配，依法對社會成員的基本生活權利給予保障而建立的一種安全制度。

從社會的全面進步和人的全面發展出發，我們研究就業、收入分配和社會保障，不僅要以效益為尺度，也要以公平和公正為尺度，一方面要通過擴大教育和科技進步最大限度地提高經濟效益，另一方面要在經濟發展的同時，盡可能使全體勞動者和全體社會成員分享經濟發展的成果。

三、共同社會價值與社會發展的關系

社會的全面進步還意味著社會需要有與社會發展目標相適應的共同價值體系。一個社會的主導共同價值構成它所特有的文化、文明的精神實質和顯著標志，是這個國家和社會賴以維系的精神支柱，也是社會決策的動機和目的之所在。正因為如此，共同價值在社會發展中往往占有核心和基礎的地位。

構建社會主義和諧社會，反映了人民的愿望和要求，為我國社會發展提供了共同理想和目標的藍圖。胡錦濤同志提出的構建社會主義和諧社會的理論，確立了新時期社會主義價值觀體系的核心和基礎。在當前社會發展規劃中，我們必須深刻理解胡錦濤同志的論述，把共同價值建設放在社會發展的重要位置。而且，這也是中國社會建設中一項長期的任務。

四、公共服務型政府與社會管理體制的關系

建設公共服務型政府是當前和今后一個時期我國政府改革和建設的基本方向。所謂公共服務型政府，就是以人為本，為全社會服務，讓政府成為真正意義上的提供良好的公共政策服務和制度供給的組織。

社會管理是政府職能之一。在當前，社會管理體制是政府管理社會、提供公共服務的基礎，包括教育、文化、衛生等管理制度，也包括黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。與經濟領域改革相比，社會管理體制改革滯后，政府職責和市場作用界定不明確，存在著政府管理“越位”、“缺位”和“錯位”問題，政事不分、事企不分，不同程度地偏離公益目標，導致基本公共產品和服務提供不足，公共服務水平低；市場準入門檻高，社會投入難度大，基本依賴政府投資和國有壟斷經營，資源優勢遠未充分發揮，社會事業單位運行機制僵化，效率較低，缺乏發展活力，社會主義市場經濟體制下的社會管理組織結構不完善，與經濟發展和體制變化不相適應。

完善社會管理體制是建設公共服務型政府的任務之一。根據公共服務型政府的原則，社會管理體制的建設，一是實行社會事業分類管理，建立政府投入公益事業的穩定增長機制。二是促進社會事業“管辦分離”，激發社會組織發展活力。三是要進一步推進教育、衛生、文化等社會領域管理體制改革，要建立體現科學發展觀要求的經濟社會發展綜合評價體系，健全城鄉基層自治組織和民主管理制度，加強社區建設，推進社團、行業組織和社會中介組織發揮好提供服務、反映訴求、規范行為的作用，要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發事件的能力，要維護好社會各階層的利益，特別是要高度重視和關心比較困難的行業和群眾，保護好困難群體的權益。

五、公共財政與社會籌資之間的關系

考察公共政策的演進歷史，人們不難發現其背后的一條主線就是如何處理政府與市場的關系，以及如何協調效益與平等追求之間的矛盾。在制度經濟學的視野里，市場的確存在很多缺陷即所謂“市場失靈”的方面，政府以政策的手段進行干預是非常必要的，公共財政是其中的手段之一。從某種意義上說，公共財政是市場經濟發展的必然結果。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國財政體制也在發生轉化，公共財政逐步形成。

完善社會管理，就是要完善公共財政。公共支出必須保證國家機構正常運行，對市場失靈情況下的各類社會事業提供必要的財力支持，為各類公共服務提供必要的資金支持；對各類公益性或非營利性項目提供必要的財政援助。在社會公共服務發展過程中，要通過公共財政支出來保證社會公平與公正目標的實現。

但是，僅僅有公共財政還是不夠的。政府還應當創造一個寬松的環境，動員社會力量，動員更多的社會資金來推動社會發展。如果說公共財政是政府彌補市場之不足，那么社會資金則是對市場和政府社會發展投入的補充。通常，我們把這些社會資金稱為民間捐贈。各國的經驗表明，民間捐贈的確可以彌補政府公共財政之不足。基于民間自愿的捐贈的價值與貢獻不僅在于它有助于緩解貧困、縮小貧富差距，而且還可以培育共同的公共價值，促進社會的團結與融合，提升國家和社會的凝聚力。嚴格意義上說，民間捐贈或慈善事業屬于第三次分配，屬于社會發展范疇內的問題。

六、社會發展目標與市場手段的關系

20世紀90年代以來我國的社會發展目標就是保證發展能夠沿著公平與公正原則往前推進。公平與公正是社會發展的尺度。從這個尺度來看，教育產業化、衛生產業化甚至社會事業產業化的目標和政策實際上是很模糊的，其模糊性主要表現在缺乏對于目的和手段的準確界定。

在當前的社會規劃中，我們應當允許教育、衛生甚至社會事業進行市場化運作探索，但必須保證其社會目標優先，或不能偏離社會目標。換句話說，在發展教育、衛生等社會事業中，首先要保證它們目標的公平與公正，在此基礎上，考慮如何有效利用資源和配置資源。根據國際經驗，在管理模式上，社會事業可以通過社會企業的方式來發展。其特征是利用市場手段來實現社會目標。

七、社會改革與社會創新的關系

當前的社會管理體制改革，要從完善社會主義市場經濟體制和消除社會發展體制性障礙的要求出發，探索建立新型社會事業管理體制和運行機制，在確保公平與公正的原則下，提高社會事業機構的發展活力和運行效率，為加快社會事業發展提供強有力的體制保障。

要達到上述目標，必須在社會領域開展創新。從當前國際發展趨勢和中國的發展現狀來看，構建和諧社會不應當僅僅局限于經濟與社會之間的某些關系的協調調整，也不應當僅僅局限于經濟體制的創新，經濟體制改革需要有社會創新與之匹配。社會創新的基本含義是指，通過一些制度設計來改變目前人類在應對一些社會問題時的困境，諸如就業、社會福利模式等等。歷史證明，我國的經濟體制創新釋放了巨大的經濟增長能量。社會創新，也是如此，社會的不斷創新將緩解人類面對的若干壓力，使經濟社會協調發展處于積極、合理狀態。尤其是在中國當前形勢下，面對人口不斷增長和環境惡化的巨大壓力，如果不進行某些程度的社會創新，要真正健康和諧發展是根本不可能的。所以推動以人為本的社會政策，不斷解決發展過程中出現的社會問題，在發展中不斷開展社會創新是建設健康和諧社會的基本途徑和方向。

八、社會政策制定與社會政策執行的關系

如何將科學的社會發展規劃付諸實踐，達到預期的目標，也是規劃本身需要考慮的，要防止具有創新價值的規劃政策束之高閣。考慮到歷史經驗和當前我國社會發展的特點，要通過以下措施來確保社會規劃的制定和實施。第一、探索和逐步建立社會發展綜合決策機制作為社會發展的組織和制度保障，要認真研究政府職能、部門合作、部門設置、公眾參與、財政支持、社會影響評價、技術支持等問題。第二、建立宏觀監測、信息分析和發布系統，為社會發展提供信息保障。建立一個在社會發展方面有豐富經驗的專家信息庫。發揮專家隊伍在社會發展綜合決策過程中的重要作用，尤其在技術分析和信息處理方面，發揮他們的關鍵的作用，確保社會發展和綜合決策的可行性、執行的有效性，并保證對社會發展進行嚴格監督和全面評估；第三、建立對于社會發展綜合決策目標的監督和評估體系，建立和諧社會綜合決策監督和評估機制，通過評估推動社會發展綜合決策的進程，并不斷修正目標，以滿足社會發展的需要。第四、建立社會和公眾對社會發展的雙向反饋機制，建立社會和公眾對和諧社會的雙向反饋機制以及相應的處理機制，及時向社會公布處理意見和處理結果。

九、政府、企業和社會組織之間的關系

現代社會發展中，“政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理，還需要若干配角”。毫無疑問，政府對社會發展負有主要責任。但是進入公共管理時代，政府只是公共管理的核心主體，非政府公共組織與更大范圍的公眾參與一起構成公共管理中的不可或缺的公共管理主體。

根據國際經驗和我國當前實際情況，政府要創造條件鼓勵社會組織和企業參與社會公共服務；政府有關部門要根據社會公共服務發展規劃、服務標準，制定相關措施，加強對社會公共服務項目、服務質量、供給情況的監督。企業要確保最大限度地創造利潤，對股東的最大利益負責；同時，要鼓勵企業承擔對員工，對消費者，對社區和周圍環境的社會責任；政府和社會要監督企業，使其遵守商業道德、生產安全、職業健康，保護勞動者的合法權益，保護環境；鼓勵企業支持慈善事業，捐助社會公益，保護困難群體。社會組織是社會公共服務的重要提供者之一，在提供社會公共服務中具有不可替代的作用，要在財政上給予一定的支持，并在社會服務領域建立合作關系。

十、國際經驗和中國特色的關系

改革開放以來，國際經驗和國際組織對中國社會發展產生了巨大的影響，如，在社會發展上避免“拉美化”，在可持續發展上與國際組織合作，在發育社會組織上借鑒美國的理論和方法，等等。但是，中國在借鑒國際社會發展經驗的過程中，一定不要脫離中國的實際，原因主要有兩個方面，第一，中國社會有自己的歷史傳統。第二,中國在現階段面臨的問題與發達國家在經濟發展的相同階段面臨的問題也不一樣———國際競爭日趨激烈、全球資源短缺、中國人口規模巨大，等等。

所以，國際經驗值得借鑒，但千萬不可簡單地類比、照搬，尤其是在制定政策和制定發展規劃中，一定要下功夫把中國的實際情況搞清楚，要跳出發達國家的歷史概念，根據中國的具體情況進行創新。例如，根據西方經驗，由社會組織提供公共服務既節省資源，又節省資金，問題是中國現階段，社會組織能力能否承擔這樣的責任，能否達到西方的水平？如果達不到，是政府的責任，還是社會組織的責任？如何進行創新？這都是需要我們認真考慮的。我們不能簡單地用西方的歷史和模式來解釋中國現象，更不能一旦發現中國現象得不到西方理解就懷疑中國自身出了問題。

（作者丁元竹：為國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員）
 

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